海关视角下中国部分中低端制造业产能转移现状及对策建议

中共海关总署党校中青年处级干部进修班(总第十六期)第八课题组

产能转移是指企业生产能力从一个国家或地区转移到另一个国家或地区。在经济全球化以及国际产业分工深刻调整、产业链价值不断重构的背景下，产能转移现象已经是世界经济发展的常态。近年来，受中国劳动力、土地等生产要素成本快速上升以及国际贸易摩擦频发等多种因素影响，中国部分中低端制造业(1)相对于高端制造业，本文所指“中低端制造业”是指低附加值和低技术含量的产业，往往具有劳动密集型的特征。目前我国中低端制造业主要集中在传统的劳动密集型产业(如服装、家具等)和技术含量、附加值不高的加工装配制造业(如电子代工企业)。已经出现明显的产能转移或布局调整情况，而近期的中美贸易摩擦或将加速转移的步伐。合理的产能转移有利于中国企业实施“走出去”战略或寻找生产成本洼地，但产能转移过快对中国就业以及经济发展和外贸增长均会带来不利影响，甚至造成部分产业空心化。本课题拟通过对海关统计数据进行分析并深入企业实地调研，摸清转移现状和主要影响因素并提出对策建议，也为海关工作融入党和国家事业发展全局，落实好中央“六稳”工作部署特别是促进外贸稳定增长提供参考。

一、从近10年来货物贸易出口商品海关统计数据看中国制造业整体水平提升情况

在全球价值链布局调整背景下，如果一个国家或地区经济社会发展水平和生产消费没有出现较大的波动，其出口商品数量和结构的变化往往能反映出该国家或地区制造业水平的变化情况。根据海关统计口径，中国出口商品中最主要的三类商品为机电产品、高新技术产品(与机电产品有交叉)和劳动密集型产品。

(一)近10年来中国出口商品类别中劳动密集型产品占比明显下降

从出口商品类别来看。根据海关统计数据，2009年以来中国出口商品中机电产品、高新技术产品(与机电产品有交叉)以及劳动密集型产品所占比重整体变化不大。近10年来机电产品始终为中国出口第一大类商品，2018年占中国出口商品比重为58.7%，与2009年相比没有变化；2018年高新技术产品出口占比为30.0%，比2009年下降0.4个百分点；2018年劳动密集型产品出口占比为19.0%，比2009年下降2.2个百分点，下降相对明显(表1)。

表1 2009年以来我国主要出口商品类别占比情况统计表 单位：亿美元、%

从贸易方式来看。一般贸易作为直接进出口的贸易方式，更能反映一个国家或地区制造业的真实水平及外贸发展的真实动力。根据海关统计数据，加工贸易曾长期占据中国外贸出口大半壁江山，最高时占比达56.9%(1999年)。随着中国制造业水平逐步提升以及直接参与国际贸易分工能力增强，近20年来，加工贸易出口占比逐步下降，2009年降至48.8%，至2018年已降至32.1%。同时，一般贸易出口水平不断提升，占比由2009年的44.1%升至2018年的56.3%(图1)。2011年起，一般贸易开始超过加工贸易成为中国出口第一大贸易方式，这也反映出中国外贸结构在不断优化。

图1 2009年以来我国各贸易方式出口比重变化图

从出口主体来看。入世以来，外资企业和民营企业为中国外贸出口两大主体。外资企业曾长期处于出口优势地位，但民营企业出口值占比逐年上升，外资企业占比逐年下降。从近10年的海关统计数据来看，外资企业出口占比由2009年的55.8%逐步降至2018年的41.7%，同期国有企业出口占比也由16.1%降至10.3%。此间，民营企业强势崛起，占中国出口比重由2009年的28.1%逐步攀升至2018年的47.9%。2015年开始，民营企业超过外资企业，成为中国第一大出口主体(图2)。

图2 2009年以来我国各类企业出口比重变化图

(二)2009年至2015年中国三类商品出口值在全球占比均呈上升趋势；2016至2018年机电产品和高新技术产品在全球占比继续保持上升趋势，劳动密集型产品占比开始下降

