压力型体制、控制权分配与居委会行政化的生成

侯利文

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237）

一、问题的提出

国家和社会关系问题一直以来都是基层社会治理创新中的核心问题，也是探究居委会行政化的重要维度。已有研究一般认为居委会行政化根源于政府的渗透与控制，即将国家与社会关系作为自变量，来分析其对居委会行政化的影响，并且研究者多持“整体化国家”假设，将国家看作是一个实存整体。 无论是20 世纪90 年代以来的社区建设，还是21 世纪以来的基层社会治理创新， 国家始终占据着主导地位，居委会更多地扮演了“国家在基层社会的代理人”角色，而社区则被建构为“基层治理的基本单元”[1]，基层社会中到处是“看得见的”和“看不见的”国家[2]。 也就是说，在与居委会的关系实践中，政府通过各种形式的渗透实现了对居委会的吸纳与控制。

本文延续这一分析传统，但放弃了“整体化国家”的论断，也延长和拓展了分析的链条。 国家，呈现为多元的镜像。 米格代尔的“国家观”提出了实践中国家的多元形象[3]。 从最基本的组织形态来看，国家可以看作是“政党国家”和“行政国家”的合一，而且国家也是“层化”的，不同层级类型间存在“注意力分殊”①，呈现为部门上的切割和功能上的分野。 就“政党国家”而言，国家渗透过程中的理念、组织、程序以及服务渗透等更多是通过党组织这一载体和平台进行的， 在基层社区工作中则呈现为“社区党建”模块，并在社区工作过程中一再被强化，赋予更高的权重。 其基本路径就是在社区场域中复制和扩展党的组织网络，强化和激活党的基层组织， 让党的基层组织领导基层社会的各类空间，进而使社区成为执政党掌握基层社会领导权的新政治空间与合法途径，强化执政党的社会基础。 而“行政国家” 对基层社会渗透与控制的过程明显不同于“政党国家”，其主要是借助于“行政传导与压力型体制”来实现对居委会的“吸纳与控制”，主要途径就是将其本身所处的压力型体制复制与拓展进基层社会，在社区复制与再现行政的纵向管理体制，进而使社区居委会成为其传递公共服务、实现社会治理的重要对象载体。

无疑，这一“二元分割”的“国家意象”延伸了我们对国家与社会在基层社区场域内互动关系的想象空间。 在本研究中，笔者将侧重从“行政国家”维度，围绕研究的主体内容，以宜街为例，重点从基层政府派出机构——街道办事处，与居委会的关系实践角度来展演居委会的行政化生成。宜街是宜市的城关镇，2006 年10 月，撤销宜镇设立宜街办事处，下辖 4 个行政村和 30 个社区， 辖区面积 45 平方公里，人口 26.5 万。宜市地处沪、宁、杭交通的三角中心地带，2015 年宜市在全国百强县中名列第6。2014 年底宜街与笔者所在学校建立战略合作，笔者于2015 年2 月进入宜街开展为期1 年的社区调研，本研究的资料即来自于笔者在此期间所做的深度访谈。文章的行文思路主要是整合“控制权分配”与“压力型体制”两个分析模型，这一整合并不是概念的简单堆砌或叠加，而是以居委会为载体同时将两者纳入分析框架，对居委会行政化的现实过程和内在逻辑进行深度解析，从而对居委会的行政化实现全景式研析②。

二、压力型体制：行政传导中基层社会被俘获的一个分析框架

（一）压力型体制：基本内涵与核心构件

压力型体制本质上一种行政压力的运行、分解以及传导机制。“压力型体制”一词最先见于荣敬本1997 年在《经济社会体制比较》发表的《县乡两级的政治体制改革: 如何建立民主的合作新体制》一文，指的是“一级政治组织 ( 县、乡) 为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解管理方式和物质化评价体系”[4]。杨雪冬进一步指出，压力型体制的核心是“政治化机制”[5]，通过将某项任务定义为“政治”，该任务就获得了完成与执行中的优先性和合法性，而下级政府则在“政治任务”的裹挟与压力中承担了“无限责任”，进而使出浑身解数去调动各个部门和各类资源来完成这一“政治性”任务。压力型体制的核心构件与机制主要包括5 个方面。

其一，数量化的任务分解机制。 这是一个层层分解与任务派发的过程，本质上是一个压力传导的过程。其通行的做法是上级政府将接收到的来自更高层级政府的行政任务一一拆解，按照其管辖的区域范围和下属层级部门进行匹配的过程。上级政府要求下属层级在规定时间内完成任务，并制定数量化的考核指标对下级的完成情况进行评比。

