非营利性民办高校多渠道筹资策略探讨

张安富 石中玉

(武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉430070)

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，首次在法律层面上明确了营利性与非营利性民办高校的分类标准，且非营利性民办高校的举办者或出资者不取得办学收益、分配办学结余。早在2013年，在教育部和中国民办教育协会的支持下，26所民办高校发起成立了非营利性民办高校联盟，截至2019年9月，联盟扩至74所高校。民政部2017年的调查数据显示，在14个省份提供的民办学校分类选择预估值中，选择成为非营利性民办高校的比例高达74%(1)李文章：《改革开放40年我国民办高等教育发展:成就、经验与展望》，《黑龙江高教研究》2018年第10期，第42-47页。，可见非营利性民办高校已成为我国民办高等教育发展的主要选择。周海涛等(2015)分析我国民办高校的资金来源，认为进入运营期后办学资金主要来自学生缴纳的学费，约占学校运营收入的80%以上(2)周海涛、张墨涵：《如何突破民办高校筹资的困境》，《国家教育行政学院学报》2015年第2期，第3-8页。。民办高校没有享受到政府政策的红利，经费来源将是困扰非营利性民办高校发展的难题(3)周海涛、张墨涵：《如何突破民办高校筹资的困境》，《国家教育行政学院学报》2015年第2期，第3-8页。。目前，国内学者对民办高校筹资问题的研究大多停留在理论层面，主要聚焦于西方相关理论和国外知名私立高校的筹资经验，并结合我国民办高校筹资现状进行分析和提出对策，缺乏对多渠道筹资可行性的深入剖析。本文以此为切入点，着重探讨分类管理政策实施之后，非营利性民办高校如何突破单一的筹资模式，实现多渠道筹资。

一、分类管理前民办高校筹资存在的问题

新修订的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)正式宣告我国民办教育进入分类管理新格局。随后，国务院出台了《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部等五部门联合印发了《民办学校分类登记实施细则》等一系列政策文件。与此同时，地方政府也着手研究和制定本地政策，至今已有31个省(市、区)出台了本省的《实施意见》及部分配套文件。我国民办高等教育分类管理实施体系已基本确立，但民办高校从统一规制到分类管理，面临着分类登记、资产核算和产权确认等一系列事宜。为确保民办学校分类管理改革平稳、有序推进，各地政府分别规定了1—5年的过渡期。本文选取分类管理前我国民办高校的经费数据，归纳出民办高校长期存在的筹资问题主要包括资金来源结构单一、筹资责任分担不均和筹资水平较低等。

(一)资金来源结构单一

2008—2017年，我国民办高校经费来源主体包括受教育者及其家庭、政府、举办方和社会捐赠者。从表1来看，近十年学费收入的平均占比达83.46%；公共财政预算内教育经费占比虽逐年上升，但仅2015年、2016年超过10%，其他年份均低于10%；举办者的投入平均占比仅为5.19%，且总体呈下降趋势；学校校办产业和捐赠收入占比均在0.5%以下，对经费贡献可忽略不计。可见，我国民办高校看似筹资渠道多元，实际上来源结构单一，依然是“以学养学”的滚动发展模式(4)周海涛、张墨涵：《如何突破民办高校筹资的困境》，《国家教育行政学院学报》2015年第2期，第3-8页。。过度依赖学费收入会使学校的资金链随时面临断裂风险，存在巨大的隐患。

表1 2008—2017年我国民办高校办学资金来源(5)根据2009—2018年《中国教育经费统计年鉴》数据整编。

(二)筹资责任分担不均

从高等教育利益相关者的责任分担看，虽未有确切的出资比例规定，但可以将我国公办高校和美国私立高校的资金来源结构作为参考。我国公办高校的办学经费中，政府资助占52%，事业收入(包括学杂费)占40%，捐赠、校办产业和其他收入合计占8%。在美国私立高校的资金来源中，政府资助占15%，社会捐赠占20%～30%，资产运作收入达35%～40%，学费收入仅占20%～30%(6)张长征：《我国民办高校筹资渠道研究》，武汉工程大学2014年硕士学位论文，第18页。。但在我国民办高校的资金来源中，受教育者及其家庭分担了70%～80%的教育成本，政府、社会团体及工商企业只承担了其中极小的比例，筹资责任分担比例失衡。