根据商务部数据，近10年来中国实际使用外资额均保持较高水平。2009年为941亿美元，2009年至2015年每年实际使用外资额同比均明显增长，2015年至2018年则稳定在1350亿美元左右，实际使用外资规模与中国货物出口值密切相关。根据GTA数据，近10年来中国货物出口值占全球比重由2009年的10.6% 逐步提升至2015年最高时的14.9%，2016年开始回落，此后至2018年基本稳定在14.0%左右。从不同类别商品来看，2009年至2015年，中国机电产品、劳动密集型产品和高新技术产品三类商品出口值各自在全球占比整体均呈上升趋势；2016至2018年，中国出口机电产品占全球比重由17.1%继续缓慢上升至17.8%，高新技术产品占比由18.9%继续上升至19.6%，但劳动密集型产品占比则由37.3%下降至36.7%(表2、图3)。

表2 2009-2018年全球出口商品情况统计表(2) 国际贸易数据来源于全球贸易监测系统(GTA)。 单位：亿美元、%

图3 2009-2018年我国各类商品在全球出口比重变化图

(三)中国高新技术产品出口依然由外资企业主导但民营企业占比大幅提升

2009年以来，中国高新技术产品出口值占中国出口商品值的比重始终在30%左右。随着中国装备制造业水平的不断提升，中国高新技术产品出口中外资企业占比由2009年的84.3%降至2019年1-11月的63.7%，民营企业占比则由2009年的8.8%上升至2019年1-11月的30.8%。中国高新技术产品出口中民营企业占比大幅提升反映出中国制造业技术水平不断提升，但外资企业为主导的局面未发生根本性变化，中国制造业科技水平和自主创新能力的提升仍任重道远(表3、图4)。以天津市为例，2019年1-11月天津市出口值前五位的企业(集团)合计出口737.9亿元，占同期天津市出口值的28.1%，五家企业(集团)全部为包括三星系、富士康系在内的外资企业，且都是订单和研发“两头在外”的加工装配制造模式。

表3 2009年以来我国高新技术产品出口分企业性质统计表 单位：亿美元、%

图4 2009年以来我国高新技术产品出口各类企业比重变化图

(四)中国出口劳动密集型产品和机电产品境内品牌明显缺失

拥有境内品牌(3)“境内品牌”包括极少数的境内企业收购的原境外品牌。意味着产品由境内企业自主开发并且拥有自主知识产权。2018年，中国外贸出口值中超过四分之三的出口值为制造业生产的劳动密集型产品和机电产品。从申报出口品牌来看，在劳动密集型产品较为集中的纺织品、服装、鞋帽等商品中(HS 54-65章)，境外品牌占比高达43.6%，无品牌或未申报品牌占比为48.9%，境内品牌仅为7.5%。目前中国生产的服装、鞋帽等产品质量和竞争力在国际市场上均具有领先优势，但境内品牌缺失现象仍十分严重。在机电类产品较为集中的电器、设备和电子产品中(HS 82-91章)，境内品牌占比相对劳动密集型产品略高，但也仅为17.8%，境外品牌占比仍高达44.2%。

图5 2018年我国劳动密集类产品(HS 54-65)出口品牌分类图

图6 2018年我国机电类产品(HS 82-91)出口品牌分类图

二、中国部分中低端制造业产能转移现状分析

目前，中国中低端制造业主要集中在传统的劳动密集型产业和技术含量及附加值不高的加工装配制造业，民营企业和外资企业作为主要的生产经营和出口主体，也是产能转移主要涉及的企业。2019年1-11月，中国出口总值中民营企业和外资企业分别占51.4%和39.1%，二者合计超过90%。

为更好地了解中国中低端制造业产能转移现状，通过随机选取天津、浙江、福建、广西、辽宁和安徽等六省市近200家企业开展问卷调研(涉及电子装配、机械制造、纺织服装、制鞋、玩具、家具、自行车和食品等加工制造业)，同时与部分省市相关政府部门、基层海关以及不同类型企业代表等100多人进行座谈，并赴十余家企业进行实地调研，发放回收有效调查问卷193份。在193家被调研企业中，有130家企业“没有转移计划”，占比67.4%；有33家企业“观望，犹豫不决”，占比17.1%；有30家企业“已经转移或有转移计划”，占比15.5%。30家企业中，有18家企业转移至东南亚地区，有8家企业转移至中西部地区，有4家企业转移至美欧等国。

