民办高校实施企业年金制度的现状、困境及破解

赵一标 罗正英

(1.苏州工业园区职业技术学院，江苏 苏州 215123； 2.苏州大学，江苏 苏州 215021)

改革开放以来，我国为推行建立“三支柱”养老保险保障体系，在健全养老制度、规范基金管理和强化社会保险等方面采取了一系列举措。在高等教育领域，1994年，原劳动部发布《关于印发〈关于建立企业补充养老保险制度的意见〉的通知》；2004年，原劳动和社会保障部公布《企业年金试行办法》；2015年，国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》，明确机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，建立职业年金制度；2017年，人力资源和社会保障部公布《企业年金办法》，鼓励民办高校在基本养老保险的基础上，自主建立补充养老保险制度，缓解民办高校师资建设中存在的问题。《机关事业单位职业年金办法》第三条规定：“本办法适用的单位和工作人员范围与参加机关事业单位基本养老保险的范围一致。”我国民办高校教师基本不隶属国家财政负担工资福利或经费一般由国家事业费开支的单位的工作人员，因此将民办高校教师补充养老保险制度归入企业年金的范畴。

《企业年金试行办法》出台以后，学界涌现了一股研究民办高校企业年金的热潮。邢赛鹏等(2014)设计民办高校职业年金制度方案，提出完善职业年金税收优惠制度、建立弹性延迟退休制度、降低年金基金管理交易成本等建议(1)邢赛鹏、陈琴弦：《民办高校职业年金制度设计研究》，《中国人力资源开发》2014年第22期，第61-66页。。李海冬(2017)提出，企业年金作为补充养老保险制度有独特的优越性，建议民办高校实施企业年金制度(2)李海冬：《新时期民办高校实施企业年金的思考》，《高教学刊》2017年第4期，第29-31页。。田艳等(2017)提出不同制度模式下高校教师职业年金制度比较、民办高校和公办高校教师养老保障制度比较、民办高校职业年金需求和制约因素、政府的角色和作用以及职业年金方案设计等研究方向(3)田艳、肖林生、王坤等：《民办高校教师职业年金研究现状与展望》，《劳动保障世界》2017年第18期，第4-5页。。刘国玲(2018)认为，职业年金在民办高校人力资源战略中起着激励效应(4)刘国玲：《职业年金对民办高校人力资源战略实现的影响分析》，《农村经济与科技》2018年第2期，第129-130页。。学界从制度到实施已作出相关研究和铺垫，但仍留有较大空间，诸如民办高校企业年金实施的现状、造成困境的原因、差异区分机制、税收激励机制及监督机制等，本文对此作一些研究。

一、企业年金制度的优势

年金是指一定时期内，每隔相同的时间等额收付的系列款项。企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自主建立的补充养老保险制度(5)人力资源和社会保障部、财政部：《企业年金办法》，2017-12-18，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zcfg/flfg/gz/201712/t20171221_284783.html。。具体而言，这是一种由国家制定政策、企业自主建立，通过市场化运营管理和政府行政监管的补充养老保险制度。它本质上为劳动者退休前定期存储相对固定金额的货币，退休后可以一次性或定期领取，以保障自身的基本生存、生活需要。改革开放以来，我国经济呈现持续高速增长的态势，虽然近两年有所下降，但仍保持在7%左右的增长率(6)国家统计局：《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2019-02-28，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。。与此同时，现有城乡居民基本养老保险替代率越来越低，难以与实际利率保持平衡，影响企业职工的积极性，成为企业创新发展的一道障碍。就民办高校而言，由于存在体制和认识等方面的差异，上述问题更为突出，企业年金恰恰是基本养老保险的有益补充，主要表现在以下三个方面。

