农村养老服务供给能力的测度与提升策略——基于海南省18个市县的实证研究

杨宝强 钟曼丽

健康中国战略是新时期积极应对人口老龄化的重要战略安排,同时也是我国全面建成小康社会的一项重要战略举措。十九大报告提出:“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”在老龄化方面，农村老龄化程度明显高于城镇。据统计，“截至2016年末,我国农村老年人口占全国老年人口的比例为56.4%。”(1)陆杰华、沙迪：《新时代农村养老服务体系面临的突出问题、主要矛盾与战略路径》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。农村老龄化虽高于城镇，但在养老服务供给方面却滞后于城镇。农村养老服务供给主要是政府，缺乏多元主体参与，养老机构也主要以公办的敬老院为主，私营养老机构数量较少。农村养老服务供给不平衡和不充分问题依然是制约城乡养老服务均等化的障碍。随着农村老龄化问题的加重，养老服务供给和需求间的矛盾将更加突出。因此，完善农村养老服务供给，提升供给质量已成为当前农村养老中亟待解决的民生问题。

一、文献回顾与问题提出

“农村养老服务是指与农村经济社会发展水平相适应，为满足农村老人养老服务需求、提升农村老人生活质量，面向所有农村老人提供生产服务、生活服务、精神慰藉、保健医疗、康复护理等设施。”(2)杜鹏、王永梅：《乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇、挑战及应对》，《河北学刊》2019年第4期。从现有研究看，学者们在农村养老服务方面既有从供给方面的探讨，也有从需求方面的论述。一是从供给的角度研究。文军等从服务主体、服务内容和服务形式的角度分析了乡村振兴背景下农村社区公共服务供给的质量和效率困境。(3)文军、吴晓凯：《乡村振兴过程中农村社区公共服务的错位及其反思——基于重庆市5村的调查》，《上海大学学报(社会科学版)》2018 年第6期。包先康认为传统的以家庭为主，国家、集体为辅的农村养老服务供给模式出现失灵的根源在于家庭失能、社区失能和政府失灵。(4)包先康：《农村养老服务协同供给模式建构研究》，《社会科学辑刊》2016年第5期。高矗群从“重机构、轻居家”、养老机构建设迅速但利用率低、公共资源闲置等方面分析了少数民族地区农村养老服务的“供需错位”。(5)高矗群、李福仙、张开宁：《破解少数民族地区农村养老服务“供需错位”难题的对策研究》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。针对农村养老服务供给问题，杨勇刚从供给侧角度指出，“要从夯实社会养老服务的中心秩序、注重多元力量并入养老供给网络、创新养老供给政策等方面来构建农村养老服务优质供给体系。”(6)杨勇刚：《供给侧视角下的农村养老服务发展策略》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期。于书伟从社会变迁的角度指出农村养老服务供给模式滞后于社会变迁的速度，“要结合农村社会发展趋势和多元养老诉求，提供差异化的养老服务，塑造家庭养老责任和伦理秩序,提升养老服务的有效供给能力。”(7)于书伟：《农村养老服务供给侧结构性改革的困境及对策研究》，《求实》2018年第4期。冷忠燕从内生性供给角度指出，“应通过开发乡土人力资源、建构地方认同、扩大乡村自主参与等途径挖掘农村养老服务供给的内生潜力。”(8)冷忠燕、靳永翥：《乡村振兴背景下农村公共服务供给机制的创新及实现路径研究——基于内生性供给的理论视角》，《中共福建省委党校学报》2018年第12期。纪志耿等提出，“要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的供给理念,统筹好城乡之间和物质精神之间的养老服务供给,利用多种资源和政策，激发农村养老服务供给的内生动力。”(9)纪志耿、祝林林：《中国农村养老服务供给:理论基础、形势判断及政策优化》，《农村经济》2019年第5期。

