环境民事公益诉讼中支持起诉制度的异化与匡正

唐绍均，王嘉琪

（重庆大学法学院，重庆 400044）

2018 年5 月，最高院发布《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》， 强调要落实习总书记关于“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，并且要求“依法审理社会组织提起的环境公益诉讼案件，畅通诉讼渠道，保障社会组织公益诉权，完善审理程序和配套机制，引导社会公众有序参与生态环境保护”。 环境民事公益诉讼中的支持起诉制度既体现了习总书记对于“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求，也秉持“发挥社会主义制度在维护社会实质正义上的优越性， 补强弱势群体参与民事诉讼能力”的精神，还与意大利法学家莫诺·卡佩莱蒂（M-auro Cappelletti）提出的“接近正义理念”（Access to Justice）[1]高度契合，因此具有对其展开深入研究的必要性。本文在梳理环境民事公益诉讼中支持起诉制度的法源与判例的基础上，检视了实践中存在的异化现象，并从原则建构与规则完善两个层面提出立法建议，期冀促进该制度的健全与善用，更好地服务于国家生态文明建设。

一、环境民事公益诉讼中支持起诉制度的法源概览与判例梳理

（一）环境民事公益诉讼中支持起诉制度的法源概览

对我国环境民事公益诉讼中的支持起诉制度进行历史溯源与发展考察后不难发现，支持起诉制度起源于“支持起诉原则”[2]，而“支持起诉原则”又起源于苏联的“社会干预原则”[3]。 环境民事公益诉讼中的支持起诉制度在我国的建立最早可以追溯到1982 年3 月颁布的《民事诉讼法（试行）》第 13条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，但由于1982 年第五届全国人大常委会在讨论《民事诉讼法（试行）》的条文时，基于苏联的“社会干预原则”在理论上与我国对支持起诉的需求存在一定冲突，于是对“社会干预原则”进行了取舍，将其改造为“支持起诉原则”。 此外，在立法讨论过程中，有委员提出我国的“支持起诉原则”尚未经历广泛实践，无法对其加以详细规定，因此，第五届全国人大常委会仅在《民事诉讼法（试行）》第13 条对其进行了原则性规定，寄希望于各级法院结合司法实践对具体规则进行细化与完善。 其后《民事诉讼法》虽然历经1991 年、2007 年、2012 年3 次修订，但支持起诉作为一项基本原则始终规定在《民事诉讼法》中，连文字表述也未作任何修改，即现行《民事诉讼法》的第15 条。遗憾的是这一单一的法律条文仅为“支持起诉原则”提供了框架性规定，对于具体的制度构建譬如“机关”究竟包括哪些、采取何种方式支持起诉、支持起诉到哪一阶段等均未作出明确规定。 但值得庆幸的是，2014 年 12 月 8 日最高院审判委员会第1631 次会议通过的 《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第11 条对环境民事公益诉讼中的支持起诉制度进行了专门规定；此外，各有权制定主体在2015 年及以后相继出台了5 个涉及环境民事公益诉讼支持起诉制度的文件，对上述问题作出了一定回应，笔者将迄今为止环境民事公益诉讼中的支持起诉制度立法以及相关文件①列于表1。

表1 环境民事公益诉讼中支持起诉制度的法源概览

通过表1 可知，2014 年及以后出台的6 个文件均建立在对环境民事公益诉讼中的支持起诉制度进行完善的基础之上，对于上述文件，我们可以作如下解读。 第一，环境民事公益诉讼中支持起诉制度的细化规定呈现“爆发式增长”。 其“爆发式增长”具体体现为：2015 年出台 3 部，2014 年、2017 年和2019 年各出台1 部，由此可见2015 年前后这一时段内的规则创制活动相对活跃，而活跃的规则创制活动彰显了各有权制定主体对该制度具有较高的重视程度。 第二，环境民事公益诉讼支持起诉制度细化规定的效力层级偏低。 除了《民事诉讼法》属于法律外，《民事公益诉讼司法解释》、《实施办法》属于司法解释，《环境保护公众参与办法》属于部门规章，《工作规范》 属于司法解释性质的文件，《试点方案》、《最高人民检察院职能配置和内设机构设置》属于“两高”工作文件。 由此可见，环境民事公益诉讼支持起诉制度的细化规定在整体上效力层级不高。 第三，环境民事公益诉讼支持起诉人的范围得以进一步细化。 2014 年及以后出台的6个文件将环境民事公益诉讼中支持起诉人的范围由《民事诉讼法》中规定的“机关、社会团体、企业事业单位”细化为“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位”，明确了检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门属于环境民事公益诉讼的支持起诉人。 第四，环境民事公益诉讼支持起诉的方式得以进一步扩充。2015 年的3 个文件均将“提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证”作为环境民事公益诉讼支持起诉的方式。 2017 年的《工作规范》将支持起诉的方式扩展至“提供法律和技术咨询、提交书面意见、协助调查取证以及出庭支持起诉等方式”，以“司法解释性质的文件”形式为“出庭支持起诉”方式提供了依据。 第五，环境民事公益诉讼支持起诉人在裁判文书上的列明方式得以进一步明确。 2017 年的《工作规范》规定：“裁判文书应在原告之后列明支持起诉人”，解决了支持起诉人在裁判文书上的列明方式问题，这也在一定意义上明确了支持起诉人的非当事人地位。