(一)弥补国家财政不足，维护社会稳定

目前，我国已逐步形成城镇职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度和机关事业单位养老保险制度并存的养老体系，各项养老保险覆盖8亿多人，正逐步实现全覆盖的目标(7)封进：《可持续的养老保险水平：全球化、城市化、老龄化的视角》，中信出版集团2016年版，第15页。。然而，随着人口老龄化的加剧，单一的养老保险制度责任过度集中和制度单一化的弊端日渐显现，现职人员与退休人员的比例不断降低。据预测，到2030年，我国老龄人口赡养率将达48.95%(8)杨帆：《中国企业年金发展报告》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第15页。，某些省份养老保险将出现严重的资金缺口，极大地影响养老保险政策的制定和调整。据人力资源和社会保障部社会保险基金监管局公布的企业年金基金数据，2019年6月，企业年金积累基金达到16 175.74亿元(9)人力资源和社会保障部：《2019 年二季度全国企业年金基本情况一览表》，2019-12-10，http://www.mohrss.gov.cn/shbxjjjds/SHBXJDSgongzuodongtai/201909/t20190929_335680.html。。企业年金的实施，有利于健全国家“三支柱”养老保险体系，减轻国家财政负担，满足不同人群的需求，为我国养老金制度的统一性、普遍性、灵活性和适应性提供保障。

(二)弥补民办高校发展乏力，保持可持续发展

民办高等教育已成为我国高等教育事业的重要组成部分，截至2018年底，民办高校在校生规模为649.60万人，占全国普通高校在校生数的16.94%；民办高校750所，占全国普通高校总数的28.16%(10)教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》，2019-12-10，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html。。民办教育在扩大教育总体规模、增加教育供给和满足社会不同层次教育需求的同时面临一些问题，其中一个突出问题就是缺乏竞争力，尤其是核心竞争力。近些年，民办高校隐约成为公办高校师资的“蓄水池”，冲击着民办高校教师队伍的稳定性，削弱了民办高校的活力和创新力。建立健全企业年金制度，是民办高校人才长效机制建设的有效选择。通过企业年金的建设，民办高校可以实现“收益外溢”，增强教师对学校的归属感，改变教师流动频繁的现状，节约学校运行过程中的沉没成本，提升自身的核心竞争力，也间接提高办学绩效。

(三)弥补民办高校教师收益，保障其安心工作

据统计，2018年民办高校专任教师数为324 338人，占全国普通高校专任教师数的19.39%(11)教育部：《2018年教育统计数据》，2019-12-10，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/qg/。。同时，民办高校教师的过度流动是不争的事实，关键在于教师对现时报酬及退休保险的不认可。公办、民办高校不同的养老保险参保体系，使教师的养老金领取额相差1倍以上(12)景安磊：《民办高校教师权益实现的问题、思路和措施》，《国家教育行政学院学报》2014年第12期，第63-67页。。企业年金有利于让民办高校教师体验“收益外溢”，虽然现时货币收入没有增加，但是会获得远超于自身现时货币资金减少值的未来收益的所有权，可有效避免年老时因收入锐减而陷入生活困顿的窘境。企业年金本质上是延期薪酬制度，无论是单位还是个人，所缴纳的年金皆来自学校支付给教师的成本，且这类成本及后期投资收益基本列入企业所得税和个人所得税扣除项目，避免教师在工作期间按较高的超额累进税率缴纳个人所得税。教师退休后获取年金收益与法定养老保险金分列单独计税，其适用税率会大大降低，从而使教师获得更多的收入。因此，延期薪酬制度可有效降低民办高校教师现时税负、增加终身收入总量，改变他们的储蓄和消费理念，大大降低其预防性储蓄欲望，有利于稳定他们的消费心理预期和减少非理性流动。

二、民办高校实施企业年金制度的现状

自1875年美国运通公司建立世界上第一个企业年金计划以来，至今已有140多年的历史，美国、澳大利亚、日本和智利等国在中小企业年金制度设计、基金管理模式及法律政策环境等方面都有比较成熟的经验及做法。我国企业年金制度发展的历史仅20余年，且存在中央企业发展快、地方企业发展慢、国有企业发展快、其他所有制发展慢、企业发展积极性不足以及企业年金规模小等现象,高校企业年金的发展也不例外。