其二，多部门联动与协作的任务完成机制。 在上级政府的行政传导与任务部署下，下级的应对方式主要体现为两种模式：一是常规模式，下级部门的工作围绕上级的任务分解而展开，其工作计划和工作重点安排也依上级要求而进行联动与协作；二是运动模式， 面对上级高强度的临时性工作安排，下级部门通行的做法是抽调人员或者整个部门一起行动，将日常工作暂停或是做出让步，以完成来自上级的临时性任务。同时，上级政府通过“政治性任务”的标定，从而拥有绝对主动权在“常规模式”与“动员模式”间进行切换与调整。

其三，指标化、数量化的考核评价机制。 考核评价机制主要用来为下级提供督查与激励。 一方面是督查，即检查与考核下级对上级任务的完成情况如何，通常可以是阶段性的检查、考察与督导，也可以是临时性的突击检查等； 另一方面则是激励，即功奖过罚的过程，这一过程对政府的价值选择和行为选择都具有直接的激励功效，可以把下级的工作重心和责任人有效地纳入压力型体制中，使其成为体制中的一个“零件”。更为重要的是，“压力型体制”中的考核评价机制通常都是高度数量化和指标化的，由此“任务”就得以有效分解，“压力”得以有效传导，而“目标”也得到有效落实。

其四，财政制度中的多维度约束机制。 在压力型体制中，任务的分解与传递过程同时伴有财政预算的安排， 进而为下级政府完成任务提供经费保障。 与此同时，上级政府也在财政拨款的方式以及分配中进行着对下级的督查与压力的传导，下级在这一约束机制中则呈现出“低度的自主性”以及对上级的 “高度依赖性”。 其中有两个值得关注的方向：第一，财政分配结构中植入的重心偏好。 财政的支出结构可以作为政府工作偏好的一个重要指标，对于管窥政府的政策偏好和注意力分配具有重要意义。 第二，经费拨付方式中嵌含的激励导向。经费拨付，特别是计划外的财政拨付对于下级具有重要的导向作用，是形成平行下级单位间“晋升竞标赛”的重要方式。

其五，人事安排与任命机制。在压力型体制中，下级政府的人员任命与考核都是由直接上级进行或主要是由其操持的，这样在上下级之间必然会形成行政压力的传导， 下级为获得上级的认可和提拔，必然会对后者惟命是从，形成科层等级中的“惟上不惟下”、“对上负责”等制度惯例，并且越是到达行政序列的底端，这一特征就越是显著。

从本研究来看，压力型体制无疑构成了基层政府与居委会互动的体制生态与逻辑先在，应该成为居委会行政化分析中的重要考量。 压力型体制是科层行政关系实践中的一种压力传导机制和体制，对于分析街道与居委会之间的“类行政化”关系实践具有重要的启发意义。 但问题是，基层场域中的街道与居委会之间的关系还具有行政之外的丰富的“制度与生活”[6]意涵，对此生活意涵的分析则需要借助于更为生活化、具体化的分析工具的补充。

（二）控制权分配：一个内嵌激励设计的机制补充

上述分析显示，压力型体制是一种方向性传导机制，本身预设了互动的“单向度性”，继而造成逻辑推演中的“内生性”困境，即重视互动中的“上级压力源”以及压力传导的“自上而下”性，相对遮蔽了“下级承接方”的策略行为以及在基层界面上因压力而出现的底层的策略行动。 换言之，压力型体制借助上述5 个机制将压力传导至基层，而要实现对压力型体制以及压力传导效果的全面认识，则要将分析链条拉长，转向以基层居委会为主体分析单位的互动实践。

从中国基层街道与居委会的互动来看，街道对居委会工作进行频繁的检查与考核，而居委会则在政策的间隙与信息优势中采取各种应对之策，以消解或“应对”上级的考核[7]，这是基层社区中关系实践的常态， 也是街居场域中展开的生活实践过程。这一过程内涵着互动双方围绕控制权进行的协商、分配与争夺，也是一种街区政治的表现。 正是在此意义上，笔者认为“控制权分配”的视角具有发挥作用的空间，可以将街道与居委会的关系实践展演地更为丰富和动态，有助于将“自上而下”的单向度传导转化为“上下互动”的双向度分析。 因此，为深入洞悉社区场域压力型体制的运作逻辑、 内在过程、微观主体互动以及传导结果，笔者引入“控制权分配”的相关理论作为补充，并通过对压力型体制中所内嵌的诸种控制权能的界定、争夺及匹配过程的实践分析，揭示基层场域中街道与居委会“类行政化”的关系实践，回答居委会在压力型体制和控制权激励的双重嵌套中是如何走向行政化的。