(一)主要特征

1.“双向挤压”态势初步呈现。当前，全球制造业呈现高低两端同时发力的新特征。发达国家高端制造“回流”与新兴经济体低端制造“流入”同时发生，对中国中低端制造业形成“双向挤压”。2008年国际金融危机后，世界经济深度调整，制造业发生深刻变革，美欧各国纷纷推出“再工业化”和“制造业回归”等战略，试图以制造业的振兴解决制造业“空心化”的问题并增加就业岗位，努力抢占新一轮产业竞争制高点。2009年6月，美国政府推出系列措施重振制造业，苹果电脑、福特汽车、英特尔等公司陆续把部分制造业转回美国本土。新兴经济体则依靠低成本、低税收等叠加优势致力于建设新的“世界工厂”。 据上海美国商会调查，境外投资转移的三大首选目的地中，东南亚排名第一(13.1%)，印度排名第二位(7.6%)，美国位列第三(5.5%)。越南作为新兴市场国家的代表，近年来 GDP增速保持在6%-7%，经济规模和人均收入不断提高，成为中国产能转移承接地的首选。根据广西商务厅统计数据，2019 年前9个月，中国对越投资为2018年全年的1.2 倍，占比升至11.7%，比重较2018年全年提升了4.8个百分点。据GTA数据，2019年上半年越南出口贸易总额1346.5亿美元，同比增长10.9%。

2. “梯次转移”格局逐步形成。20世纪90年代，随着中国改革开放以及在劳动力方面存在的比较优势，全球产能加速向中国特别是东部沿海地区转移，使中国逐步融入国际产业分工体系。近些年，随着土地、劳动力等生产要素综合成本的不断上升，中国中低端制造业有的从东部沿海地区向东部沿海省份内的“中西部区域”转移，有的向中国中西部地区转移，有的则向新兴经济体国家或地区转移，逐步形成梯次转移的格局。据福建省纺织服装出口基地商会会长陈苍松介绍，泉州纺织服装业是福建地区具有国际竞争力的优势产业。受沿海地区招工难、用工贵以及环保压力大的影响，泉州纺织服装产业近20年来历经三个转移阶段。前期主要转移至福建北部山区；2010年前及其后两三年受招商引资承接地区优惠政策措施吸引开始在中国中西部地区新增产能，如恒安、安踏、特步、匹克、凤竹和七匹狼等多个知名品牌企业，主要选择在江西、安徽和河南等地投资建厂；企业去境外投资设厂始于 2011年，2013年之后开始大规模转移至越南、柬埔寨和缅甸等东南亚国家。2018 年以来，中美贸易摩擦呈现不确定性和长期化的趋势，泉州市服装、鞋帽、箱包、手套和伞业等生产企业加快了到海外投资设厂的节奏和步伐。

3. 产能转移速度明显加快。2009年前后，中国部分劳动密集型产业已经出现较为明显的转移迹象。2018年以来，受中美贸易摩擦影响，部分制造业加速转移。虽然大多数外资企业仍高度重视中国市场，但受中美贸易摩擦影响，很多企业已经或计划将对美订单转移到越南、柬埔寨、印度和墨西哥等地。特别是传统劳动密集型和消费类电子组装等领域，中低端制造和组装装配利润本来就非常微薄，加征关税更使企业负担加重。多家被调研的企业表示：“在贸易摩擦最初还考虑对外转移部分订单或与国外客户协商共同分担加征的关税，但中美贸易摩擦的长期性和不确定性，让企业只能无奈选择产能转移和工厂搬迁”。调研显示，已经进行或正在计划产能布局调整和犹豫不定的63家企业中，选择调整原因为“规避中美贸易摩擦加征关税”的有23家，占比36.5%。在《上海美国商会2019年中国商业报告》(4)上海美国商会被称为在华“ 美国商业之声”，是亚太地区规模最大的美国商会之一。商会成立于1915 年， 是第三家设立于美国境外的美国商会。2019年，参加调查的会员企业为333家。中提出，更多会员企业正考虑在不受美国加征关税影响的国家(或地区)增加投资，逾四分之一的受访企业(26.5%)表示已在2018年决定将原计划投入中国的资本转向海外市场，较前一年增加6.9个百分点，转移呈现加速趋势。2019年1-11月中国对外直接投资微降1.2%，但制造业对外投资增长6.4%(5)《商务部召开例行新闻发布会》，商务部官网，2019年12月19日。。