(一)各级政府重视企业年金

1991年，国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中提出“国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险”；2017年，《企业年金办法》完善了企业年金管理体系、基金运行，极大地调动了企业和职工参与企业年金的积极性，有效发挥了企业年金基金的筹措功能。为缩小公办学校与民办学校教师退休待遇的差距，上海市教育委员会于2015年颁布《关于完善本市民办学校年金制度的通知》，规定民办学校建立并实施年金制度是申请促进民办教育发展专项资金的条件之一。江苏省鼓励民办高校设立企业年金制度，2016年对民办高校骨干教师职业年金(实质就是企业年金)奖补金额为971.30万元(13)江苏省财政厅、江苏省教育厅：《关于下达2016年民办高等教育发展奖补资金的通知》，2016。。广东省政府于2013年颁布《关于促进民办教育规范特色发展的意见》，鼓励有条件的民办学校设立年金制度，对实行年金制的民办学校予以奖励，对民办学校教师发放从教津贴；在财政扶持方面，从2005年起每年拨出3 000万元专款扶持民办教育发展，2015年增加至7 000万元，至今省财政本级资金已投入4.3亿元(14)《广东省人大常委会开展省实施民办教育促进法办法执法检查》，2015-06-04，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/guangdong/2015-06/04/content_1937526.htm。。辽宁省政府于2017年印发《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》，鼓励民办学校为教职工建立补充养老保险、企业年金，有条件的地方政府可对建立企业年金的民办学校给予适当补贴。各级政府比较重视民办教育，鼓励民办高校自主建立企业年金制度，切实提高教师待遇，保障教师队伍的稳定性，对民办高校实施企业年金制度起到了极大的推动作用。

(二)民办高校企业年金参与度低

截至2019年6月，我国建立企业年金的企业已有91 326家，参加企业年金的职工数已达2 471.18万人(15)人力资源和社会保障部：《2019 年二季度全国企业年金基本情况一览表》，2019-12-10，http://www.mohrss.gov.cn/shbxjjjds/SHBXJDSgongzuodongtai/201909/t20190929_335680.html。。随着企事业单位职工参加企业年金人数的显著增加，企业年金参保率也拉大了差距，比如国有企业的参保率为37.79%，远高于非国有企业的4.67%(16)郭磊、周岩、苏涛永：《所有制影响企业年金参保的实证研究》，《管理评论》2017年第4期，第239-254页。。相比公办高校，民办高校企业年金计划参保率较低。笔者通过对辽宁、黑龙江、山东、陕西、江苏、上海、湖南、湖北、广东、江西和四川等省份的民办高校教师进行调查，辅以以“年金”为关键词在中国知网的搜索，获得民办高校开展企业年金的基本状况。

1.东部地区民办高校实施企业年金计划高于中西部地区。在东部地区中，上海民办高校实施企业年金尤其突出，均为教职工缴纳了相应的社会保险金与年金(17)盛毅：《上海民办高校全面薪酬战略激励机制研究——基于青年教师职业稳定性视角》，上海师范大学2016年硕士学位论文，第17页。，成为我国民办高校实施企业年金比例最高的区域。

2.独立学院企业年金计划较高。受教师等外力推动，独立学院比普通民办高校实施企业年金计划的比例高，如东莞理工学院城市学院、四川城市职业学院(前身为四川师范大学南洋学院)等，是较早实施企业年金的独立学院。

3.开展企业年金计划的民办高校区域综合竞争力相对较强。三江学院、江西科技学院分别是江苏省、江西省实施企业年金计划较早的民办高校，其在校生规模、社会贡献度及区域综合竞争力方面均较强。

(三)民办高校企业年金实施形式多样

民办高校执行企业年金制度虽然时间短、数量少，但呈现不同的形式和风格。

1.企业年金参加对象多样化。大多数民办高校企业年金参加对象为所有正式录用的教职工，少数民办高校基于企业年金的福利属性，率先为骨干教师建立年金制度，比如南京大学金陵学院等在宁民办高校，即使这种制度会随着职业年金的执行而发生变化。