（二）环境民事公益诉讼中支持起诉制度的判例梳理

目前，我国环境民事公益诉讼正方兴未艾地开展，近几年的案件数量也日益增多，但受限于环境民事公益诉讼本身的案件基数，支持起诉的绝对数量相对较小。 笔者通过对“北大法宝”和“中国裁判文书网”中的环境民事公益诉讼案件进行梳理②，整理出如表2 所示案件，并将其中的支持起诉关键内容予以呈现。

表2 涉及支持起诉的环境民事公益诉讼案件梳理

序号案件 案号 支持起诉人一审或者二审支持起诉13 中华环保联合会诉胡展开水污染责任纠纷案（2015）漳民初字第424号漳州市龙文区人民检察院一审支持起诉北京市朝阳区自然之友环境研究所等诉谢知锦等侵权责任纠纷案（2015）南民初字第38号一审支持起诉14福建省南平市人民检察院、中国政法大学环境资源法研究和服务中心支持起诉方式因原告撤诉未派员出庭前者以派员出庭和提供证据方式支持起诉；后者以派员出庭方式支持起诉北京市朝阳区自然之友环境研究所、 福建省绿家园环境友好中心与谢知锦、倪明香等林业承包合同纠纷二审（2015）闽民终字第2060 号中国政法大学环境资源法研究和服务中心二审支持起诉以派员出庭方式支持起诉重庆市绿色志愿者联合会与恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司环境公益诉讼纠纷案（2014）万法环公初字第00001 号重庆市人民检察院第二分院一审支持起诉15以派员出庭、协助调查取证方式支持起诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司与重庆市绿色志愿者联合会环境污染公益诉讼纠纷上诉案（2016）渝 02民终772 号重庆市人民检察院第二分院二审支持起诉以派员出庭方式支持起诉16 广东省环境保护基金会诉焦云水污染责任民事环境公益诉讼案（2016）粤 01民初51 号广州市天河区人民检察院、广州市天河区环境保护局一审支持起诉两支持起诉人均以派员出庭方式支持起诉北京市朝阳区自然之友环境研究所等诉江苏常某某工有限公司等环境污染公益诉讼案(2016)苏04民初214 号中国政法大学环境资源法研究和服务中心、苏州工业园区绿色江南公众环境关注中心一审支持起诉两支持起诉人均以派员出庭方式支持起诉17北京市朝阳区自然之友环境研究所、 中国生物多样性保护与绿色发展基金会与江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司上诉案（2017）苏民终232 号中国政法大学环境资源法研究和服务中心、苏州工业园区绿色江南公众环境关注中心二审支持起诉前者未派员出庭，后者以派员出庭方式支持起诉中华环保联合会诉浙江新安化工集团股份有限公司建德化工二厂等环境污染责任纠纷案（2015）东环保民初字第1 号东营市环境保护局一审支持起诉以派员出庭方式支持起诉18中华环保联合会、 浙江新安化工集团股份有限公司建德化工二厂环境污染责任纠纷二审（2017）鲁民终1577 号东营市环境保护局二审支持起诉以派员出庭方式支持起诉19 中山市环境科学学会与李某某、苏某某环境污染责任纠纷案（2017）粤 01民初201 号广东省中山市人民检察院一审支持起诉以派员出庭、协助调查取证方式支持起诉

二、环境民事公益诉讼中支持起诉制度的异化现象

在环境民事公益诉讼持续推进的过程中，支持起诉制度因现实的需要和实质性效果得到了越来越多的运用，但与其日益增大的运用需求极不相称的是稍显贫乏的细化规定。 从《民事诉讼法》第15条到《民事公益诉讼司法解释》第11 条以及相关文件的散杂规定可以看出，环境民事公益诉讼中的支持起诉制度仅具备了框架性的法律依据，颇显原则与粗疏[4]，这就导致了实践中支持起诉产生了诸多异化现象。