4. 产能转移范围和规模不断扩大。调研结果显示，产能转移至少已经涉及到电子装配、机械制造、纺织服装、制鞋、玩具、家具、食品和自行车等8大劳动密集型产业，且家具、纺织服装和自行车等行业转移较为普遍。15家家具企业中，有8家企业已经转移或有转移计划，占比达53.3%。纺织企业占比23.1%，自行车企业占比42.9%。根据泉州市商务部门统计，至 2018 年底，泉州市在商务主管部门备案的对外投资企业累计 250 家，至2019年上半年上升至 330 多家，加上多数没有备案企业，泉州已经走出去的出口型生产企业不下千家，其中不少企业都是在境外投资及生产规模较大、具有一定影响力的泉商品牌企业。如福建天虹纺织集团自 2007 年以来在越南广宁、同奈等地建成 5 家棉纺厂，合计纺锭产能130 万锭，占越南总产能 18%，年产量 40 万吨，占比 43%。2015年起在越南广宁投资建设天虹海河工业园区，规划建设面积 3300公顷，已入住 20 多家高端中资、日资纺织品、家纺和服装生产企业。

5.“上下游”产业链集群式转移初见端倪。近年来中国中低端制造业部分产能转移已经呈现“点、线、面”逐步扩展的趋势。跨国公司处于国际产业分工链条的最上游，拥有市场的主导权和订单的话语权，跨国公司战略布局调整不仅影响当地制造业发展，还联动其上下游产业及相关配套服务，劳动密集型产业往往也具有“裙带关系”的特征。较大规模制造企业产能一旦转移或外迁，相关配套企业将逐步跟进，并在其周边聚集成为新的产业链和配套体系。据天津市商务局反馈，近年来天津三星逐步将手机产能转移到越南和印度等地，天津市宝罗电子、进平电子为代表的三星手机配套零配件企业也随之转移至越南等国家，带动了200多家配套企业在越南投资建厂。调研发现，目前家具、服装制造等产业在越南均已经形成完整的上下游产业链和配套服务环境。

(二)主要影响

1.影响社会就业。就业是最大的民生，习总书记强调要坚持就业优先战略。中低端制造业依然是中国制造业的主体，对“稳就业”具有极其重要的作用，一旦出现大规模的产能对外转移将对中国就业带来明显不利影响。据调查显示，13%的受访企业表示未来可能裁员，有6家计划裁员6%-20%，有4家企业计划裁员50%以上，其中3家为家具制造企业。天津某家具企业产品为中国家具制造高端品牌，该企业2017年员工最多时达1万人，近年来陆续将部分产能转移至越南(越南工厂工人约5000人)。2018年中美贸易摩擦前企业有7745人，2019年有员工5183人，仅为2017年时的一半，企业产值也从过去最高时的约100亿元人民币减少了一半。天津某电机生产企业近年来转移至柬埔寨、越南和菲律宾。2014年该企业从事加工贸易人数近6000人，2018年底已裁员至1050人，目前仅有员工约700人。广西某科技(北海)股份有限公司自2014年开始在柬埔寨设厂，至2019年底共转移生产线39条，涉及工作岗位4500个，产值4亿元人民币。据上海美国商会调查，近五分之一的受访企业(19.3%)表示计划在2019年裁员，2018年该比例仅为9.7%。

2.影响外贸进出口。以三星手机为例。2011年天津市手机出口值合计428亿元人民币，占当年天津市出口值14.8%，而三星为最主要的出口厂商，占天津市手机出口的约六成。近年来三星手机产能逐步被转移到越南和印度等地，天津市手机出口值随之逐年大幅下滑，2018年12月三星手机天津工厂关闭，2019年以来天津市已基本没有手机出口。再例如，2018年北海市机电产品进出口总值217.7亿元，同比增长63.8%。由于受到部分较大规模企业订单或产能迅速转移影响，2019年1-11月北海市机电产品进出口已经转为下降21.1%。