2.年金基金筹集来源多元化。《企业年金办法》规定，企业年金基金由企业缴费、职工个人缴费及企业年金基金投资运营收益组成。但有些省份采取奖励或补助等措施鼓励民办高校实施企业年金计划，比如2011年上海市财政在全市民办高校全年缴纳教师年金总额达1 619万元的基础上，划拨相应奖励经费约2 000万元(18)中共上海市教育卫生工作委员会：《分类扶持 依法规范 内涵发展努力构建有特色、高水平的民办教育体系》，2012-06-19，http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6610/201207/139476.html。。此类奖励或补助可间接增加民办高校企业年金基金，成为民办高校企业年金的来源。

3.企业年金规范程度差异大。由于企业年金制度完善程度及民办高校执行程度存在差异，民办高校在企业年金执行规范性方面也有很大差异。有的民办高校企业年金能够做到规范有序、制度严谨；有的民办高校为缓解短期现金流压力，将教师某些应得薪资转为企业年金，缺乏明确的教师个人账户配套标准；有的民办高校企业年金账户管理不规范，未给教师设置个人账户；有的民办高校教师企业年金既得权益缺乏保障，教师领取企业年金全凭学校领导意志，缺乏必要的流程和制度规范。

三、民办高校实施企业年金制度的困境

国家非常重视推行企业年金制度，将其作为社会养老保险的第二支柱。民办高校企业年金发展时间短，面临着一些困境，阻碍了民办高校企业年金的发展与实施。

(一)主体间需求与收益失衡的矛盾

实施企业年金不仅有助于企业(民办高校)吸引和留住人才，而且有助于提高企业职工退休养老待遇，增强社会储备基金，缓解国家财政压力。然而，所有这些均基于国家、企业和个人三者客观条件俱备且需求一致，否则将难以达到预期成效。从民办高校现实情况看，受生源萎缩和高校数量增加双重因素的影响，民办高校尤其是民办高职院校的发展空间遭到严重挤压，生存需求成为推动其所有行动的首要动力，无暇顾及年金激励下的其他需求。在生存危机之下，民办高校只能不断增加招生成本和相对压缩后续培养成本。物价上涨带动了教职工薪资的提升，若再增加企业年金，民办高校将不堪重负，陷入难以为继的局面。除独立学院外，大多数民办高校教师以公办高校退休教师或刚毕业的大学生为主，尤其是刚毕业的大学生，他们往往关注现下的需求，容易忽视供给侧的影响。外部社会性成本提高、薪资缺乏竞争力、工作岗位易变动，造成他们宁愿选择眼前收益而甘愿承担未来退休后的保障风险。虽然国家层面推行企业年金的需求很强烈，但企业及其员工因阶段性损益抑制了需求，造成企业年金在一些民办高校陷入实施困境。

(二)年金管理界定与管理成效的矛盾

国家鼓励民办高校自主建立企业年金，缩小公办高校与民办高校教师的养老待遇差距，凸显互惠关系定律，即民办高校将企业年金作为福利提供给教职工，以期获得教职工对学校的认同。但现实中，诸多管理界定的不清晰，影响了民办高校企业年金管理的成效。

1.政府管理职责缺位。《企业年金办法》中的政府管理内容，体现在县级以上人民政府人力资源和社会保障行政部门接受企业年金方案报送备案和执行情况并监督检查。从政府监管流程看，政府职能管理部门对民办高校实施企业年金缺乏基本的批复和公示制度，容易导致企业年金受益者和各级教育行政部门对民办高校企业年金进展情况不明，降低社会各界对民办高校企业年金执行的监督力度。同时，政府职能管理部门虽然肩负民办高校企业年金监督检查职能，但缺乏配套制度和措施，容易使监督和检查流于形式，不能发挥应有的作用。

