农村土地承包经营权流转的思考

柏才慧

摘 要：农村土地流转是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强，应该给予高度重视，积极稳妥地推进。政府要大力培育农村土地流转市场，以市场促流转，以流转促发展，以维护民权，稳定社会。 基于此，本文阐述并分析了农村土地承办经营权流转的现状和问题，并提出了一系列完善措施。

关键词：农村;土地承包经营权;流转;思考

一、土地承包经营权流转存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

（1）流转不规范，纠纷隐患多。由于我国农村土地承包制度在现行《农村土地承包法》颁布前已建立，农村土地流转手续不规范，存在大量纠纷隐患。当前农村土地流转普遍存在“三多三少”现象，即私下流转的多，组织委托服务流转的少;转包、出租或代耕的多，转让的少;口头协商多，文字协议少。双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决，流转双方容易产生矛盾，一旦形成纠纷，难以查证约定内容。

（2）流转不正常，盲目进行开发。一些基层组织为了追求经济效益，统一对农用地进行转租、出让，在无建设用地指标的情况下，擅自将农用地“圈地”后变为建设用地，盲目进行开发，导致土地非正常流转，侵犯农民利益引发纠纷。如原某村委会主任夏某非法占用农用地案，夏某为发展经济进行招商引资，在既未取得上级土地行政主管部门批准，也未征得村民同意的情况下，就与某文化传媒有限公司签订了《土地占用协议》，之后组织村民与该公司签订土地流转协议，将131亩流转农用地用于建设农工技能培训基地和重庆学生军训基地，致使该宗土地种植条件被彻底破坏。

（3）流转不备案，缺乏有效监管。土地流转合同按照规定应在乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门备案，但由于目前土地流转多为农民自发行为，他们不熟知法规，也不知道应将合同上报农村土地承包管理部门备案，导致管理部门无从监管。如原某合作社社长刘某等人非法占用农用地案，刘某等人以村社名义租用村民80余亩农用地用于兴建企业，并且在流转协议中明确注明“流转土地用途为兴办乡镇企业”。由于没有上报备案，管理部门对流转情况不知情，无法进行监管。

（二）原因分析

（1）认识不足。对于土地流转问题，有的地方比较关注，出台了一些政策措施，土地流转和土地集中规范进行，规模经营发展顺畅。但大多数地方重视不够，对土地流转缺乏正确的认识。一些群众认为，确权到了户，三十年不变，认为土地流转是农户自己的事，与集体没有多大的关系，宣传工作不到位，该做的服务工作没有做到位，采取听之任之的态度，疏于引导，吝于扶持，以致土地流转呈自发、放任状态，随意性大，导致大量的土地纠纷;部分群众对农村土地经营权流转的法律定义不清楚，把流转与“失地”相混同，担心土地流转了，今后无着落，宁可抛荒，不愿流转。这些认识上的偏差，也给土地流转造成了一定的影响和困扰。

（2）管理不到位。多数乡镇没有建立农村土地流转市场，即使建立了农村土地流转服务中心，由于相应的人财物没有配置到位，作用并没有完全发挥，土地流转正常机制尚未真正建立。在几轮机构改革中，从事农村土地流转管理服务的农经部门力量弱、工作繁杂，难以顾及土地流转服务工作。

（三）政策不完善。现行农村土地流转的政策法规不配套。从农村社会保障机制看，由于农村养老、医疗等事关农民生存的社会保障体系不完善，农民对土地的依赖程度很高，一般不会转让承包地，“种田养家”“养儿防老”的传统观念依然具有很强的現实性和必然性。

二、土地承包经营权流转的思考

（一）深化认识，坚持原则

充分认识农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要。一是加强宣传教育，提高法制意识。在农村广泛宣传《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，让农民知晓土地承包经营权流转的方式、程序及法律后果。要加强对基层村干部的教育培训，提高其在土地流转管理过程中带头遵守法律、准确适用法律的意识和能力。二是要通过典型示范，让他们看到土地流转可以提高农产品质量和农业效益，可以不断增加农民收入，用实实在在的实际利益，帮助农民转变思想观念，加快土地流转。三是坚持“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农户意愿，严格按照法定程序操作，不搞强迫命令等违反农民意愿的硬性流转行为;坚持“集中、连片、规模”的原则，发挥集中连片，规模开发，集约经营的作用，产生规模效应;坚持“指导、管理、规范”的原则，加强对土地流转全程规范指导管理和服务。

（二）加强流转服务平台建设，完善流转服务体系

一是建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，着力培育县、乡、村三级土地流转服务网络，充分发挥中介服务组织在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。二是健全农村土地纠纷调处网络。健全农村土地纠纷仲裁机构，合理配备人财物资源，确保土地纠纷调处和仲裁机构正常运转，充分发挥土地流转调处机构的作用，妥善处理土地流转纠纷，切实维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护农村社会稳定。三是抓好农村土地流转交易信息网络建设，建立流转土地信息库，为土地流转搭建畅通的交易信息平台。四是加强土地流转档案的监管。建立土地流转备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，对每块土地进行“身份”管理，防止土地在流转过程中遗漏、流失，促进土地流转规范有序发展。

（三）培育农村市场主体，增强对流转土地的承接能力

一是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。二是大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织+农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。既发展松散型的农村专业协会，又鼓励发展紧密型的农民专业合作社;既发展生产服务型的专业合作组织，又鼓励发展生产加工销售结合型的专业合作组织。

（四）完善土地流转的政策措施

推进农村土地流转需要有一系列的政策支持。一是出台财政补贴政策激励土地有序流转。二是从银行贷款、财政扶持、项目支持、税收优惠、工商登记等方面支持土地流转。金融部门可以开展对土地规模经营业主的贷款业务，满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需求;财政部门应该增加对土地流转和土地规模经营业主的转移支付;农业和发改委等部门对土地流转和土地规模经营做得好的地方，应该从项目上给予必要支持。三是注重打击预防，形成化解土地流转纠纷合力。充分利用基层“综治一体化”工作平台，注重发挥人民调解、司法调解和行政调解职能作用，综合运用行政、仲裁、教育等多种手段开展土地流转纠纷化解工作。加大违法打击力度，强化土地流转全程监管特别是事前监管，防止借集体、公共利益等名义，发生强迫农民流转土地、擅自改变土地用途、贪污土地流转款等违法犯罪行为。

参考文献：

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[3]张毓环. 关于农村土地承包经营权流转的现状与思考[J]. 理论与现代化，2002，（6）：42-46.