所谓“控制权分配”，是一个用来分析不同层级政府间权威关系的理论框架，权威关系借助于对控制权的争夺来实现。 从组织行为学的角度，可以将“控制权”概念化为目标设定权、检查验收权和激励分配权3 个维度。 目标设定权，即委托方为下属设定目标任务的控制权， 这是科层权威关系的核心。检查验收权，即在上述目标设定的基础上，检查验收契约完成情况的控制权。检查验收权依赖于目标设定权。 激励分配权，即针对下属的激励设置以及考核、奖惩的权力[8]。 由此观之，“控制权分配”与压力型体制是一脉相承的，本质上也是压力传导的过程。 通过对控制权分配以及争夺的分析， 可以将“压力传导”的过程更清晰、具体、全面地展现出来，客观上是对上述“压力型体制”分析链条的拉长和补充，对认识居委会行政化的生成具有重要的价值和意义。

三、实践展演：居委会行政化生成的四个向度

（一）钟摆逻辑：常规模式与动员模式间的自由切换与政治附加

就政府的治理模式而言，常规模式和动员模式是两种最为常见的范式，实际上是上级政府动员下级政府的策略集。 练宏指出，“常规模式是指基于规则和程序的政府治理方式。 动员模式，通常采取临时或者突击式的检查、叫停和惩罚等措施实施治理，具有非常规和随意性的专断特点”[9]，并进一步将两种模式之间的转化类比为“钟摆运作”逻辑。那么，街道与居委会这一“类行政关系”之间是否也存在这种“钟摆逻辑”？笔者将结合宜街的治理实践来进行分析。

从居委会的工作性质来看，现有的居委会工作可分为3 种类型：日常工作、中心工作以及突击性工作（表1）。 日常工作，主要指涉居委会办理的日常事务，包括自治性事务和街道以及各个条线下放的行政性事务（为主），基本上可以对应宜街每个社区的“一站式服务大厅”中的服务窗口所开展的工作，这构成了居委会的程序性工作范式，具有日常性、制度性以及惯常性。 中心工作则主要是街道按照其发展规划每年为社区所设定的发展与建设主题，2010 年以来，转型发展成为街道以及居委会的工作重心，贯穿于居委会的日常工作中，具有背景性、中心性以及阶段性特征。突击性工作，则主要指的是为了应付来自更高层级政府或者相关条线部门的检查与验收而由街道分解后交付居委会展开的临时性事务，具有临时性、突发性以及高度动员的特征。

从宜街的治理经验来看，不仅居委会的工作性质与类型是由街道决定的，而且街道还具有在动员模式和常规模式间进行转换的主动权。居委会作为主体对自己的工作基本上处于被动和应付的境地，策略性活动空间极为有限。 而且无论是居委会“策略性行动空间”的存在还是其“选择性应付”[10]策略（通俗性表达都是“应付”或“应对”），都例证了居委会与街道之间在资源和权力等方面的不对等关系。通常意义上，“应对”可分为两种情况：一是敷衍了事，不想完成；二是力不从心，完成不了。 就居委会对街道的“应对”来看，理论分析和实践研究基本上指向了后一类， 居委会由于不具备相应的资源、能力、权力等来完成街道分配的任务，客观上沦为了街道的“社区代理人”。

表1 居委会的工作类型及其特征

需要注意的是，突击性工作，大多不在居委会工作预期之内，多来自于更高层级政府及其职能部门的临时性工作安排。突击性工作一般开始于街道层面的动员与部署大会，标志着居委会日常工作的“悬置”以及中心工作的“偏移”，此时突击性工作已然成为社区工作的中心和重心，通常伴有超常规的人、财、物投入，结束于临时性的更高层级政府检查与考核人员的退场。

XH 社区书记CH：突击工作有时间性、阶段性，这类工作来的时候我们的日常工作确实要缓一缓，一般来说，会把突击工作融入到日常工作中来。比如说文明城市创建，范围很广，卫生、思想宣传、日常创建也是里面的，本来这个月要搞卫生， 我们就打着文明创建的旗号，来搞卫生。 我们居民组长开会时，先说一段文明创建的内容，再说我们的日常工作。 局势要把突击工作融入到日常工作中来。（访谈资料：20150509CH）