二是从需求角度的研究。陈秋红基于浙江、安徽、四川三省的调查数据,描述了“农民对改善农村各项基本公共服务的重要程度认知、满意程度评价,从需求视角剖析了农村基本公共服务有待改善的重点领域。”(10)陈秋红：《乡村振兴背景下农村基本公共服务的改善:基于农民需求的视角》，《改革》2019年第6期。王俊文认为当前农村老人的养老服务需求呈多元态势,但贫困地区对农村养老资金的投入有限,难以满足老年人日益增长的多元养老服务需求。(11)王俊文、文杨：《我国农村养老服务需求现状及对策研究——基于江西赣州的调查》，《江西社会科学》2014年第9期。刘春梅等通过对陕西太白县的实证分析得出“以子女为主的家庭供给依然是农村养老资源获取的主要途径,但主要是经济资源的供给,生活照料资源和精神慰藉资源极为短缺。”(12)刘春梅、李录堂：《农村老年人养老资源满意度的影响因素分析——以陕西省太白县为例》，《西北人口》2013年第5期。针对农村养老服务需求的困境，王维提出了在结合不同区域经济发展差异的基础上，“推动家庭、社区、机构和社会养老保险等不同养老模式有机融合、取长补短,有效整合农村医疗资源,建构一个多主体、多层次、多阶段的综合型养老服务体系。”(13)王维、刘艳丽：《农村养老服务体系的整合与多元建构》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2020年第1期。还有学者认为，应充分利用美丽乡村建设这一平台，推进农村养老服务与休闲产业的有效融合,以推动农村养老服务产业发展，提升养老服务能力。(14)严勇：《美丽宜居村庄建设视野下城市居民农村养老服务与休闲旅游联合开发研究》，《农业经济》2020年第4期。此外，农村养老服务需求优先序也是学界研究的重点。闫雪通过新疆农村地区的问卷调查得出，“农村老年人对健康医疗类和紧急救助类服务项目的需求度最高；年龄、子女数量、居住方式和是否患慢性病是农村老年人‘互联网+养老服务’需求意愿的显著性影响因素。”(15)闫雪、王华、穆彬彬：《“互联网+”背景下新疆农村老年人养老服务需求探析》，《东北农业科学》2019年第2期。蒲春玲通过对新疆北疆地区的问卷调查，得出了加大当地养老保障的实施力度被列为最需要改善或加强的第二位公共服务。(16)蒲春玲、李雪艳、孟梅：《农村公共服务需求特征研究——基于新疆北疆地区的典型性调查》，《山东农业科学》2010年第7期。方堃在东、中、西部及东北地区大样本调查的基础上,得出农村公共服务需求的位序呈现“核心公共服务→基础性公共服务→支持性公共服务”的排列规律，其中核心公共服务就包括农村养老服务。(17)方堃：《农村公共服务需求偏好、结构与表达机制研究——基于我国东、中、西部及东北地区的问卷调查和统计》，《农业经济与管理》2011年第4期。

从当前研究看，无论是供给角度强调的政府应提供何种农村养老服务、应如何提升供给效率，还是从需求角度探讨农民对养老服务的认知程度、满意度以及剖析养老服务有待改善的重点，其最终目的均在于满足农村养老服务需求，实现城乡基本公共服务均等化。而如何满足这些需求，一个关键变量往往被忽视，即政府对养老服务的供给能力。这一能力往往受地方经济发展水平、财政收入和支出状况、地方发展的优先序、养老服务市场的完善度、相关配套政策的完善度、各供给主体的意愿以及其他多种因素的影响。鉴于此，本研究以海南省为对象，构建农村养老服务资源供给能力评价指标体系，实证检验和评价农村养老服务质量，以求能归纳农村养老服务供给质量的共性和差异，把握不同地区农村养老服务的差异度，从而根据地区间养老资源供给能力的差异，制定切实可行的供给策略。