（一）支持起诉人从“多元”异化为“一元”

按照《民事诉讼法》第15 条规定，支持起诉的主体包括“机关、社会团体、企业事业单位”，即支持起诉人具有“多元性”，之所以将支持起诉人规定为“多元”主体，目的在于发挥社会多元主体在支持起诉中的作用。 但是在环境民事公益诉讼的实践中，不难发现支持起诉的主体基本局限于检察机关，表2 所列19 例存在支持起诉的环境民事公益诉讼案中，15 例由检察机关单独支持起诉，占比约78.9%；其余4 例案件中，1 例由社会组织单独支持起诉，1例由环保局单独支持起诉，1 例由检察院和社会组织共同支持起诉，1 例由检察院和环保局共同支持起诉，可见支持起诉人已在一定程度上由“多元”异化为“一元”。

笔者认为，支持起诉人从“多元”异化为“一元”的具体原因需结合不同主体的情况进行针对性分析。 从社会团体看，虽然现行《民事诉讼法》第15条规定社会团体“可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”， 但是社会团体却很少介入支持起诉，究其原因主要包括两方面。 第一，在外部环境上，社会团体的支持起诉很容易受到地方政府基于经济发展需要而予以行政干预的掣肘，社会团体大量介入支持起诉的外部环境亟待优化。 第二，在内在能力上，社会团体限于自身经济实力和专业能力，在相对高昂的诉讼成本和败诉成本面前[5]，应对自身提起的环境民事公益诉讼尚显乏力，更无力支持其他主体提起的环境民事公益诉讼。 从企业单位看，其虽然也是支持起诉的法定主体，但是企业的行为逻辑是以“理性经济人假设”为前提的，绝大多数企业以追求利益最大化而非环境公益保护为其宗旨，往往不具有支持起诉的主观能动性。 从事业单位看， 绝大多数事业单位都有特定的业务范围，即便与环境保护相关的事业单位也大多从事环境监测和科学研究等工作，同样不具有支持起诉的主观能动性。 从行政机关看，在法律并未强制要求行政机关必须对环境民事公益诉讼支持起诉的情况下， 行政机关必然缺乏支持起诉的外在压力，而且不可否认的是，在很多情况下行政机关基于经济发展需要而与企业形成利益共同体，这导致行政机关成为阻止有权主体提起环境公益诉讼的一大障碍[6]，更遑论具有支持起诉的主观能动性。

从检察机关看，环境民事公益诉讼的支持起诉人逐渐形成检察机关一元主体的异化现象源于2015 年最高检发布的《实施办法》和《试点方案》。《实施办法》第13 条有关支持起诉启动程序的规定是：“有关组织提出需要人民检察院支持起诉的,可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼”，此处的“可以”从表面看是赋权性规定，但笔者认为同样可被理解为检察机关的支持起诉行为应受到法律约束，至少其不能任意拒绝支持起诉，即如学者所言，“《实施办法》中的‘可以’是为了赋权，但是其应当被理解为有权，不存在‘可以不’的情况”[7]。而最高检发布的《试点方案》中规定：“检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼”，此处的“应当”表明检察机关在提起环境民事公益诉讼之前必须经过支持起诉程序，这相当于强制要求检察机关必须在督促起诉和支持起诉间进行选择，因此检察机关“不得不”成为支持起诉的主要承担者。

1.提高绩效管理意识，营造绩效审计良好氛围。绩效审计工作对内部审计提出了较高要求，面对不断变化的内部审计实践，要有新思路，采取新措施，解决新问题。积极从实际出发，分层次进行探索，把绩效审计意识融人油田企业文化，提高绩效管理的参与度，将绩效评估程序贯穿于审计工作全过程，同时要突出重点，工作中要注意抓住影响效益的突出问题，摸清情况，深入剖析，予以充分揭露和反映，提高被审计对象适应环境变化、管理风险和规避风险的能力，促进绩效管理工作积极、主动、系统地进行。

（二）从“不派员出庭”异化为“派员出庭”

虽然支持起诉制度伴随《民事诉讼法》沿用至今，但是在《工作规范》颁布之前的普通民事诉讼实践中检察机关极少派员出庭，而且当时的法律并未对支持起诉人是否可以或应当派员出庭作出规定。2017 年4 月最高院发布的《工作规范》第19 条规定：“支持起诉人可以采取……出庭支持起诉等方式支持起诉”， 首次从制度上对检察机关派员出庭进行了规定。 但是不可否认的是，在表2 所列的环境民事公益诉讼中支持起诉的19 例案件共计26个判决书中，只有2 个判决书未明确列明是否派员出庭③，还有1 例案件因为原告撤诉而无需派员出庭，其余案件的庭审支持起诉人均派员出庭，而且注明派员出庭的判决书中只有3 个发生在2017 年以后，所以之前的派员出庭大多于法无据，这是支持起诉方式在特定时期产生的异化现象。