3.部分制造业或将“空心化”。一方面，在中国局部地区以纺织服装、家具、自行车为代表的传统劳动密集型产业已经呈现行业整体转移态势。另一方面，中国作为世界上唯一一个具有全部制造业的国家，虽然已经具有产业门类齐全、产业链配套完备的优势，但是面临世界新一轮科技革命和产业变革与中国产业转型升级交汇融合期，中国产业转型升级和制造水平的提升仍需要既“大”且“强”、有“量”有“质”的中低端制造业为基础。在高端制造业普遍缺乏核心技术的同时如果出现中低端制造业大量“流失”，中国部分制造业或将存在“空心化”风险，产业转型升级和制造水平提升难度更大。

4.跨国企业在我国新投资项目技术含量和投资金额明显提升。以三星集团为例，虽然逐步将中国手机制造工厂关闭、液晶显示模组生产转至外包，但对于生产复杂、技术含量高以及对工人素质要求较高的产业依然加快在华投资。天津三星电池有限公司投资8亿美元，今年第一条汽车动力电池生产线已实现量产；在天津增资约15亿美元建设汽车用MLCC工厂，预计2020年2月正式投产；在西安设立三星(中国)半导体有限公司，目前一期项目等累计完成总投资108.7亿美元，二期项目正在推进，预计总投资150亿美元。调研了解，古德里奇航空技术(天津)有限公司明确表示看好天津市发展前景，计划在1至2年内增加投资。调研中未发现中高端产业成规模转移现象。

三、影响中国中低端制造业产能转移主要因素分析

(一)企业综合成本上升是中低端制造业产能转移的首要因素

在已经或计划进行产能转移以及犹豫不决的63家企业中，有61.9%的企业考虑产能调整的最主要原因是“企业综合成本上升”，而“招工难”(占41.3%)和“规避中美贸易摩擦加征关税”(占36.5%)分列二、三位。与之相对应，在“希望政府部门改进和努力的方面”，全部193家被调研企业中有80家企业选择“加大减税降费力度”，占调研企业总数的41.5%，占比最高；“进一步提升贸易便利化水平”(占29.5%)和“简化政府审批手续”(占28%)分列二、三位。

(二)劳动力数量和成本是影响中低端制造业产能转移的重要因素

目前在中国主要体现为招工难、招工贵，很多年轻劳动力已经不愿意在车间或生产线上从事枯燥的制造装配工作，而更热衷于从事餐饮、销售和物流服务业，“有订单，招不到工人”是许多劳动密集型企业目前面临的问题，甚至是“能招到多少工人就安排多少订单”。长期以来，劳动密集型产业是中国参与全球产业链分工的重要产业，也是民营企业出口的主要产业类别之一。近年来，中国人工、资源、能源和环境等成本持续上涨，劳动密集型产品利润持续摊薄，劳动密集型产品出口占全球比重也呈下降态势。仅从劳动力成本来看，近年来中国劳动力价格显著提高，截至2018年12月，中国外贸出口10强省份中的上海、广东、北京、天津、江苏和浙江等6省市月最低工资标准均已经超过2000元，而2018年越南、柬埔寨、缅甸和孟加拉国的最低工资分别仅为每月1138元、1105元、588元和416元(6)《揭秘越南、缅甸、柬埔寨、孟加拉四国最低工资标准：孟加拉最低！》，中国缝制网，2019年2月18日。。但对比有可能大规模承接中国劳动密集型产能转移的周边亚洲国家的劳动力状况，中国庞大的劳动力基数和高素质劳动力总量仍然在争夺劳动密集型产业的国际竞争中占有综合优势。以越南为例，随着近年来制造业快速增长，越南劳动力成本也在快速上升，并且已经开始出现熟练技工短缺的问题。2018年越南工业就业人口约1450万人，据广东省统计局统计，仅广东省就有1271万制造业劳动力，占总劳动力的58%。越南不可能成为下一个中国，甚至很难成为下一个广东。调研中很多企业还反映，东南亚国家劳动力成本虽然相对较低，但劳动力平均素质远低于中国，造成劳动生产率也明显低于国内，同时企业培训费用大幅上升。部分已经在东南亚投资设厂的企业考虑中国上下游产业链完整、基础配套设施齐全以及产业工人素质高和劳动生产率高的优势，已经将部分产能又重新迁回中国。