2.民办高校企业年金管理错位。《企业年金办法》第五条规定：“受托人可以是符合国家规定的法人受托机构，也可以是企业按照国家有关规定成立的企业年金理事会。”然而，鉴于单个民办高校企业年金总额有限和实行信托代理成本较高，多数民办高校以由内部管理成员为核心产生的企业年金理事会为治理主体或采取直接承付模式。同时，民办高校教代会和工会的影响力及对校务管理的参与度均较低，难以发挥监管企业年金理事会的职能，造成民办高校企业基金与单位自有资产混在一起，无法保证企业年金基金的安全，治理结构不合理，信息披露不充分，受益人的权益易受到侵害。

(三)政府政策导向与措施融合的矛盾

《企业年金办法》第二条规定：“国家鼓励企业建立企业年金。在参与收益一定的情况下，企业间的参与成本差异是导致企业是否会参加企业年金计划的主要影响因素，参与成本越高，企业越不可能参与年金计划。”(19)张东旭：《企业年金参与决策的影响因素:理论框架与实证分析——来自A 股上市公司的经验证据》，《经济管理》2017年第1期，第49-68页。鉴于民办高校日益上涨的用人成本、外部高昂的信托代理费用和较低的基金投资回报率，政府亟须出台积极的鼓励转化行动，帮助民办高校降低企业年金的设置难度。财政部、国家税务总局2009年印发的《关于补充养老保险费补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》规定：“自2008年1月1日起，企业根据国家有关规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，分别在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除，超过的部分不予扣除。”《企业年金办法》第十五条规定：“企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的8%。”根据现有法律法规，民办高校给教职工缴纳企业年金超过5%的部分，无法被税法认可并给予扣除，这就增加了民办高校的税费负担，削弱了民办高校实施企业年金的积极性。该办法第三条亦规定“企业年金基金实行完全积累”，对应缴费确定型。该类型的优点在于符合基本国情且操作简单，民办高校后续风险较小也易于接受，缺点在于基金投资收益或风险的不确定性转嫁给了教职工，将影响教职工的积极性。

四、民办高校实施企业年金制度的路径

我国民办高校教师养老保障要想由单一基本养老保险过渡为基本养老保险、企业年金保险、个人储蓄型养老保险“三支柱”多层次养老保障体系，需要政府、高校及教师等多方协同，切实履行各自的职责。

(一)建立民办高校企业年金差异区分机制

公办高校建立职业年金和民办高校建立企业年金，皆属于补充养老保险，区别在于主体所有者属性的差异。2016年修订的《民办教育促进法》第十九条规定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。”第三十八条规定：“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”可见，非营利性民办高校基本丧失了给举办者逐利和自身市场调节的能力。国家应结合非营利性民办高校的实际，在管理上将其视同为公办高校，坚持公平、公正的原则，明确激励约束、筹资权责，将非营利性民办高校列入职业年金的管理范围，或将企业年金与职业年金合并形成混合年金，从根本上防止公益性组织因补充养老保险出现新的“双轨制”现象。

(二)完善民办高校企业年金税收激励机制

税收优惠政策是企业年金的“引擎”(20)林义、彭雪梅、胡秋明等：《企业年金的理论与政策研究》，西南财经大学出版社2006年版，第88页。。我国于2009年和2013年分别颁布《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》《关于补充养老保险费补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》，提供企业年金缴纳、收益及领取时采纳的EET税收模式和扣除标准。这些政策以国家整体利益为基本目标，让渡部分国家利益来减少企业投资成本、提高企业投资能力和投资收益，促进企业年金和金融市场的发展，完善社会保障制度，极大地推动了企业年金的开展。

1.统一相关标准并完善配套法规。《企业年金办法》明确企业和职工缴费基数为每年本企业职工工资总额，《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》规定“企业年金个人缴费工资计税基数为本人上一年度月平均工资”，两者涉及的缴费基数易引起歧义。基数每年是否等同于上一年？《企业年金办法》第八条明确：“企业年金方案适用于企业试用期满的职工。”《劳动合同法》第十九条规定：“三年以上固定期限和无固定期限的劳动合同，试用期不得超过六个月。”可知，职工当年试用期满且超出部分期限即可参加企业年金，但因没有上一年度月平均工资计税基数，此种情况将被列入不可扣除范围。因此，国家各职能部门间应建立起统一的法律和规章制度，以便民办高校执行。