为何会产生此种从“不派员出庭”到“派员出庭”的异化现象？ 笔者运用“控制变量法”对当时的社会背景进行分析，发现尽管立法状况、实践需求、社会事件与舆论动向均可能成为其影响因素，但舆论动向的影响至为关键。 在立法状况层面，2017 年4 月的《工作规范》在形式上理应成为影响派员出庭的主要变量，但实际上检察机关在此之前就以派员出庭的方式支持起诉，所以可以认为立法状况并未成为影响派员出庭的关键因素。 在实践需求层面， 检察机关派员出庭支持起诉会挤占办案资源，而出庭后的具体参与方式若仅限于宣读支持起诉决定书，那么可以说出庭与不出庭之间的实质性差别不大，基本不存在必须出庭宣读的实践需求。 在社会事件层面，尽管针对环境民事公益诉讼的重要事件很多，但是并未发生针对支持起诉制度的突发性事件。 在舆论动向层面，虽然在个别环境民事公益诉讼案件中存在被告通过抗辩检察机关的“主体不适格”以阻止其参与诉讼的情况，但在舆论动向上理论界与实务界多倾向于检察机关应当在环境民事公益诉讼中发挥更大的作用。 综上所述，笔者认为舆论动向才是影响派员出庭至为关键的因素。基于舆论对环境问题给予更多的关注以及对检察机关提出更高的履职要求，舆论导向就演变成政治需求，进而促使检察机关采用派员出庭的方式支持起诉，以此体现检察机关在环境民事公益诉讼中有所作为。

（三）从“支持起诉”异化为“参加诉讼”

对于检察机关作为支持起诉人参加诉讼的情况，相关案例的判决书无从体现，但笔者通过调研得知检察机关作为支持起诉人确有参与庭审质证和辩论的情况。 这种从“支持起诉”到“参加诉讼”的异化现象势必造成支持起诉制度在司法实践中出现错位，不利后果明显。 第一，检察机关作为支持起诉人通过“参加诉讼”的方式直接对抗私权利，可能造成民事诉讼双方地位的显著不平等； 第二，检察机关作为支持起诉人通过“参加诉讼”的方式代替被支持起诉主体行使部分诉讼权利，这意味着检察机关支持起诉的环境民事公益诉讼与社会组织提起的环境民事公益诉讼在除最终处分权等实质权利以外的制度安排上基本重叠，这势必会造成两种诉讼出现混同；第三，提起环境民事公益诉讼的被支持起诉主体实质上类似于“傀儡”，检察机关不仅可以通过参与诉讼代其行使诉权，还不用承担败诉风险。 总之，检察机关作为支持起诉人参与庭审质证和辩论势必造成民事诉讼中诉前程序与诉讼程序的冲突、司法实践与立法目的的背离，严重危害环境民事公益诉讼制度体系的逻辑自洽与理论周延。

（四）从“一审”支持起诉异化为“二审”支持起诉

尽管二审支持起诉并无现行法上的依据，但在部分案件中，环境民事公益诉讼的支持起诉制度已经由“一审”支持起诉异化为“二审”支持起诉，上述19 例案件中就有7 例存在二审支持起诉情况，占比36.9%。 笔者通过“北大法宝”对其余12 例案件进行查证，确认这些案件均未上诉，由此可见，虽然部分案件不存在二审支持起诉的情况，但上诉的案件均存在二审支持起诉，即上诉案件的二审支持起诉比例达到100%。

虽然二审支持起诉是支持起诉实践中的异化现象，但是这种异化现象还是反映了现实需求并具有积极意义。 笔者认为，既然被支持起诉主体是因自身能力存在相应不足或是受到无法抗拒的外在压力而无法提起一审诉讼，那么从理论上讲，其在二审甚至再审中同样可能会遇到类似问题，因为二审甚至再审中的支持起诉实质上是一审支持起诉在程序上的进一步延伸，譬如被支持起诉主体在一审中顺利提起诉讼，但是在上诉过程中却受到了胁迫，那么此时一审被支持起诉的主体是否需要在二审中继续被支持起诉呢？ 笔者认为，二审中继续被支持起诉同样有现实需要，出现检察机关二审支持起诉的现象不仅是因为检察机关迫于积极作为的司法压力， 更是为了适应现实需要而进行的尝试，部分学者也对二审支持起诉持肯定态度，“终审没有判决，诉讼程序就没有全部完成，以文化传统等方面来说还是应当支持二审支持起诉”[8]。

