我国农村分散式饮用水水源地保护的立法建构——基于恩施土家族苗族自治州立法调研的典型经验

李 勇 冉艳辉

一、问题的提出

水是生命之源，万物之基，是人类赖以生存、不可或缺的自然资源。饮用水水源地保护涉及人民群众的身体健康和生命安全，是推进生态文明和美丽中国建设的重要内容。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，乡村振兴，生态宜居是关键，应加强农村水环境治理和农村饮用水水源地保护。治理农村饮用水水源地污染，关乎人民群众的身体健康和生命安全，是实施乡村振兴战略的重要任务。然而，在湖北省恩施土家族苗族自治州(以下简称恩施州)的立法调研中，我们发现受制于工业优先发展战略、“城市中心主义”立法理念、分散式立法模式等，形成了城乡二元结构下的非均衡利益格局及“碎片化”治理机制，直接导致农村分散式饮用水水源地污染严重，饮用水安全岌岌可危。因此，分析农村分散式饮用水水源地治理特点，探索饮用水水源地治理模式，建构饮用水水源地法律保障体系，既是广大人民群众期盼喝上干净水、放心水的迫切需要，也是加强农村污染治理和生态环境保护的重要内容，具有十分重大的意义。

目前，关于农村分散式饮用水水源地保护的研究，日渐被重视与丰富，学者不仅从理论上阐释了立法理念的变更，(1)谢玲：《从城市中心主义到统筹立法：饮用水安全保障立法理念的嬗变》，《生态经济》2015年第5期。总结了一些地方在具体实践中形成的治理模式与路径，(2)董小涛、易红、詹红丽：《农村水源地保护管理模式探析》，《水利规划与设计》2018年第11期。也解释了客观环境对农村饮用水水源地造成的困境，(3)谢玲、黄锡生：《城乡一体化背景下农村饮用水安全法律制度的重构》，《华中农业大学学报(社会科学版)》2015年第3期。还指出了存在的问题和改进的建议。(4)高利红、周勇飞：《我国农村饮用水安全的法律保障问题探析》，《中州学刊》2015年第6期。现行研究主要从应然性与宏观性的角度，而缺乏实证性、体系性及微观性的研究。习近平总书记针对长江生态环境治理问题作出指标：“治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类实施、系统治疗。”本文根据习近平总书记的讲话精神，将“中医”方法运用到农村分散式饮用水水源地法治上，从微观的角度出发，立足于恩施州实践情况，发现各种“风寒”症状、找到“经脉”淤堵点、研究“肺腑”调理方案，总结地方经验，(5)吕忠梅：《建设“绿色发展”的法律机制：长江大保护的“中医”方案》，《中国人口·环境与资源》2019年第10期。力求为农村饮用水水源地保护立法起到试点与推动作用，为实现乡村振兴建设提供“良法善治”。

二、农村分散式饮用水水源地生态环境污染严重之因

近年来，随着生态文明建设的深入推进及乡村振兴战略的全面实施，农村生态环境和饮用水安全状况总体好转。但是，由于农村面积广、人口基数大、水源单一、居住分散、地区环境差异及社会治理失灵等因素的影响，饮用水水源地生态环境形势依然严峻，尚需进一步找准“病因”，对症下药。

(一)自然原因

自然原因主要源于居住环境、取水方式、地质状况、水资源等客观条件影响，水质达不到国家标准，影响公众身体和生命健康。例如，高砷水主要分布在山西、内蒙古、宁夏、新疆等地，苦咸水主要分布在华东、华北等地区，长期饮用这些水源地的水将会严重损害身体健康。在地质地貌方面，以恩施州为例，降雨量充沛，水资源较为充足，然而因受喀斯特地貌特殊地质结构的影响，降雨或地表水沿喀斯特裂缝、漏斗、溶洞等被迅速集中排走，造成饮用水水源地蓄水困难，形成“看得见水、喝不上水”的尴尬境地。尤其在农村地区，因分散式饮用水水源地自身的特点及工程建设的缺乏，水资源短缺，地下水普遍超采，严重影响农村供水安全。以利川市为例，从饮用水的总量来看，利川市位于清江河上游，降雨量充沛，并不存在资源性缺水问题，但是目前大量水资源无法储存，蓄水困难，也导致“工程性缺水”问题。恩施州部分县市城区备用水源地建设进度缓慢，难以满足城镇居民的生活需要。(6)冉艳辉：《关于利川市饮用水水源地立法保护情况的调研报告》(未刊稿)，2018年8月。目前，恩施市、咸丰县、巴东县城区备用水源地尚未建成，短期无法形成“一用一备”饮用水安全风险防控能力。

另外，根据2018年公布的《湖北省县级城市集中式饮用水水源地环境问题清单》，恩施州11处问题清单中多处涉及交通穿越问题，包括利川市一水厂水源地二级保护区，建始县闸木水水库水源地一级、二级保护区，咸丰县野猫河水源地一级、二级保护区，鹤峰县芭蕉河饮用水水源地一级、二级保护区等。在恩施州立法调查中，因恩施州特殊的地形结构，普遍存在饮用水水源地在各级公路旁或者道路直接从水源地中间穿越的情形，这成为饮用水水源地的污染源之一。