(三)学校筹资水平较低

我国民办高校普遍存在学校筹资水平低的问题，主要表现为以下三个方面。一是民办高校经费总量不足。2008—2017年，民办高校经费收入总量呈逐年递增趋势，2017年经费总量达到1 095.06亿元。以2017年为例，当年高等教育经费总额为11 108.07亿元(7)李澈、张婷、董鲁皖龙等：《部委提建议 部长来“交账”》，《中国教育报》2019年3月7日，第1版。，民办高校经费收入仅占高等教育总经费的9.86%，而民办高校在校生数约占全国总在校生数的29.82%，可见民办高校经费总量严重不足。二是民办高校学费远高于公办高校。由于高等教育成本递增，为了获取足够的资金保证学校的运行与发展，一直以来民办高校的学费较高，是公办高校学费的三四倍，且呈逐年递增趋势(8)赵春芷：《辽宁省民办高校融资问题研究》，沈阳师范大学2016年硕士学位论文，第24-25页。。三是我国民办高校筹资管理能力较弱，几乎没有设立专门的、专业的筹资部门和资金运营部门。以英美两国为例，美国的留本基金管理模式，由专业投资团队负责捐赠基金在资本市场中实现滚动性增长，将部分盈利作为大学运行经费的补充；英国高校近年来社会筹资的突飞猛进与其大幅提升筹资成本投入紧密相关，其投入更多成本建设筹资专业团队(9)梁显平、洪成文：《西方发达国家高等教育社会筹资:经验、特点及趋势》，《比较教育研究》2018年第3期，第98-105页。。

二、分类管理前民办高校筹资困境的成因

(一)国家支持力度不够

国家支持力度主要体现在政策支持和财政扶持两个方面。从政策支持看，相关法律法规不够完善：一是民办高校的法人属性和组织属性模糊不清，缺少明确规定；二是《捐赠法》关于“高等教育捐赠”的规定执行程序烦琐、受限较多，未能有效激发社会的捐赠积极性，没有形成规模效应。从财政扶持看，一方面，有关民办高校筹资的监管制度不完善，直接的财政扶持较少；另一方面，民办高校未能享有与公办高校同等的土地划拨、税收优惠等间接扶持。

(二)社会捐赠环境不成熟

我国社会捐赠仍局限于少数人群和对象，即一些爱心人士、校友、大型企业，整体来说捐赠环境还不成熟。从文化传统看，我国高等教育长期以来都是“国家办学”，没有捐资助学的传统，社会缺乏这方面的意识。从个人捐赠看，虽然我国经济持续发展，但普通公民的实际可支配收入仍然偏低，个体捐赠能力非常有限。从企业捐赠看，一些企业为了拓展市场，采取“表面慈善”的措施，利用捐赠过度宣传；由于慈善捐赠的公开机制不够完善，部分潜在的企业捐赠者对捐赠高等教育望而却步(10)李莹莹：《非营利组织筹资困境研究——以西安某非营利组织为例》，西北大学2018年硕士学位论文，第24页。。

(三)民办高校公信力不高

我国民办高校起步晚、发展历史短，公众信赖度还比较低。由于绝大部分民办高校是投资办学，且学费高出公办高校数倍，公众普遍误认为民办高校就是营利的，不承认其公益属性。加上民办高校的录取分数线相对较低、生源质量相对较差，也在一定程度上影响了其社会形象。与此同时，民办高校自身也缺乏树立社会公信力的意识，信息公开不足，未能很好地提升公众的信任度，从而导致其公信力总体偏低，获得社会捐赠的可能性不高，筹资难度较大。

(四)民办高校筹资意识不强

民办高校的资金来源主要是前期的办学投入和运营后的学费收入，大多数民办高校未能吸纳社会捐赠资金，主要原因在于自身的筹资意识不强。民办高校大多没有建立专门的筹资管理部门，筹资工作由其他部门人员兼任，存在筹资人员工作被动、权责不清和缺乏专业知识及技能等问题。筹资意识的缺乏，必然导致民办高校对筹资工作投入的经费、人员等方面的不足，难以保证筹资效果。

三、非营利性民办高校多渠道筹资的必要性

非营利性办学是民办高校发展的主要方向，充足的办学经费是其可持续发展的物质基础。民办高等教育属于准公共产品，具有正外部效应(11)黄洪兰：《民办高校学生资助政策研究——基于公共财政运行规则的视角》，《教育发展研究》2012年第11期，第29-33页。，这是学界的普遍认知。20世纪70年代，美国经济学家约翰·斯通依据“谁受益，谁投资；多投资，多受益”的经济学原则，提出“全世界高等教育的成本都必须由家长、学生、政府、社会团体及所有工商企业来分担”(12)Johnstone D B, The Economics and Politics of Cost Sharing in Higher Education: Comparative Perspectives, Economics of Education Review, 2004, No.4, pp.403-410.。1997年我国高校实行全面收费，代表着教育成本分担机制正式确立。民办高等教育的公共属性和教育成本分担机制为多渠道筹资提供了理论基础，非营利性民办高校的组织属性及社会使命共同决定了多渠道筹资的必要性，国外私立高校多渠道筹资经验也为我国非营利性民办高校的筹资提供了借鉴。