二、农村养老服务供给能力的指标体系确定与数据来源

(一)指标体系确定

学界对农村养老服务既有供给侧方面的分析也有需求侧方面的探讨，在指标设计方面也主要围绕这两个角度。杜鹏从提供生产服务、生活服务以及临终关怀三大方面探讨了农村养老服务的供给。(18)杜鹏、王永梅：《乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇、挑战及应对》，《河北学刊》2019年第4期。陈文博从社会保障、医疗卫生、公共安全、基础设施方面构建了农村公共服务指标体系。(19)陈文博：《公共服务质量评价与改进:研究综述》，《中国行政管理》2012年第3期。童峰等在探讨养老服务指标体系时，从经济状况、居住状况、生活环境等方面构建了养老服务对象的评估体系；从服务机构的硬件设施、财政情况、职能、人员情况等方面构建了养老服务提供者的指标体系。(20)童峰、刘金华：《浅谈养老服务评估指标体系的建构》，《学术论坛》2015年第12期。江海霞从健康、经济、居住状况等三方面综合考虑了居家养老服务补贴领取资格的评估指标体系。(21)江海霞、史胜安：《居家养老服务补贴领取资格评估:指标体系构建与应用》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。《社会养老服务发展监测指标体系》认为社区居家养老的评价指标体系包括城乡社区居家养老服务机构数、服务人次、城市和农村日间照料场所覆盖率等。郝丽等从生活照料、医疗保健和社会联系等方面分析了社区养老服务发展指标体系。(22)郝丽、闫超、杨晓康：《基于3C要素的社区养老服务发展评价指标体系》，《中国老年学杂志》2015年第24期。王晓峰从经济需求、健康医疗需求和休闲娱乐需求等方面分析了养老服务需求。(23)王晓峰、刘帆、马云博：《城市社区养老服务需求及影响分析——以长春市的调查为例》，《人口学刊》2012年第6期。总体而言，从当前养老服务方面的相关文献看，学者们的研究主要包括了物质供给、医疗服务、社会保障以及农村老人的养老服务需求意识等方面。本研究将结合学界现有成果，以当前农村老人的养老实际需求为基础，构建本研究的指标体系。

由于对农村养老服务供给评价涉及的维度和因素众多，因此，在指标体系的构建方面需要遵循如下原则。一是指标的全面性。农村养老需求多种多样，指标体系构建要综合考虑各种因素，尽可能使选择的指标能全面反映农村养老服务的供给能力。二是指标的可行性原则。指标的选取必须具备现实操作性，指标数据可以获取，可行性原则要求指标体系中所包含的指标概念明确，具有现实基础，且可进行计量和分析。三是指标体系的科学性原则。农村养老服务供给指标内容繁多，在进行指标设计时应考虑区域间指标的纵向和横向对比，既需要反映区域经济发展的水平，又需要揭示区域间的差异。

结合学界研究，遵循指标构建的原则，本研究将从经济支持能力、医疗卫生服务能力和社会服务能力三个维度构建农村养老服务供给能力指标体系。这三类指标基本覆盖了农村养老服务，对农村养老服务的影响较为显著，其供给能力的强弱将相对全面地反映农村养老服务供给的质量。基于上述认识，本研究最终确定经济支持能力、医疗卫生服务能力和社会服务能力为一级指标，并在各一级指标下再确定若干个二级指标，见表1。

表1 农村养老服务供给能力指标体系

(二)研究区域及数据来源

本研究以海南省18个市县为样本，以农村养老服务供给能力指标体系为变量。之所以选择海南省作为数据的来源，主要原因如下。第一，海南省是一个以农业为主的省份，农村人口占比较其他省份高，老龄化程度也较高，比其他省份先迈入老龄化社会。如海南省第六次人口普查结果显示，海南全省60岁以上人口占11.33%，65岁及以上的人口占总人口的7.8%，分别超出了国家通行标准的10%和7%，进入老龄社会。《海南省老年人口信息和老龄事业发展状况报告(2018)》显示，截至2018年底，“海南省60岁及以上老年人口占总人口的15.2%；65岁及以上占总人口的10.73%。部分地区更高，如文昌老龄化程度为21.27%、琼海为19.03%。”由于较早进入老龄社会，加之“海南国际旅游岛”战略的确立，主打旅游、养老和服务，对农村养老服务供给较早进行了探索，积累了一定经验。第二，海南老龄化程度虽高，也较早进入了老龄社会，但省内区域经济的差距较大，这与国内大多数省的区域经济发展状况相似。不同的是，受“国际旅游岛”的影响，各市县积极探索了养老服务供给策略，以该省为例进行研究具有一定的典型性。第三，在非少数民族自治区的省份中，海南省少数民族市县相对较多，有保亭和琼中2个黎族苗族自治县，4个黎族自治县，3个享受民族地区政策待遇的市。这些少数民族自治县和享受民族政策的市共占全省市县总数的一半，这些市县经济发展相对滞后。近年来，在政策支持下，经济发展逐步加快，农村养老服务供给能力也得到了提升。基于上述原因，选取海南作为研究农村养老服务供给的样本具有一定的代表性。