三、环境民事公益诉讼中支持起诉制度的原则建构

环境民事公益诉讼的支持起诉制度体现为由现行《民事诉讼法》第15 条以及6 个文件中的个别条文所组成的“简约式”规定，如此规定的优点在于既可以给予司法实践探索的空间，也符合制定《民事诉讼法》之初“先实践再构建”的设想。 但从前述实证分析不难发现，仅具备框架性法律依据的支持起诉制度不可避免会在实践中产生诸多异化现象，部分异化现象不仅偏离了《民事诉讼法》的立法原意，甚至超出了对该法第15 条的扩大解释，因此，在不影响实践探索的情况下有必要通过确立支持起诉的建构原则对其进行合理规范。

（一）支持起诉的“社会参与”原则

支持起诉中的“社会参与”原则要求坚持动用社会力量来支持当事人起诉，其核心在于坚持支持起诉主体的多元化[9]。 “社会参与”原则是支持起诉制度对我国《宪法》第2 条第1 款“中华人民共和国的一切权力属于人民”和第3 款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”之规定的回应。根据这两款规定，社会主体有权以合理、合法的方式参与到社会管理之中，这当然就应当包括参与到环境民事公益诉讼以及支持起诉之中。 “社会参与”原则既符合《民事诉讼法》对于支持起诉人的要求，也符合立法原意关于调动社会资源以保障被支持起诉主体诉权的要求。 然而， 从当前的立法现状看，支持起诉制度只是满足了“社会参与”原则的一般性要求，即仅仅在形式上赋予了多元主体参与支持起诉的权利，但从“多元”支持起诉人异化为“一元”的状况可知其距离实质上的“社会参与”原则还相去甚远。 产生这一状况的原因在于支持起诉制度的启动以赋权性规定为基础， 尚缺乏完善的保障措施。 笔者认为，支持起诉“社会参与”原则的构建还需要注意在形式赋权的基础上更加关注各主体实质参与的意愿与能力，通过配套制度对检察机关以外的其他主体进行激励或是约束，从内、外两方面同时促进社会多元主体参与到支持起诉之中。

（二）支持起诉的“现实必要”原则

“现实必要”原则主要是为了约束各支持起诉主体的支持起诉行为，避免出现选择性支持起诉或过度干预诉讼的行为，其核心在于支持起诉人要对被支持起诉主体的主客观实质状况进行审查，不能随意启动支持起诉程序，试举广西、甘肃两地有关支持起诉的规定论证之。 《广西壮族自治区检察机关办理民事督促起诉、 支持起诉案件工作指导意见》对被支持起诉主体的身份进行了限定：“涉及儿童、老年人（尤其是孤寡老人）、残疾人、同性恋者、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难受害者、非正规就业者等相对弱势群体保护的，人民检察院可以支持当事人向人民法院提起民事诉讼”。《甘肃省检察机关办理督促起诉、 支持起诉案件规定（试行）》对案件类型进行了限定：“因环境污染等造成不特定多数人人身、财产损害的；因产品质量存在缺陷造成不特定多数人人身、 财产损害的；因垄断经营、虚假广告、串通投标等不正当竞争行为侵害消费者或者其他经营者合法权益的；因拒不支付劳动报酬、人身损害赔偿金等严重侵犯弱势群体合法权益，造成较大社会影响的等列为支持起诉的情形”。 从立法技术上讲，两地的支持起诉规定都是针对“现实必要”的实质内容进行的列举性和强调性规定，但是，支持起诉制度启动实质内容的范围并不局限于前述规定。 笔者认为对于支持起诉的对象不应像两地规定中那样仅针对身份或案件类型进行区分（这两类规定都局限于对客观情况的描述），而应坚持主观与客观的统一、程序与实质的统一，以辨别是否符合“现实必要”原则。 在主观层面，不论客观状况是什么，被支持起诉主体必须有支持起诉的需求，因为民事诉讼中当事人对民事权利具有处分权，所以，这种需求是判断“现实必要”的先决条件，在其未表现出需求的情况下，“现实必要”不能由检察机关来判断。 在程序层面，“现实必要”需求的体现即为申请，检察机关并不能依据自身判断而主动启动支持起诉程序，必须将被支持起诉主体对支持起诉这一需求的申请作为前置程序。只有在被支持起诉主体提出申请后，检察机关才可对实质条件进行审核，而此时审核的才是“现实必要”的客观情况及其真实性。 但是，这些情况必须与被支持起诉主体不能起诉的原因相对应，譬如被支持起诉主体不能、不敢或不便起诉才是支持起诉的实质条件。 上述两地的规定只能作为辨别是否符合“现实必要”原则的参考性规定。