从访谈中可知，突击性的工作安排虽伴随着高强度的动员和考核要求，具有优先性，但是居委会也不是完全被动的。 鉴于居委会日常工作以及中心工作中的众多内容与文明城市创建具有内在一致性和耦合性，居委会在街道突击检查过程中就具有了应对之策，就是将其与日常工作、中心工作进行合并规整，台账整合。 由于地方政府处于行政链条的最低端，虽存在各种非正式的互动关系，但一旦面临着来自更高层级政府的检查与考核时，在“一票否决”的刚性压力下，其对居委会的动员能力以及行政压力传导是极为高效的，在动员模式与常规模式之间的切换与转变也是极为得心应手的。概言之，宜街具有在不同工作性质之间进行切换的主动性和权力， 居委会则具有在不同工作之间进行“合并同类项”和台账规整以应付“一票否决”的积极性策略空间。

（二）年终考核：控制权分配中街道对居委会的全面渗透

宜街对其辖区内的社区居委会的考核与激励构成了其压力传导的重要一环，而且考核是一个系统工程，是单向度（宜街对居委会）展开的、分步骤、按程序、多方法与多阶段并行的过程。 考核具有激励和导向的重要功能，而且考核的过程也伴随有控制权的匹配渗透，本质上是街道实现对居委会全面渗透的一种制度设置。 下面笔者主要以2015 年宜街对居委会开展的年终考核为例，来展演这一压力传导的过程。

1.目标设定权与考核标准的制定

目标设定权，即宜街为其辖区内的社区居委会制定年度工作任务的权力，是街道对上级政府考核指标进行分解， 而后向居委会发送任务的过程，这是科层关系中的核心权能。 从宜街的实际来看，对居委会的考核内容主要是街道办事处单方面设定的，其主要依据是上级政府的考核目标。 在对上级政府（宜市）考核目标进行层层分解后，街道认为需要社区负责实施的社区工作内容，就是其目标设定的核心维度。 换言之，考核目标的设定是对上级政府考核指标分解后转嫁到社区居委会的子目标，以社区工作的内容（通常是街道及其相关职能部门下放的工作任务）为主要构成。

以考核目标为准绳，宜街制定了具体、量化的考核指标体系，即《宜街2015 年社区居委工作百分考核细则》③，由此一方面提高了考核指标的数量化以及客观化程度，一目了然；另一方面统一了各项指标的操作化口径，明白无误，这就极大提高了考核工作的规范性和标准化程度。 实际上，宜街对居委会考核目标及标准的制定也是“层层细化”和“任务分解”的过程，这可以从宜市对宜街以及宜街对居委会的考核目标比较中得到验证。市发〔2015〕20号 《中共宜市委宜市人民政府关于2015 年镇、园区、街道工作考核意见》中指出，2015 年镇、园区、街道工作考核内容仍为经济发展、社会管理、民生工作、生态环境、城乡建设管理、党的建设、精神文明、重点工作等8 个方面。考核也采取分值制，总分500 分（基本分 300 分、限加分 200 分）。 大致来看，宜市对宜街的考核与宜街对居委会的考核具有考核项目的“同构性”、项目内容与考核标准的“相似性”，以及加减分值的“同向性”。

2.检查验收权与考核的程序过程

检查验收权，就是对上述考核目标以及考核标准与实际工作开展情况进行匹配与比对的控制权。这表明宜街具有对居委会工作开展情况进行检查与验收的权力，该权力依附于目标设定权，是对目标落实情况的评估，考核的过程就是对居委会工作与设定目标是否一致的检查与验收。 与政府上下级考核验收过程不同的是，街道与居委会之间由于社会空间距离的接近性以及街道人员与社区生活空间的重叠性，使得街道对居委会的考核较少会因为“信息不对称”而失败。 当然，居委会的策略性行动空间依旧存在，但是笔者从调研中发现，这一空间是极为狭小的。

从宜街2015 年对居委会的年终考核来看，内容主要涉及两个方面：第一，居委会工作的考核。重点围绕社区党建、物业管理、社区宣传、妇女计生、社区服务、劳动保障、综合治理、社区教育等方面（基本上是社区“一站式”服务中心的服务窗口，实际上对应了街道的各职能科室）综合评价居委会工作开展情况。第二，居委会成员工作业绩的考核。考核对象包括社区书记、居委会主任，以及居委会成员、退休返聘的居委会成员及专职副书记等，从德、能、勤、绩、廉等方面对其进行综合评价。