各指标数据均来自《2018海南统计年鉴》《2018年海南省国民经济和社会发展统计公报》和海南省统计局网站公布数据。在实证分析中，对缺失值的处理采取SPSS22.0中的序列均值法进行填补。为避免受测量量纲的影响，本研究采取了Z标准化的方法对指标数据进行无量纲化处理，避免各指标数据由于单位的不同而无法比较。

三、海南省农村养老服务供给能力的测度

(一)测度方法的选择

农村养老服务供给能力指标体系的复杂性决定了其测度过程必须选择科学合理的研究方法。本研究采用因子分析方法对海南省农村养老服务供给进行评价。“因子分析是一种从变量群中提取共性因子的方法,也是多元统计分析中降维的常用方法,可在许多变量中找出隐藏的具有代表性的因子,目的在于描述隐藏在测量变量中的一些更基本,但又无法直接测量的隐形变量。”(24)贾艳丽、杜强：《SPSS统计分析标准教程》，北京:人民邮电出版社,2010年，第299页。“因子分析用较少的几个因子表达原始变量的大部分信息，可以克服由于指标数量过多且指标间存在的相关性给定量评价带来的繁琐和结果的不准确问题”，(25)闫翠丽、梁留科、刘晓静，等：《基于因子分析的城市旅游竞争力评价——以中原经济区30个省辖市为例》，《地域研究与开发》2014年第1期。从而更准确地测评各市县农村养老服务的供给能力。

(二)基于因子分析的海南省农村养老服务供给能力分析

1.适用性检验

因子分析前，要对各变量的适用性进行检验，KMO检验和Bartlett球形检验主要用于研究变量之间的偏相关性，目的在于检验所选指标是否适合做因子分析。一般KMO的统计量大于0.9时效果最好，0.5以上的可接受，0.5以下的不宜做因子分析。本研究KMO检验和Bartlett球形检验中，KMO为0.648，大于0.5，适合做因子分析。Bartlett球形度检验的近似卡方为429.157，自由度为91，P<0.001。与KMO的检验结果一致，表明可以提取最少的主成分来解释大部分变量的信息。

2.公因子提取

公因子提取方面，选择了特征根大于1这一标准，采取主成分分析方法来提取公因子。表2的解释总方差给出了公因子提取值，共提取了3个特征值大于1的公因子。第一公因子特征值为7.987，解释原有指标总方差的56.986%；第二公因子的特征值为2.817，解释原有总方差的20.118%；第三公因子的特征值为1.326，解释原有总方差的9.472%。3个公因子共解释了原有指标总方差的86.576%。表明3个公因子较好的保留了原始指标的信息。

表2 解释的总方差

提取方法：主成分分析。

3.旋转因子载荷矩阵

公因子提取后，因子模型依然只是一个初始模型，所得因子往往难以全部反映问题的实质，而因子旋转通过方差最大化正交旋转则可有效解决这一问题。经过旋转后的因子载荷矩阵见表3。

表3显示，在第一公因子上，财政收入、财政支出、生产总值、职业医师、助理医师、基层医疗卫生机构、社会服务机构床位数等因子在第一公因子上具有较高的载荷，分别是0.976、0.965、0.938、0.929、0.924、0.797。这些因子可解释经济支持与医疗服务能力。在第二公因子上，资助参加医疗保险支出、参加医疗保险人数、最低生活保障人数、直接医疗救助支出、社会服务站数在这一公因子上具有较高载荷，分别是0.907、0.901、0.814、0.744、0.691，这些因子可解释医疗和社会保障能力。在第三公因子上，集中供养五保人数和分散供养五保人数具有较高载荷，分别是0.892和0.736，这些因子可解释养老社会救助能力。

表3 旋转成分矩阵

提取方法:主成分分析。旋转法:具有Kaiser标准化的正交旋转法。旋转在7次迭代后收敛。

4.因子得分与分析

上述因子的萃取和归纳表明，经济与医疗服务能力、医疗和社会保障能力、社会救助能力是测度农村养老服务供给能力的重要因素。SPSS软件计算得出了三个公因子的得分，FAC-1、FAC-2、FAC-3如表4。在计算综合得分时，选择了方差贡献率作为权重，三个公因子旋转后的公因子方差分别为41.9%、27.8%和16.9%，计算结果见表4的综合得分。