(二)社会原因

社会原因主要源于工业污染、生活污染及农业污染等的影响，使得农村地表水源和地下水源基本为“有水皆污染”。目前，恩施州饮用水水源地污染主要来自生活污染和面源污染，例如生活垃圾、污水排放、畜禽养殖及化肥等农业投入品对水源地造成的污染。以咸丰县为例，根据实地调研走访，咸丰县乡镇以上饮用水水源保护区范围内无工业企业，也无规模化畜牧养殖场等重大污染源，其主要污染类型为分散的农业和生活污染源、农田径流、分散式畜禽养殖等面源污染。对咸丰县19个水源地污染源进行实地调查分析，共有9个水源地无明显污染，其余10个水源地主要污染源为生活污染和农业面源污染。(7)湖北省环境科学院：《咸丰县县域及乡镇集中式饮用水水源地保护区划分技术报告》(未刊稿)，2016年7月。面源污染是通过一系列水文过程由径流的方式进入水体的。农业与农药的流失、农村径流污染、大面积的水土流失及其携带的污染物加剧了各类水体的污染。

目前，恩施州依靠独特的山形地貌、丰富的民族风情，旅游业发展迅速，成为“鄂西生态文化旅游圈”的重要组成部分。然而，由于恩施州旅游业尚处于低水平重复开发利用阶段，(8)石雯慧、李忠斌、李军：《武陵山区旅游发展现状与转型升级研究——以湖北恩施州为例》，《科技创业月刊》2016年第8期。还是传统的“靠山吃山、靠水吃水”原生态模式，因旅游业发展而造成水体污染的现象较为严重。利用水景观与水上特色发展沿水餐饮和水上游乐是恩施州利用河流、水源发展旅游业的一种普遍方式。这种利用方式不仅在城市周边存在，而且已蔓延到广大乡村。由于缺乏相应的建设规划和管理规范，各种餐饮废水、活动污水直接排向河流及水源，造成饮用水水源地污染日益严重。

(三)法治原因

农村分散式饮用水水源地保护问题不仅是自然和社会议题，更是法治议题，其涉及安全、秩序、正义的价值取向。目前，关于农村分散式饮用水水源地的法律规范存在严重的法治偏差，其主要由效力低下、年久失修且“相互打架”的部门规章和规范性文件堆砌而成，其中以技术标准和指导性政策、意见为主。标准化、规范化的制度缺失，衍生出农村分散式饮用水水源地治理的体制性障碍。例如，国家发展和改革委员会等六部门《关于做好“十三五”期间农村饮水安全工程巩固提升及规划编制工作的通知》(发改办农经〔2016〕112号)将规划治理重点确定在集中供水，而回避分散式供水问题。国家发展和改革委员会等五部门《农村饮水安全工程建设管理办法》(发改农经〔2013〕2673号)和国家发展和改革委员会等四部门《关于加强农村饮水安全工程水质检测能力建设的指导意见》(发改农经〔2013〕2259号)等，都只是一些原则性、指导性的条文，久未修改，严重迟滞，无法满足现实的需求。

在立法调研中发现，恩施州相关部门仅仅出台了一系列规范性文件。例如，《恩施州农村饮用水安全“以奖代补”专项资金管理办法》(恩施州财发〔2015〕2号)、《恩施州人民政府关于印发恩施州水污染防治行动计划工作方案的通知》(恩施州政发〔2016〕7号)、《州人民政府办公室关于大力解决贫困人口饮水安全问题促进全州小康社会建设的意见》(恩施州政办发〔2016〕76号)、《关于对我州农村集中供水工程运行状况实行动态管理的通知》(恩施州水利发〔2016〕5号)等，这些规范性文件，都停留在原则性建构和宏观层面的范畴设定，没有明确的权利义务体系、管理职责边界及自治组织建构等，并且往往从部门利益出发制定相应文件，缺乏统一的协调机制。“九龙治水”的局面未改变，导致治理的混乱与滞后。

三、农村分散式饮用水水源地保护立法之基

法律具有行为规则和价值导向的双重功能，任何立法活动都不是简单的规则制定过程，而是通过立法活动表达、传递和推行一定的价值追求或者价值目标。(9)吕忠梅：《建设“绿色发展”的法律机制：长江大保护的“中医”方案》，《中国人口·环境与资源》2019年第10期。如果说，农村分散式饮用水水源地生态环境恶化是法治上缺失或者混乱所导致的，那么，为农村分散式饮用水水源地立法尤其是立良法的前提就是解决立法价值观问题。

(一)安全、公平、可持续发展观

从安全、公平、可持续发展的价值目标之间的关系看，在农村分散式饮用水水源地保护立法中，安全是基础性价值，公平是基本性价值，可持续发展是根本性价值。农村分散式饮用水水源地保护涉及复杂的利益关系，其核心是以“水”为对象的人类生产、生活等活动，其涉及水环境、水资源、水生态等诸多方面。饮用水水源地关系着人们的身体健康和生命安全，必须将生态安全作为首要的基础价值，任何有害于生态安全的水源地开发利用活动都必须受到法律的规治，否则，人们的生存将无所依托。在保障饮用水水源地生态安全的前提下，各种开发利用水源地的活动必须保证公平，在法律制度设计中必须充分考虑生活用水、生产用水、相邻用水及不同发展阶段的不同利益诉求，从整体公平的角度保证水资源配置公平、交易公平、产业公平、区域公平、代际公平及权利保障公平等，确保人民共建共治共享，增强人民的幸福感。(10)吕忠梅:《建设“绿色发展”的法律机制:长江大保护的“中医”方案》，《中国人口