（三）支持起诉的“有限介入”原则

“有限介入”原则与“现实必要”原则一样，都是为了规范支持起诉的实施方式和范围。 之所以强调通过这两个原则对支持起诉进行约束， 既源于“检察机关支持起诉实际上是作为诉讼参加人对原告诉讼活动的一种全面支持”[4]，“可以对《民事诉讼法》第15 条进行修改，恢复社会干预的原有功能”[3]等理论观点逾越了现行《民事诉讼法》第15 条的立法原意，也源于目前支持起诉制度在实践中已经出现了诸多异化现象。 理论与实践均枉顾民事诉讼法的基本理念和法律体系的自洽性而陷入支持起诉“无限介入”的窘境，因此亟需通过立法确立“有限介入”原则以规范支持起诉制度的构建。 在笔者看来，“有限介入”原则应包括对介入阶段、介入方式和诉讼权利等多个方面的限制。 首先，从介入阶段看，支持起诉与督促起诉一起构成民事诉讼的诉前程序，那么支持起诉的范围就应当被限制在诉前程序中，当然，笔者认为支持起诉的诉前程序还应包括上诉、申诉等诉讼阶段的诉前程序（界定诉前程序的意义在于与“参与诉讼”相区分）。 其次，从介入方式看，若支持起诉的目的在于协助完成起诉程序，那么介入方式则应当以成功起诉所需的协助完成起诉方式为限。 最后，从诉讼权利看，被支持起诉主体在起诉前尚且只拥有起诉权，就更不能奢求支持起诉人具有超过这一限度的权利。 笔者认为，支持起诉人可以被赋予完整的调查取证权利，但是如果参与诉讼等实体性权利明显与支持起诉制度相冲突，则必须加以限制。

四、环境民事公益诉讼中支持起诉制度的规则完善

（一）从“支持起诉”到“支持诉讼”规则的一体化构建

从历史和理论渊源上看，“支持起诉原则”起源于“社会干预原则”，而“社会干预原则”对于民事诉讼的影响贯穿于民事诉讼活动的始终。 但反观“支持起诉原则”，却因“支持起诉”的固有名称以及条文内容的约束而被限制在一审起诉阶段。 此外，在《民事诉讼法（试行）》中，立法者对“社会干预原则”进行改造而规定的“支持起诉原则”，其主要目的是保证当事人双方地位的平等，防止公权力对民事诉讼的不当干预。 而其中真正能够影响双方地位的是支持起诉人是否拥有与被支持起诉主体一样的实体性权利，至于那些辅助性行为在民事诉讼中并不会起到影响双方平等地位的作用，因此排除支持起诉人的上诉和申诉等实体性权利就已经能够达到上述要求，上诉、申诉阶段中的支持起诉程序如果不影响这些实质内容就不应被忽略。 从司法实践的需求上看，如前所述，一些证据可能是一审并未发现，需要二审起诉中进行调取和移送的[8]。 在一审判决后，一审被支持起诉的主体也可能受到不应有的阻碍而不能提起上诉，这种情况下不能剥夺其二审寻求帮助的权利；同理，在二审判决后，一、二审被支持起诉的主体同样可能受到不应有的阻碍而不能提起申诉，这种情况下不能剥夺其再审寻求帮助的权利。 所以，《民事诉讼法（试行）》第13条未能确立包括“支持起诉、支持上诉以及支持申诉”等多阶段程序的“支持诉讼”原则，导致了此后学者对“支持起诉原则”形成了狭隘的认识，因此笔者建议通过解释或修改现行《民事诉讼法》第15条的方式，一体化构建不含“实体权利”的“支持诉讼”制度，使之成为涵盖起诉、上诉、申诉等多阶段程序的一体化“支持诉讼”制度，并贯穿于民事诉讼活动的始终。