2.建立与养老金替代率相适应的缴费比例或扣除率。民办高校企业年金计划涉及替代率、缴费比例和扣除率三个重要指标：替代率是教师退休后领取金额与退休前工资的比例；缴费比例是学校和教师基于基数计提的比值，是确定两者缴纳年金的重要指标；扣除率是指被税法依据计税并可税前扣除的比例。当缴费比例=扣除率时，学校可实现支出平衡且有利于激励教师；当替代率≥扣除率时，教师参与企业年金的积极性会较高。因此，企业年金预定的替代率将成为扣除率优惠的标准。博时基金课题组在2002年预测了教师30岁工资增长率、缴费比例、预期投资收益率及退休年龄对替代率的影响(见表1)。

表1 工资增长率与养老金替代率对应情况表(21)劳动保障部社会保险研究所、博时基金管理有限公司编：《中国企业年金制度与管理规范》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第62页。

由表1可见，当工资增长率为4%、缴费比例达8%且预期投资收益率达8%时，60岁退休人员的替代率才达到19%。如果经济状况变化且工资增长率提高，在同等缴费比例与收益率下，相应替代率会更低。基于上述情况，建议调整企业年金所得税扣除标准，以8%为宜，利用税收杠杆鼓励民办高校加入企业年金计划。

(三)健全民办高校企业年金监督管理机制

完善企业年金监管机制，不仅可以将民办高校企业年金置于国家宏观政策管理范围之内，而且可以有效维护企业年金受益者的利益。基于实际考量，政府应从以下两个方面完善民办高校企业年金监管机制。

1.建立多部门立体监管网络。目前，民办高校企业年金备案归人力资源和社会保障行政部门管理，民办高校企业年金基金归金融监管部门管理，民办高校企业年金涉税归税务行政部门管理，民办高校企业年金计划经费资助归教育行政部门管理。这些部门之间缺乏民办高校企业年金信息的传递途径，难以形成有效的监管网络。因此，建议人力资源和社会保障行政部门建立动态专栏，公布民办高校企业年金方案和年度审计报告，便于相关行政管理部门和年金受益人了解各民办高校企业年金的设置、运行情况，形成政府行政部门及企业年金委托人多维度的立体监管网络，更好地维护民办高校企业年金受益人的利益。

2.健全过程管理控制制度。民办高校企业年金从建立到发放，受其自我保护和管理水平等局限，在实施过程中难免会出现损害教师利益的情况。为此，政府行政管理部门应建立健全相关制度，对其实施过程进行有效的行政干预和监管。一是加大对民办高校的技术指导。民办高校人事部门工作人员的专业背景大多为人力资源等文科专业，财务部门工作人员以本科及以下学历为主，这类群体的“精算”知识相对薄弱，需要政府行政管理部门给予指导和帮助，使民办高校企业年金运行方案更加科学、合理。二是搭建民办高校企业年金集合计划管理平台。单一民办高校办学规模小、教师人数少、行业性较强，企业年金基金数额较小，难以引起基金管理机构的兴趣(22)李克亮：《高校职业年金面临的问题及对策研究》，《会计之友》2015年第14期，第95-98页。，建议国家教育行政部门牵头形成行业性或区域性的集合类民办高校企业年金管理机构，将民办高校企业年金基金纳入统一、有序的管理。三是健全金融市场管控，确保民办高校企业年金保值增值。政府行政管理部门在民办高校企业年金基金管理方面争取做到宽松有度、准入有据、管理有节，不仅要促进各类金融公司广泛参与民办高校企业年金基金的投资，而且要注意防范或降低各类金融产品所带来的风险，以满足民办高校教师利用企业年金养老的需求。