从考核的流程与方式来看，对居委会的考核主要由群众满意度测评、街道测评、领导小组测评及加分项目4 个模块组成。对居委会成员的考核则较为简单，分两类进行：一是对社区书记与主任的考核④。 主要由街道进行，一般采取个别谈话、工作汇报、居委会成员互评等方式进行，考核结果与街道对居委会的考核结果直接相关。二是对其他居委会成员的工作考核。 基本上由社区内部自己组织进行，依据居委会成员的工作能力、积极性以及工作成效，由社区书记（主任）具体进行考核加分，这就进一步强化了社区书记在居委会中的核心地位。

3.激励分配权与考核结果的应用

激励分配权，即街道依据对居委会的考核结果进行奖惩的制度设置和控制权，通过对考核结果的不同对待来加以体现。 就宜街的情况来说，第一，分配的是“优秀”名额。 这一分配过程是激励的重要环节。 无论对居委会工作还是居委会人员的考核，结果都分为“优秀、合格、基本合格、不合格”4个层次，即优良中差。 实际上，“优秀”的名额极为有限，“不合格”的风险也客观存在，这无疑加大了居委会之间的竞争程度，有利于居委会按照街道激励的方向前进，加强了街道对居委会的控制。 加之居委会成员考核等级与居委会工作考核等级直接相关，这就在居委会工作与社区工作者之间形成了“捆绑”效应，有利于强化街道对居委会工作人员的激励强度。

第二，分配的是“奖惩差异”。奖惩差异，是激励分配权的核心内容， 与考核等级的评定匹配使用，旨在为居委会提供驱动力去执行来自宜街的任务部署。 奖惩差异直接体现在《宜街2015 年度社区工作考核意见》中关于“考核报酬和奖励办法”的规定中。 规定指出，奖金以社区书记为标准测算，其他人员以享受社区书记一定比例的办法确定。社区居委会主任享受书记的90%，社区副书记、副主任享受书记的85%，社区居委会会计（原街管定额干部）享受85%，主任助理享受80%，社区居委会其他工作人员享受70%。 对于考核“优秀”的居委会成员年终绩效考核奖全额发放并给予一次性奖励；“合格”成员年终绩效考核奖全额发放；“基本合格” 成员减半发放年终绩效考核奖；“不合格”居委会成员不发放年终绩效考核奖。

第三，分配的也是“机会”。 主要指的是各种外出学习与考察的机会、 试点工作的率先尝试机会等。 宜街的34 个社区居（村）委会在考核后基本上形成了“三个梯队”⑤，这也构成了街道各种“机会分配”的重要依据。 处于“第一梯队”的社区，就获得了优先试点与探索的机会，也就赢得了在下一轮次考核中胜出的更大机会，这也是街道治理中“树典型”[11]的逻辑体现。

由此可见，一方面，以社区书记（主任）的奖金数额为标准进行其他社区工作者奖金的核算，实现了社区领导班子与社区工作者之间的激励一致性，有利于形成整合团结的社区居委会工作队伍；另一方面，街道在考核中将其年度中心工作以及各个条线工作嵌入到各类奖励中，实现了激励导向与奖惩结构的同向融合，有利于在社区中形成争先创优的各类“创建锦标赛”[12]。

（三）居财街管：财政拨款与公益创投中的压力形成与方向性授权

财政是庶政之母。 只有财源充足、独立才能实现真正意义上的自治，一旦政府成了居委会的“财力之源”、“衣食父母”，那么居委会被高度行政化便属情理之中。 由于对财力的支持与控制，街道力量得以嵌入社区当中， 而社区居委会的治权也被弱化。 以宜市为例，社区居委会经费纳入市、街两级财政预算，工作人员的工资福利待遇参照事业单位人员的工资福利标准进行考核发放。 具体来说，宜街的治理实践显示了一种典型的“居财街管”的财政关系模式， 一方面体现为财政拨款的政府兜底；另一方面也存在准项目制运营中的公益创投。

首先，宜街形成了独特的“居财街管”体制。 所谓“居财街管”，指的是社区的资产、资金收入等（主要包括股份合作社的资产、 社区房屋的租金等）主要由宜街的经济管理办公室下设的财务代理结算中心托管。 社区的账户管理、收支等业务都由经管办来统一办理，其中包括对社区资产、收入、人员经费等的统筹管理。 笔者对YB 社区书记WJH 的访谈中提到， 社区与街道打交道最多的是那个部门，WJH 回答：