在表4中需要说明的是各市县在公因子得分方面存在负值，并非这些市县在农村养老服务供给方面不作为，而是由于本研究将指标数据标准化后的结果。表4显示，在第一公因子经济支持与医疗服务能力方面得分较高的有海口市、三亚市和陵水县，表明这几个市县农村养老服务的经济支持和医疗服务状况较好。海口市属于省会城市，养老资源较为集中，经济和医疗资源的供给状况也较好。三亚市属于国际旅游城市，经济发展水平较高，各项医疗服务设施也较为完善，在养老服务方面的供给能力也较强。陵水县由于近年来房地产业的发展，加之与三亚毗邻，旅游产业的开发相对完善，养老服务的供给能力也较强。

表4 海南省各市县农村养老服务供给能力的公因子得分和综合得分

第二公因子社会保障能力方面，海口市、文昌市、万宁市、澄迈县、临高县、儋州市、东方市等得分较高。尤其是儋州市得分远高于其他市县，这主要是近年来洋浦经济开发区的建立为其提供了较强的财力支持，海口市属省会城市，强大的财力也为其在农村医疗保障和社会保障方面提供了有力支持。其他市县在这一因子上得分较高主要源于《海南省乡村振兴战略规划(2018-2022)》的发布。战略规划强调，“要强化农村公共卫生服务，加强基层医疗卫生服务体系建设。”各市县在这一规划的倡导下，也逐渐强化了农村医疗卫生和社会保障方面的财政支持和相关支持政策的制定。

在第三公因子社会救助能力方面，海口市、文昌市、琼海市、定安县、屯昌县和澄迈县的得分较高。表明这些市县在农村老人的社会救助方面的供给状况较好，但其他市县在这一因子上却较为落后。如《2018年海南省统计年鉴》显示，在农村分散供养五保人数方面，文昌市为3346人，海口市为3030人，定安县为2234人，澄迈县为2887人。而五指山市仅为179人，琼中县350人，保亭县113人，陵水县660人，白沙县258人。从数据对比上也可看出，海南省各市县在农村社会救助方面存在明显的两极分化现象。造成这种分化的原因固然与地方经济发展相关，但在一定程度上也可能是地方政府对这一领域的忽视。

从海南省18个市县农村养老服务供给能力的综合得分(Zf)排名看，排名靠前的依次是海口市、儋州市、三亚市和琼海市等。少数民族自治县排名普遍靠后，如昌江、白沙、乐东、琼中和保亭。造成这种结果的主要原因是各市县的经济发展水平、财政收入状况以及公共资源的存量。各市县的综合得分也较为符合实际，较为客观地反映了海南省农村养老服务供给能力。同时也表明了海南各市县在农村养老服务供给能力上的差距，少数民族地区依然是全省农村养老服务供给的薄弱环节。

(三)农村养老服务供给能力的聚类分析

聚类分析是一种“物以类聚”的统计描述方法，其实质是寻找一些能客观反映研究对象亲疏关系的统计量，然后根据这些统计量把研究对象按距离相近或相似的原则划分为若干类。各市县农村养老服务供给能力综合得分的不同是各个因子在不同市县分值的差异，这种差异也是影响各市县农村养老服务整体供给能力的重要原因。本部分以上述三个公因子FAC-1、FAC-2、FAC-3为自变量，利用K-Means聚类法，选择欧式距离为样本的距离，对海南18个市县农村养老服务供给能力进行聚类，结果见表5。