（二）强化支持起诉人“多元化”与“聚合化”的制度保障

支持起诉人的“多元化”与“聚合化”包括两个方面：第一，在支持起诉人的种类上持续推进主体的“多元化”，促使更多主体参与到支持起诉中；第二，在参与模式上推进各主体的“聚合化”，即多主体共同支持起诉。 这两个方向都是在环境民事公益诉讼中将多元共治理念运用到司法领域的体现，因为环境问题的实质大多并非单纯的私人利益问题，其中往往伴随着社会公众的利益，通过引入“多元化”主体来解决公共领域中的问题已经是现代社会管理的通行做法，这种方式有利于发挥各主体在特定领域的优势，做到相互补强[11]。 因此，调动检察机关、行政机关、企事业单位、社会组织等多元主体的力量来支持起诉有利于补强被支持起诉主体的诉讼能力、维护环境民事公益诉讼中的实质正义。如前所述，这一目标的实现很难通过单一对《民事诉讼法》的修改来完成，必须构建有利于促成支持起诉人“多元化”与“聚合化”的配套制度，其中重中之重在于支持起诉费用的合理解决和支持起诉制度的有效宣传。

首先，支持起诉费用的合理解决。如前所述，支持起诉人由“多元”异化为“一元”的一个重要原因在于部分主体没有能力或是不愿承担支持起诉产生的费用，而支持起诉制度授权给支持起诉人的诸如提供法律和技术咨询、提交书面意见、协助调查取证以及出庭支持起诉等支持起诉方式都会产生相应的费用。 这些费用大部分属于《诉讼费用交纳办法》第12 条中规定的“因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用”， 其并不属于案件受理费和申请费，而是诉讼费用中的其他诉讼费用，因此这部分费用应当由人民法院根据“谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或者单位”进行处理。 但是从支持起诉制度维护实质正义、补足被支持起诉主体诉讼能力之不足的目的看，要求被支持起诉主体承担支持起诉费用又与支持起诉制度设立的初衷和该制度的适用场景相背离，这就导致制度目的和有效推进之间的矛盾冲突，因此要想推进支持起诉人向“多元化”与“聚合化”发展，就必须合理解决费用的负担问题。笔者认为，对于费用的来源可以通过差异化的制度设计来解决，即根据主体的不同设置不同的解决方案：第一，对于享受国家资金支持的机关、事业单位、社会团体，可以通过国家专项资金或者专门基金对相关费用进行适当补助；第二，对于企业等以牟利为目的的主体以及其他社会组织，可以由支持起诉人先行垫付并在诉讼终结后按照《民事公益诉讼司法解释》第24 条规定从赔偿款中支取，不管被支持起诉主体是胜诉或者败诉。

其次，支持起诉制度的有效宣传。现阶段，支持起诉制度在实践中的利用率不高。 以重庆为例，据笔者了解，重庆地区某年仅有1 例环境民事公益诉讼支持起诉案件，还是检察机关主动寻找被支持起诉主体并支持其起诉；加之目前笔者可以确切查证的全国范围内的支持起诉案件一共才19 例， 这在很大程度上表明支持起诉制度在司法实践中的利用率极低。 因此，通过有效宣传来促进支持起诉制度发展十分必要。

（三）改进支持起诉启动的实体性与程序性规定

众所周知，环境民事公益诉讼所面临的最大问题就是起诉主体的诉讼能力[12]，而支持起诉制度的设置也是为了补强社会组织的诉讼能力，但是目前的支持起诉制度让支持起诉人拥有较大的裁量空间：一些检察院既可能通过“合理规避”而不成为支持起诉人，也可以在需要“完成任务”时才主动寻找被支持起诉主体而成为支持起诉人。 所以，对于支持起诉启动的实体性和程序性规定均需进行更具可操作性的改进， 避免选择性支持起诉问题的滋长。

在实体性规定上，构建支持起诉启动的实体规定旨在审查被支持起诉主体的起诉能力，其中最主要的是审查其获取相关证据的能力，包括但不限于被支持起诉主体是否有“无能力获取相关证据的证明材料”以及“获取相关材料或是提起诉讼是否受到阻挠的证明材料”等。 如果被支持起诉主体能够证明其能力不足以获取相关证据， 或是受到阻挠，上述“应当”支持起诉的机关在其能力范围内就必须支持其起诉。

在程序性规定上，如前所述，将检察机关支持起诉启动程序规定中的“可以”改为“应当”，并通过对被支持起诉主体设置申请程序以避免检察机关的不当干预。 需要特别指出的是，此处所述将“可以”改为“应当”不局限于检察机关，还应包括行政机关和使用财政资金的社会团体、事业单位。 对于不使用财政资金的一般公益组织和企业等主体依然保持“可以”，由其自行选择是否行使支持起诉权。

（四）明确界定支持起诉的具体方式

关于支持起诉的具体方式，《民事诉讼法》并未作出具体规定。 《工作规范》第19 条也未完全依循《民事公益诉讼司法解释》的规定，所以《工作规范》所列举的“出庭支持起诉”这一支持起诉方式的合法性还值得商榷。 基于此，笔者拟从亟需禁止和亟需完善两方面对部分支持起诉方式的增减和完善提出建议。