像经管办（下设的三资重心）比较多。主要涉及集体经济的财务报账， 我们现在社区、股份制经济的账户都是政府托管，因为我们是集中记账的，只能跑。每月30 日前将发票送至街道审计办经主任签字后交由三资中心对账。我们流动资金只能保留5 万块，一个月要跑好几趟来记账。 （访谈资料：20150512WJH）

其次，宜街还通过计划外的经费拨付方式来调剂余缺，即实行公益创投。 公益创投是一种准项目化⑥的运作方式， 是存在于宜街治理空间中的一种资源配置途径。 作为一种制度设置，公益创投是宜街政府及其条线职能部门（比如宜市民政局）与社区居委会之间的一种非科层化的竞争性授权，不同于行政指令性的互动；作为一种项目实体，公益创投是由社区居委会自下而上进行项目申请，宜街或相关条线职能部门自上而下对项目间进行筛选、评估与立项的过程；而作为一种治理机制，公益创投在集权模式下实现了市场化竞争机制与分权弹性处置的有机结合，通过平行社区之间的项目竞争进行资源分配，是一种全新的国家治理模式。 从宜街的角度看，公益创投无疑是适应社会治理新常态的一种制度创新尝试，有利于提升居委会对社区工作的积极性，特别是这种计划外的财政拨付对社区具有重要导向作用，是形成平行社区间“创建锦标赛”的重要形式创新。从居委会的角度看，通过“公益创投”的项目竞选，不仅可以实现社区治理工作创新和服务水平的提高，而且还可以为居委会争取到额外的工作经费。 笔者在宜街的调研发现，各个社区都有极大积极性来进行项目策划与申请，其中与项目配套的经费是其重要考量。每个社区基本上都有2～3 个公益创投项目，金额从 5000～50000 元不等。对公益创投项目资金的使用没有严格的审查与监督，不是专款专用，这就为居委会机动地处理和使用该资金提供了极大便利。

从笔者的调查来看，对公益创投项目经费的自主权以及可以挪作他用的自由支配权实际上成为社区具有极大积极性的重要原因。 宜街负责项目评估与筛选的社事办主任XWM 指出，公益创投确实存在“重申报、轻管理与评估”的漏洞，社区在申报过程中也存在功利主义动机，出于更好地为居民服务的公益创投项目存在制度异化与目标替代的极大风险。 但是，作为基层治理创新的准项目化运作， 公益创投并没有产生想象中那么大的制度空间，而且政府在公益创投过程中不断加大的控制权也挤占了可能的创新空间。 一方面，项目自上而下的筛选过程，本身就是政府意志贯彻的过程。 另一方面，项目指标的争取与投放，是服膺于既有的行政压力型体制及其规则的。公益创投虽为居委会工作提供了经费的剩余控制权，但是行政体制的方向性诱导以及压力型逻辑也主导了整个项目的运作。

（四）选聘结合：人员选用与考核培训中的行政主导与制度创设

在压力型体制中，上级政府具有对下级人员任命与安排的权限。 在基层社区的治理实践中，街道在居委会人员的选用上也具有类似权限，发挥着决定性作用。

首先，社区书记的任命与轮换。 社区党总支书记作为社区党组织的领导，事实上也是宜街社区居委会的实际掌门人。 在宜街的34 个社区居（村）委会中，社区书记都是“一把手”，即使在社区书记与居委会主任分设的情况下，书记与主任虽有工作业务上的分工，但社区书记也是作为社区“一把手”发挥作用的。 社区书记的选用一般是街道党工委书记与街道办事处主任等街道党政领导班子成员出于发展社区的目的，从整体街道层面出发通盘考虑的结果，具体由街道组织部门进行任命，每届任期3 年。

其次，社区书记与居委会主任的兼任制。 无论是2010 年中共中央办公厅、 国务院办公厅出台的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，还是宜街《关于社区居委会换届选举工作的实施意见》，抑或是宜街转型发展文件中《关于加强社区工作者队伍建设的意见》， 都表达了对社区书记通过合法程序兼任社区居委会主任的认可与支持。 也就是说，经过街道任命的社区书记通过合法选举流程“被选举出来”兼任居委会主任，具有法律、程序和操作上的依据。 在宜街的34 个社区中，有16 个社区的书记兼任了居委会主任。