表5 海南省各市县农村养老服务供给能力综合因子K-Means聚类结果

表5显示，海南18个市县在农村养老服务供给能力方面存在明显差异。第一类有海口市和三亚市，在因子的综合得分上为1.72和0.24，排在前两位，是农村养老服务供给能力较强的地区。虽然三亚综合得分排名第3，但在聚类过程中被划分为第一类，在于聚类过程是对各因子的综合考量。第二类包括儋州市和东方市，儋州市在综合得分上排名第2，东方市排名第9。东方市之所以能划归为第2类，源于其近年来优先承接了大量的高端精细化工及配套原料、天然气综合利用及甲醇深加工利用、高性能橡胶、高性能纤维、船舶及海洋工程装备等产业，带动了地方经济发展，进而也提升了农村养老服务供给能力。第三类包括文昌市，琼海市、万宁市以及少数民族自治县等。文昌和琼海虽经济发展水平相对较高，但养老服务能力较好的是市区而非乡村，数据搜集中也发现其城市医疗和公共服务相对较好，在农村数据方面却落后于海口、三亚、儋州等市。这表明地方经济水平与农村养老服务供给能力并非总是呈正相关。少数民族地区养老服务能力虽较以往有所提升，但总体依然落后。

四、结论与启示

本研究基于相关文献和农村养老服务供给的实践，构建了农村养老服务供给能力指标体系，以海南省的18个市县为例，测度了农村养老服务供给能力，得出如下结论。第一，在农村养老服务供给能力的影响因素上，经济支持能力是影响农村养老服务供给的核心因素。个别地区经济发展与农村养老服务供给能力不成正比，这主要是因为对农村养老服务供给的忽视所造成。数据分析也显示，在经济发展水平较好的市县，养老服务供给能力普遍较高，如海口和三亚在农村养老服务供给的财政支持上较其他市县具有明显的优势。此外，依据公因子旋转得分，社会保障能力是中心因素，社会救助能力是边缘影响因素。第二，农村养老服务供给能力整体较弱。综合得分和排名显示，综合得分大于零的市县仅8个，最高分仅1.72分，多数市县得分为负值，出现负值虽然和数据标准化有关，但至少也表明全省有一半以上的市县农村养老服务供给能力较弱。第三，少数民族地区的农村养老服务供给能力与其他市县差距明显。无论是因子得分，还是K-Means聚类，海口市和三亚市均排名靠前，服务供给能力高于其他市县。而陵水、昌江、保亭、琼中以及白沙等少数民族自治县在聚类分析中全被划为第三类，综合得分和排名也较为靠后，如琼中县为-0.37分，排名14，保亭县和白沙县均为-0.45，并列排名16，昌江县为-0.39分，排名15，五指山市为-0.56分，排名17。近年来，政府虽在农村养老服务政策上对少数民族市县提供了诸多支持，但效果却未尽如人意，少数民族市县的农村养老服务能力提升依然任重道远。

基于上述结论，在农村人口老龄化背景下，为提升农村养老服务供给能力，保障农村老人老有所养，本研究提出如下对策建议。

第一，完善养老制度设计，提升养老服务供给能力。首先，制度设计体现公平性。养老制度作为政府养老资源再分配的重要举措，根本目的在于实现养老资源分配的公平公正。养老服务政策要摈弃城乡区别对待的做法，以公平的理念积极推进适度普惠型的养老服务体系建设，保证人人享有同等、同质的养老服务。(26)韩艳：《中国养老服务政策的演进路径和发展方向——基于1949-2014年国家层面政策文本的研究》，《东南学术》2015年第4期。其次，细化养老制度设计，尤其是牵涉到多方利益时，更应明确各方权责边界。同时，各地方政府也需制定完善的配套政策，保障养老制度的有效实施。配套政策可归纳为人力和财力两方面。人力方面，注重社会工作师、养老护理人员、养老康复师、咨询师、老年医师以及营养调理师等人才的培养。数据显示，海南省在人才培养方面还较为欠缺，省政府应出台相关政策鼓励高学历人才投入这一领域，发展专业技术教育，培养各类护理人才。在财力方面，除政府的财政支持外，农村养老配套资金的筹集还可通过慈善基金会和社会捐赠来实现，民政部门主管的福利彩票收入稳定，也可成为养老保障的资金来源。再次，制度供给与制度需求相匹配。一是针对各地区的经济发展水平采取差异化的养老制度设计，建立经济发展水平与农民收入水平的联动社会保障调整机制，针对少数民族地区出台专门的支持方案。二是依据地方养老服务供给状况，匹配养老服务策略。如继续发挥海口和三亚农村养老服务供给能力强的优势，提升医疗保险和直接医疗救助方面的支出。针对儋州和东方两市，重点整合农村医疗服务资源，建立以乡镇卫生院为中心的农村医疗服务体系。针对少数民族自治县，依托乡村振兴，发展特色旅游，打造“一村一品”的旅游产业格局，增加收入，提升养老服务供给的财力。尽快完成乡镇卫生院和村卫生室的标准化建设，实现医疗卫生机构的全覆盖。