(三)中美贸易摩擦加快部分中低端产能转移的同时也为中国制造业产业结构升级提供机遇

作为全球最大的两个经济体，同时也是制造业生产和消费的主要国家地区，美国与中国之间的经贸摩擦，不仅打破了全球货物贸易的均衡格局，也加速新一轮全球产业分工调整的进程，这对中国制造业企业带来两方面直接影响：一是企业寻求生产成本和关税洼地。低附加值生产环节加快向东南亚及其他低成本国家地区转移。联合国贸易和发展会议发布的《2019年世界投资报告》数据显示，2018年东南亚的外国直接投资获创纪录增长，增幅3%，达到1490亿美元；二是部分制造业中上游环节或将向中国转移。部分原由中国出口的终端消费品生产转向其他国家，但中上游生产环节流入、国产替代加速以及国内企业海外布局加速也将为中国产业结构升级优化提供机遇。以服装业为例，中国原来的出口份额部分被东南亚国家所替代，但纺织品服装所依赖的、附加值相对较高的上游原料，如专用纺织面料的对外出口却在增加，原因就在于东南亚国家的供应链能力远没有中国完善，他们在增加低附加值商品的同时，仍然需要中国提供上游原材料，这也为中国制造业企业努力向全球价值链上游攀升、提升对全产业链的控制力提供了契机。商务部发布数据显示，2019年1-11月中国实际使用外资8459.4亿元(未含银行、证券、保险领域数据)，同比增长6%，其中高技术产业实际使用外资2407亿元，同比增长27.6%，占比达28.5% 。

此外，美国在对中国发动贸易战之外还普遍推行贸易保护主义，东南亚国家被美国贸易制裁的风险不断增加，在一定程度上也减少了中国中低端制造业产能向东南亚转移的动机。

(四)基础设施建设水平和物流运转效率越来越成为影响制造业企业产能布局的关键因素

南亚和东南亚国家地区的基础设施普遍不尽如人意，包括公路网铺设不足、铁路班次有限和港口拥挤，经常造成物流堵塞进而导致交货周期延长和海上库存增加，进而推高运输成本。随着越来越多的跨国公司将部分产能转移到到印度和东南亚等国，一些国家地区的物流设施已经出现瓶颈。以越南为例，作为东南亚至美国海上贸易路线的最后一个装货港，在2008年至2017年期间，越南港口的集装箱吞吐量从440万标准箱大幅增至1230万标准箱，但由于缺少深水港口设施以及舱位紧张，常常会用一些吨位较小的船只将货物运到其他国家，然后再转运至美国等更大的市场。此外，中国企业在越南投资设厂尽可能选择靠近中越边界或口岸的地点，也是为了尽可能降低物流运输成本。

与之相反，中国则拥有成熟有效的物流渠道和物流设施，紧密高效地把工厂、供应商和全球客户联系在了一起。根据世界银行2017年基建质素评级，泰国及越南分别排位第41和47，中国排位第20。彭博经济研究近期发布报告称，在亚洲，印度和印尼或许可以靠着庞大且低成本的劳动力成为替代选项，但没有一个国家能够比拟中国完善的基础设施建设以及强大的进出口物流配套能力。

(五)中国的规模经济效益已经成为吸引中低端制造业的最大红利

一方面，庞大的人口基数确立了“巨大市场”的优势。以中国和东南亚对比来看，2017年中国总人口为13.8亿，GDP为12.25万亿美元，人均GDP为8827美元。东南亚10国总人口为6.01亿，GDP为2.78万亿美元，人均GDP为4625美元。东南亚较为发达的新加坡和文莱等国都是小国，市场规模极为有限，而印尼和越南等较大国都是低收入国家。由于中国庞大的人口基数，使得基础设施、社会保障方面的边际成本相比于规模较小的经济体也更低。从越南、柬埔寨的数据与中国广西北海的相关数据对比可以看出，虽然北海人均工资高于越南和柬埔寨，但厂房租金、工业用地价格、电价却都明显更低(表4)。

另一方面，依托“巨大市场”衍生出强大的产业链配套能力。中国完整的工业体系以及完善的供应链体系使得生产商较为容易地以较少时间或较低成本获取所需生产原料，而企业一旦外迁，将不可避免地面临重新调整供应链的难题。例如，虽然印尼人力成本较低，工人工资也仅为中国一半左右，但一些以钢材为必须原材料的中低端制造企业几经选择之后，最终还是留在国内，其中一个重要的原因是印尼当地的钢材价格比国内高30%-40%。在已经或者计划进行产能布局调整的被调研企业中，反映“产业配套困难”为主要制约因素的最多，占比34.9%。