再次，大学生村官的选聘。 以往对于社区工作人员（除书记与主任）的选用，宜街不直接管理，一般由社区居委会自己负责，面向社区招聘一些退休人员来担任， 社区工作人员年龄结构相对老化，知识结构也相对较低，以女性为主。 自2010 年开始，宜街开启了社区工作者人才招录与培训工作，由宜街有关部门面向社会（全国）统一招收大学生作为社区工作者，将社区工作者的招录权上收。 2015 年4 月笔者见证了街道层面统一招录了26 个大学生村官（社区工作者）充实进社区工作者队伍中。到目前为止，基本上实现了在每个社区配备一名大学生村官。 大学生村官一般都兼任书记助理或主任助理，是街道的重点培养对象。

最后，对社区工作人员的考核与培训。 宜街按照职业化和专业化的要求制定了系统的社区工作者教育、培训与考核制度，以实现对社区工作人员的系统化管理。 一方面进行全面、系统的教育与培训，另一方面则通过严格、规范的考核与激励，将业绩与收入“挂钩”，有效实现与社区工作者的激励相容。

四、行政传导、压力型体制与居委会行政化生成

在宜街的历史空间中，街道作为正式科层序列的最低端，承接了来自更高层级政府（宜市）及其职能部门的行政性任务转嫁以及体制内压力传导。但是宜街转而将任务分解、压力复制并派发到社区居委会，有效拓展了压力型体制的触角范围，实现了行政压力在社区的传导，居委会被行政体制所吸纳和控制[13][14]，呈现出行政化的面相。 在实践中，这一行政化生成的过程主要是通过4 种具体机制实现的。

首先， 常规模式与动员模式间切换的钟摆逻辑。常规模式与动员模式是宜街开展工作的两种方式，是政府的策略集，具体体现在宜街与居委会就不同性质的工作而展开的策略性互动上。 第一，就居委会的日常性工作而言，宜街多采取常规模式，通过例行化的会议、通知以及文件等形式与居委会进行互动，居委会则按部就班、照章办事，双方互动具有日常性、制度性、惯常性的特征。 第二，对于居委会的中心工作而言，宜街以常规模式为主，兼有动员模式的参与，一般借助专门的会议、文件，并成立专门的领导小组和工作小组，通过高度政治化的方式来加以推进，使之成为街道一段时间内的工作主轴，具有较高的优先等级；居委会则可以通过“合并同类项”的方式，将日常工作融入或者嵌套进中心工作中去，以维护与街道的背景性、中心性、阶段性的关系互动。 第三，对于具有极大偶然性的突击性工作而言，宜街必然通过高度动员策略来进行超常规的人、财、物投入，以应对“一票否决”制下的刚性考核；而居委会则暂停一切日常与中心工作来配合或者说与宜街“合谋”来完成这一短暂的互动。需要说明的是，对居委会3 种不同性质工作的划分在实践中并不是绝对的，比如对居委会工作人员而言，突击性工作就是特定时间段的“中心工作”；而突击性检查的内容也经常是诸如文明城市创建等年度中心工作的组成部分，二者之间存在较大的交叉性。 政府的策略时刻处于变动过程中，游走于常规模式与动员模式之间；而宜街按照感受到的压力的不同，在这两者之间进行切换，以保证压力型体制中行政任务的传导以及考核指标的实现。

其次，激励相容原则下的激励系统设计。 数量化的任务分解过程中，宜街不仅将来自于上级政府的行政任务进行分解， 还同时将考核指标进行拆解，在向居委会转嫁任务的过程中，将数量化的考核指标一并转嫁到社区，这是保障其任务完成与目标实现的重要环节。 考核的过程也伴随着行政控制权的匹配渗透，这包括对居委会工作的目标设定权以及与目标完成相匹配的数量化考核指标的制定；对居委会工作的检查验收权以及考核的具体程序与办法的制定与执行；与考核结果应用相一致的激励分配权的行使等。 其本质是街道实现对居委会全面渗透的一种制度设置。

再次，财政拨款与公益创投中的居财街管。 宜街通过“居财街管”的制度创新再现了压力型体制下的财政制度。 在压力型体制中，任务的分解与传递过程同时伴有财政预算的安排，而上级政府也在财政拨款的过程中进行着对下级的督查与压力传导。 宜街通过对社区建设的资金投入，对社区人员工作待遇以及办公经费的兜底，实报实销以及专门的社区资金管理制度与办法等有效地实现了对社区工作的掌控， 使得居委会的治权进一步弱化，不得不更加依赖和服从于街道办事处，呈现出“低度的自主性”以及对街道的“高度依赖性”，由此宜街通过财政的支出倾斜有效地影响了居委会的注意力分配，也引导了社区工作的方向。 特别是作为准项目制运作逻辑下的“公益创投”的制度创新也形成了政府导向下社区居委会之间的“创建锦标赛”，社区的自治权限事实上被街道以及政府的职能部门所剥离和分割，沦为压力体制链条中的一环。