第二，健全农村养老服务投入机制，增加服务供给总量。农村养老服务供给不足，区域差异大，根源在于政府的投入不足。当前，在政策鼓励下，不少农村地区出现了养老关爱服务中心、养老互助组、爱心子女联盟等养老服务组织，但在本质上，这类组织是建立在村民自愿的基础上，能否持续发挥养老服务作用，尚有待检验。政府可以鼓励和支持这类养老服务组织，但不能因为志愿性养老服务组织的存在而弱化自身的职责。相反要不断增加对农村养老服务的资金和政策支持，建立农村养老服务财政转移支付的绩效评估机制和长效资金投入机制。(27)杜鹏、王永梅：《乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇、挑战及应对》，《河北学刊》2019年第4期。明确中央和地方在农村养老服务供给中的财政支持责任，厘清层级政府间的“财事关系”。在财政上要有针对性地偏向少数民族地区。增加农村老年活动中心、社区服务中心、联合办村卫生室以及其他养老服务设施的供给总量。在鼓励农村志愿组织提供养老服务供给的同时，应给予一定的资金支持，以保障其可持续发展。此外，积极探索农村地区的养老服务购买机制。养老服务购买在城市已较为普遍，运行机制也较为成熟。政府可先在有条件的农村地区实施养老服务购买，总结经验，由点及面，逐步推广。

第三，发挥政府元治理作用，推进“一核多元”的农村养老服务供给模式。实证分析显示，各市县农村养老服务供给存在较大差距，这固然与地方经济发展有关，但更重要的是政府缺乏与外部多元主体的协同合作。为提升与多元主体合作的有效性，“政府需要对治理架构进行合理的调整，实现纵向层级化秩序整合机制与横向网络化秩序协调机制间有效衔接与匹配，即重新调整政府与多元主体间关系。”(28)李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》，《学术月刊》2012年第7期。但在多元合作过程中由于各参与主体角度和利益的不同，容易引发合作的失灵，为克服这种弊端，政府应该成为合作平台的搭建者、政策议程的推动者和博弈主体的平衡者，(29)潘金珠、孟祥瑞：《元治理视域下农村环境群体性事件分析》，《云南行政学院学报》2016年第3期。即采用政府主导下的“一核多元”养老服务模式，强调政府在多元合作供给中的核心地位。要整合各类可利用资源来构建协同体系，推进简政放权，完善治理结构，放管结合，把自身塑造成拥有适当职权的理性政府。(30)程灏、胡志明、于蕾：《元治理视域下政府公共治理的行为逻辑与策略选择》，《领导科学》2017年第17期。可将政府部门让渡的职能有效配置到社会组织和市场主体中，以实现政府与外部主体的有效对接；通过完善监督机制、健全管理体制、规范评估体系等措施扶持市场力量和社会组织；通过业务指导、市场监管来规范市场和社会组织的管理；通过定期和不定期对多元主体进行评估促进其自身建设，以形成政府、市场、社会组织等多元合作主体有效供给农村养老服务的局面。

第四，将农村老人作为主体，探索农村养老服务的“赋权—增能—自助—他助”的养老方式。农村养老服务供给，既要政府和社会多元力量的参与，更需发挥农村老人的主体作用，将农村老人作为养老服务的主体，农村老人不仅是服务的被动“接受者”，更是积极的参与者。跳出认为养老服务消耗政府资源的成见，对老人赋权、增能以提高老年人的“可行能力”。(31)“可行能力”是一个人能拥有的、享受自己有理由珍视的那种生活的实质自由。参见钟晓华：《可行能力视角下农村精准扶贫的理论预设、实现困境与完善路径》，《学习与实践》2016年第8期。通过赋权使农村老人参与到农村养老服务供给中，提高其自我效能感；通过增能帮助农村老人实现自我独立性，通过自助来提高老人的日常生活能力；通过他助来提升老年人的社会支持，如发挥农村内部的养老关爱服务中心、养老互助组、爱心子女联盟的关爱服务作用。