表4 北海与越南、柬埔寨部分生产要素价格对比

数据来自于北海市商务局

(六)中国营商环境水平不断提升

在营商环境方面，中国与印度的对比最具典型意义。印度是周边国家中唯一一个在劳动力总量、市场规模和自然资源禀赋方面与中国具有可比性的国家。世界银行发布的《2020年度营商环境报告》，中国的总体排名比去年上升15位，名列31名，这也是世界银行营商环境报告发布以来中国的最好名次。同时，印度也进步神速，从2017年的146名上升到2018年的第80名，进而到2019年的第63名，提升幅度甚至超过中国(表5)。但由于印度国家体制的固有缺陷，其总体的营商环境在短期内还无法超越中国。除了基础设施、物流效率、劳动力素质、市场活力和市场效率等方面与中国存在较大差距，印度国家政治层面的制约也使经济改革步履维艰，例如经济政策更偏向国有经济，对私人投资和投资领域存在诸多限制，经济增长更加依赖于私人消费和有限的公共开支的增长，造成政府既定的提升制造业比重和增加就业的目标经常难以实现。对比之下，中国营商环境的优势从根本上讲是中国政治制度和经济体制的优势，是一种总体优势。调研中发现，没有进行产能布局调整的被调研企业中，选择因为“中国政策稳定、营商环境好”而不考虑产能布局调整的企业占78.5%。这也反映出，企业越是从长远规划来考虑产能转移的安排，就越能体会到中国政治制度稳定、经济制度合理所体现的巨大优势。

据《联合国贸发会议报告》显示，2019年上半年中国吸引外资730亿美元，中国仍是全球第二大外资流入国。

表5 2009年以来部分国家地区世行营商环境排名

四、对策建议

中国部分中低端制造业出现产能转移符合制造业自身发展的规律，同时呈现出在华跨国企业调整全球产能布局、中国部分企业积极融入国际产业链分工主动“走出去”以及应对国内综合成本上升不得不“迁出去”等三种主要情况并存的复杂局面。2018年以来，全球经济形势更加错综复杂、中美贸易摩擦前景依然不明朗，中国以制造业为代表的实体经济下行压力加大，党中央和国务院陆续出台了一系列稳外贸的政策措施，仅2019年11月份以来，对推进贸易高质量发展、形成高质量区域经济布局、支持民营企业发展、稳就业以及促进制造业稳增长又密集做出部署。面对更加复杂严峻的外贸形势和实体经济下行压力，面对部分中低端制造业产能转移给中国带来多方面的影响，根据党中央和国务院的一系列决策部署，建议：

(一)针对产能转移的产业或企业的不同特征分类施策

一是政府各级相关部门应密切关注出现产能转移的主要产业和重点企业。对产能转移趋势动态、影响因素以及转移方式开展深入调研，强化海关和商务主管部门间的数据信息共享和政策联动，强化政府部门、行业协会和生产企业的沟通互动，主动有序应对；二是科学制定产能转移政策、规划和方案。合理的“疏”而不是简单的“堵”。应根据不同地区制造业不同产业和行业特征、发展水平和比较优势，综合考虑优化结构转型升级以及更好地参与国际产能分工合作等因素，有针对性地采取“引进来”“留下来”和“走出去”的政策，促进贸易与产业互动，同时出台优惠政策鼓励企业将研发和结算以及中高端制造环节留在国内；三是尽可能实现东部沿海-中西部地区-境外的梯次转移。对确实适合转移出去的产能，政府相关部门应提供清晰的境外投资指引和政策服务，推动建立境外产业园区，助力企业“抱团出海”，增强企业集群谈判能力，尽可能降低企业转移成本和风险。