第一，亟需禁止的支持起诉方式主要包括出庭支持起诉和由出庭支持起诉衍生出的参与庭审质证和辩论。对于出庭支持起诉方式需要先从时间节点上进行分析，《工作规范》是在检察机关的支持起诉行为产生异化现象之后出台的，在此前的司法实践中检察机关以派员出庭的方式支持起诉并没有任何法律依据，因此难免会遭受诉讼参与主体提出的合法性质疑。 之后法院出台《工作规范》旨在让检察机关派员出庭的支持起诉方式合法化，但是如果检察机关派员出庭的方式只是宣读支持起诉决定书，那么势必造成司法资源的浪费，所以笔者认为原则上应当限制派员出庭支持起诉方式的使用，只有在部分具有重要影响的案件中方可以通过派员出庭的方式支持起诉。对于部分检察机关在实践中将派员出庭支持起诉异化为参与庭审质证和辩论的异化现象，笔者认为这明显与现行《民事诉讼法》第15 条规范和限制社会干预的初衷相背离。而且从制度体系上看，检察机关参与庭审质证和辩论实质上相当于自行提起环境民事公益诉讼，这无异于支持起诉制度和检察院提起的环境民事公益诉讼制度重合，所以对于参与庭审质证和辩论等参与诉讼行为应当明确禁止。

第二，亟需完善的支持起诉方式是调查取证。要对作为环境民事公益诉讼中支持起诉方式的调查取证加以完善，就亟需将其与检察机关在刑事诉讼中的“调查取证权”相区分。 由于“民事诉讼中调查取证权附属于审判权， 其他任何机关都无权行使”[13]，而检察机关在刑事诉讼中所行使的“调查取证权”并不依附于法院的审判权，具有很强的公权力色彩，并具有一定的强制性，因此检察机关的“调查取证权”若介入民事诉讼势必动摇民事诉讼双方地位的平等性根基。 事实上，最高检与最高院对检察机关在民事诉讼中是否拥有“调查取证权”也一直存在争议，直到2011 年3 月印发的“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》才达成“妥协”，规定了检察机关在民事诉讼中“可以向当事人或者案外人调查核实”，但其中并未明确规定“调查取证权”，可见“两高”对民事诉讼中如何规定检察机关的调查取证十分审慎。这意味着《民事公益诉讼司法解释》《环境保护公众参与办法》《工作规范》所规定的支持起诉方式中的“协助调查取证”也并非类似于检察机关在刑事诉讼中的“调查取证权”。 所以，这些支持起诉主体在民事诉讼中的调查取证并不应当享有 “调查取证权”中的“特权”，对于“协助调查取证”的范围应当被严格限制为“当事人因客观原因不能自行收集的证据”，而且对于证据的举证时限、证据形式和质证方式也应严格依照民事诉讼证据规则实施。

诚然，环境民事公益诉讼作为一种我国正在大力推进与发展的新型诉讼类型，囿于法律依据过于原则与粗疏，其中的支持起诉制度在运行初期难免会出现前述“异化”现象。 毋容置疑，这些“异化”现象仅是环境民事公益诉讼中的支持起诉制度“在发展中”暴露出来的问题——如果没有支持起诉制度的发展，就没有足够的实践案例；如果没有足够的实践案例，就无法暴露该制度中的“异化”现象；如果这些“异化”现象不能得到匡正，该制度便难以得到健康发展。 基于环境民事公益诉讼中支持起诉的动力机制无法在短期内“一蹴而就”，环境民事公益诉讼中支持起诉制度的推进与发展需要通过一个个实践案例的积累去实现。 笔者认为，环境民事公益诉讼中的支持起诉制度的推进与发展既不能“讳疾忌医”，更不能“因噎废食”，这些“发展中的问题”既要用发展的眼光去看待，也亟需在发展中得到解决。

注：

①法律渊源分为正式的法律渊源和非正式的法律渊源，后者在特定情况下对司法实践同样具有一定的指导意义， 因此笔者将迄今为止的相关立法及作为非正式法律渊源的相关文件均列于表1。

②笔者在“北大法宝”和“中国裁判文书网”采用3 组筛选模式：一是以“支持起诉”为关键词进行全文模糊检索；二是以“环境诉讼”为关键词进行全文模糊检索；三是以“支持起诉人”为关键词进行精确检索。在此基础上，去掉非环境民事公益诉讼案件、 无支持起诉的环境民事公益诉讼案件以及发生时间较早的案件。

③根据判决书写作规范，一般应该对出庭人员进行记录，未记录的姑且认为未派员出庭。