最后，选聘结合下社区工作者的选用与考核培训机制。 在基层社区的治理实践中，宜街在对居委会工作人员的选用和考核上也具有制度性的权限，发挥着决定性的作用和影响。 不仅社区领导队伍的选任是由宜街主导的，而且社区工作者的选聘也是由街道统一组织的；与此同时，宜街也建立健全了社区工作者准入、培养、选拔、使用、考核、激励等全方位的用人制度规章，实现对了社区工作者的行政化管理与体制性使用。

经过上述行政传导，宜街与居委会之间基本上形成了实然意义的上下级关系，姑且称之为“类上下级关系”， 已然具备了上下级科层关系的几乎所有要素。 而且这个“类”字在居民眼中，在居委会工作人员以及政府的实际行为与互动关系实践中都是可以直接取消的。 如此，居委会被政党体制所渗透和吸纳，又遭遇了行政性的压力传导以及压力型体制的裹挟，在党政合一的体制中，居委会虽有策略性“应付”的行动空间存在，但“应付”本身就说明了居委会被俘获的事实。

研究发现，居委会与宜街之间的关系互动是通过压力型体制进行的：一方面，街道办事处通过财政、人事、考核等直接途径控制社区居委会；另一方面，则通过政府职能部门的各项行政性事务的“下沉”肢解了居委会的自治力。 街居之间的这种支配性权力关系，通过层层分解的目标责任制，自上而下的社区书记任命制以及严格的财务管理、财政兜底及激励制度而得以有效维系。 以上环节，层层相扣，较为全面地展现了“居委会行政化”的生成，“压力型体制”则是贯穿其中的主线[15]。 实际上，社区居委会上有街道政府之高压，旁有垂直职能部门之延伸，内有“居财街管”、“选聘结合”体制之侵蚀，其行政化生成也就具有了必然性。

本研究将街道与居委会的互动置于“压力型体制”范畴中加以分析，同时嵌入“控制权分配”的分析框架，丰富和深化了对居委会行政化生成的研究成果。 但是，控制权能的三维分析难以囊括基层社区层面互动实践的丰富性、不同议题间的多变性以及“类行政关系”转变中的复杂性。 而且从本质上看，“控制权分配”是内嵌于“压力型体制”之中的，随着研究重心的不断下移，“压力型体制”在基层场域中的解释限度会更明显，“控制权”视角的分析效度也会收缩。 由此，在社区为本的、以居委会作为行为主体的研究中如何更好地吸纳这一分析视角，“控制权”维度如何实现自身的拓展以适用于新的情势，是需要后续研究进一步思考的。

注：

①注意力分殊，指的是国家的不同层级、维度所考虑和关注的侧重点是有细微差异的。 因此，不仅政策的出台是多方博弈的结果，而且政策的执行过程中也存在“博弈”互动以及“偏离”的可能空间。

②居委会的被动行政化是学界的共识，但是对于居委会被动行政化的研究多以理论性的阐释分析为主，缺乏运用明确有力的分析模型进行的较为精致的实证解读。 本文可以看作这方面研究的一个尝试。

③ 该细则围绕社区建设（20 分）、社区管理（20 分）、社区服务（30 分）、社区教育（20 分）、社区经济（10 分）等 5个栏目 （计100 分）（基本上对应了当前社区工作的主要内容），共60 个考核指标进行操作，并且就“考核标准”以及“加减分情况”进行了详细的操作化说明。

④笔者在宜街调研期间没有机会参与到街道对居委会书记（主任）的考评过程中，此部分主要是根据对街道副主任XWB 的访谈整理而来。

⑤其实这“三个梯队”的考核结果，没有充分考虑社区本身资源禀赋的差异和原先所处的发展态势。 从笔者的调研来看，这“三个梯队”的社区归属3 年来很少发生变动，这也就说明了“机会分配”的存在及其重要性。从这个意义上讲，宜街的考核体系也是存在重大缺陷的。

⑥之所以称之为“准项目制”，是因为宜街的公益创投项目虽具有项目制的形式，但是其项目报告、申请、立项与完成以及评估等过程都与严格意义上的项目制相差较大，不够规范，而且存在重申报、轻评估和验收的情况。