(二)统筹制造业转型升级和优化区域经济布局

与世界先进水平相比，中国制造业仍然大而不强，在自主创新能力、产业结构水平、质量效益和自主品牌等方面差距明显，且区域发展不均衡。一方面，加快制造业转型升级。鼓励行业龙头或骨干企业提高国际化经营水平，逐步融入全球供应链、产业链和价值链，形成在全球范围内配置要素资源、布局市场网络以及建设自主品牌的能力。支持推动中小企业转型升级，走“专精特新”国际化道路。党中央国务院高度重视制造业产业结构调整并已出台一系列政策，特别是2015年5月国务院印发的《中国制造2025》的通知，要求深入推进制造业结构调整，推动传统产业向中高端迈进，逐步化解过剩产能，促进大企业与中小企业协调发展，进一步优化制造业布局。另一方面，要进一步优化区域经济布局。2010年8月国务院印发了《关于中西部地区承接产能转移的指导意见》，引导支持中西部地区有序承接转东部沿海地区产业。习近平总书记对此多次做出指示批示，2019年12月16日《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，文章再次强调，“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。对上述国家战略应尽快出台落地实施和对接政策，优化产能布局实现新旧动能转换，加快产业结构调整和产业升级。

(三)深化“放管服”改革

近两年来中央出台多项“促外贸稳增长”利好政策，应加快出台实施细则，加强对企业宣传培训，及时跟踪反馈政策执行情况和实际效果，避免政策出台快、落地见效慢。一是打赢减税降费攻坚战。“加大减税降费力度”排在被调研企业最希望政府部门改进方面的首位。要落实落细减税降费政策，有效降低企业综合成本，激发市场主体活力，增强企业信心；二是加强对民营企业的支持力度。民营企业是增加就业、稳定外贸以及自主创新的重要主体，日前党中央、国务院刚刚印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，包括海关在内的政府部门应加快配套政策和具体措施落地，特别是在减税降费、融资信贷、营造公平市场环境和市场准入等方面给予精准支持，进一步激发民营企业活力和创造力，为创新应对制造业的“双向挤压”提供有利条件；三是加强环保制度和标准体系建设。近年来环保标准的提高对企业提出了更高的要求，有关部门应尽可能细化和明确环保标准并保持政策稳定，应允许企业有工艺改造、替代技术的合理过渡期，避免环保政策“一刀切”，不能用错误的方式方法去执行正确的政策。调研中多个企业反映，不能因城市周边环保需要把企业赶到偏远大山，又因农村环保需要把他们赶出绿水青山。

(四)不断提升跨境贸易便利化水平

2018年以来世行营商环境报告中国排名包括跨境贸易排名连续两年大幅提升，但距离世界先进水平仍有明显差距，甚至还落后于泰国和马来西亚等东南亚国家。调研中企业反馈希望政府部门改进的方面， “进一步提升贸易便利化水平”被排在第二位，说明跨境贸易便利化水平依然有提升的空间。海关总署党委书记、署长倪岳峰明确指出：“营商环境只有更好，没有最好，优化口岸营商环境永远在路上。”一方面，海关要以“构建新型海关监管机制”为目标持续深化改革。以新海关业务深度融合为契机，形成更多的海关制度创新成果，不断释放机构改革红利，让企业有更多的获得感；另一方面，海关要以2020 世行营商环境评价增加广州和重庆两个样本城市为契机进一步挖掘潜力。积极推动精简单证办理手续，不断提高电子化程度，巩固压缩整体通关时间成效，推动清理规范进出口环节涉企收费，降低制度性交易成本。

(五)进一步提升对外开放层次和水平

一是以《外商投资法》实施为契机，进一步优化外商投资环境，健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动制造业更加开放；二是加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设，特别是中国(上海)自由贸易试验区、粤港澳大湾区等自贸区的建设，加快创新经验的复制推广，不断增强自贸区、自贸港对制造业的辐射带动作用。充分发挥海关作用，以《国务院关于促进综合保税区高水平开放、高质量发展的若干意见》为指导，进一步推进海关特殊监管区域整合优化和综合保税区升级发展，释放更多制度创新红利；三是支持我国企业主动和抱团参与“一带一路”建设，加强对东道国环境、劳动保护、法律环境以及投资规则的研究，加强政策辅导、信息咨询和风险评估等公共服务；建立项目储备库，鼓励国有企业在大型建设项目中吸收民营企业参与配套设施建设和采购活动，以龙头项目带动市场多元化；四是推进贸易主体和贸易方式多元化发展。继续推进跨境电子商务和市场采购贸易等外贸新业态、新模式的发展，推进更多中小企业和民营企业通过新业态、新模式参与到进出口贸易中。