(一)非营利性民办高校的属性要求

非营利性民办高校的组织属性在于“民办高校”与“公办高校”、“非营利”与“营利”的本质区别。民办高校与公办高校的区别在于：一是举办者不同，民办高校的举办者是非政府组织或者个人(不包括非中国公民)；二是资金来源不同，民办高校的资金来自非国家财政性经费，可以来源于举办者、企业集团、社会个人或集体等(13)黄洪兰：《非营利性民办高校支持政策研究》，东北师范大学2019年博士学位论文，第12页；第6页。。营利与非营利是一组相对的概念，多用以界定组织属性，例如营利组织与非营利组织等。营利是指谋求经济利益，是一种动机或者目的，本身隐含着利润分配的过程(14)黄洪兰：《非营利性民办高校支持政策研究》，东北师范大学2019年博士学位论文，第12页；第6页。。非营利则指不以谋求利润为目的，且禁止分配利润，非营利组织的目标定位在社会公益服务上。另外，要注意非营利不等于没有盈利。盈利是收支相减的结余，能确保学校的正常运行及发展。

民办高校选择非营利性办学方向，并没有改变其“民办”属性。非营利性民办高校仍然是显著区别于公办高校的，尤其是资金来源方面。虽然它会获得政府的政策扶持和财政支持，但并不会完全依赖国家财政性经费。“是否营利”也是现代社会划分组织属性的一个重要维度，在此维度上，营利组织、非营利组织的法律身份和行为基础存在根本区别(15)李虔：《民办高校组织属性变更的争议与反思——基于美国私立高校的个案研究》，《高等教育研究》2019年第 7期，第75-81页。。《民办学校分类登记实施细则》规定，选择非营利性办学的民办高校应到相关部门登记为民办非企业单位或者事业单位，民办非企业单位和事业单位不得从事营利性活动，且不得分配组织财产，这确保了非营利性民办高校的非营利法人属性。非营利组织应当有一半以上的收入来自于其会员所缴纳的会费和社会支持者的捐赠，而不是来自于市场价格出售的商品或服务(16)韩泽龙：《非营利组织筹资对策研究》，《财会研究》2014年第6期，第25-27页。。非营利性民办高校的组织属性要求其突破当前单一的筹资模式，实现多渠道筹资。

(二)非营利性民办高校的使命需要

营利性与非营利性民办高校的组织使命和目标不同，且组织运行发展的驱动力也有根本的区别。营利组织的运营目的是追求利润，并保障投资人的投资回报率；筹资是为了满足企业的生存、发展和营利，保证有足够的资金投入组织运营，进而通过组织运营获得更多的办学资金、产生利润，使投资者得到资产收益。非营利组织筹资追求的是多种目标，包括谋求组织自身的利益、使组织发展壮大等，最终使命是造福社会。非营利组织除负债性筹资外，政府、其他组织和个人的筹资具有非偿还性的特点(17)王雪辉：《非营利组织筹资研究》，国防科学技术大学2004年硕士学位论文，第13-14页；第14页。。可以说，非营利组织与政府有共同使命，都是服务大众，其主要职能是向社会提供非垄断性公共物品或准公共物品。

社会使命的完成与否是非营利组织筹资的出发点和归结点(18)王雪辉：《非营利组织筹资研究》，国防科学技术大学2004年硕士学位论文，第13-14页；第14页。。非营利性民办高校的社会使命就是面向公众提供高等教育服务，蕴含大学组织教学、科研与社会服务三大职能。因此，非营利性民办高校的筹资目的包括：一是保证组织的基本运转，资金额度要满足高校办学和生存的需要；二是实现非营利性民办高校的社会使命，保证培养人才的质量、科学研究的水平以及提供有效的社会服务。目前我国民办高校的运转资金依赖学费，抵御风险的能力较弱，可能会有部分学校面临无法正常运转的困境(19)周海涛、张墨涵：《如何突破民办高校筹资的困境》，《国家教育行政学院学报》2015年第2期，第3-8页。。由于资金来源单一且筹资总量有限，民办高校不得不在教育教学、师资引进和培养经费投入上“精打细算”，科研和社会服务一直是其短板。而多渠道筹资能够增强非营利性民办高校抵御风险的能力，更好地保障其履行社会使命。

(三)国外高校多渠道筹资的经验借鉴

随着世界高等教育规模的高速发展，高等教育成本递增使高校陷入了经费不足的困境。现代市场经济发展，打破了过去以政府投入为主的高等教育财政体制，多元化经费筹措成为世界高等教育摆脱财政困境的“通用规则”(20)梁显平、洪成文：《西方发达国家高等教育社会筹资:经验、特点及趋势》，《比较教育研究》2018年第3期，第98-105页。。欧美发达国家高等教育筹资呈现不同的状态及趋势。美国高校筹资发展历史悠久，筹资总量遥遥领先。《2015美国教育自愿捐赠》报告显示，当年美国高校捐赠总收入共403亿美元，主要来源包括：校友捐赠108.5亿美元(占26.9%)，基金会捐赠116亿美元(占28.8%)，非校友个人捐赠80亿美元(占19.9%)，公司捐赠57.5亿美元(占14.3%)，其他组织捐赠41亿美元(占10.2%)(21)梁显平、洪成文：《西方发达国家高等教育社会筹资:经验、特点及趋势》，《比较教育研究》2018年第3期，第98-105页。。英国高校从20世纪末开始开展社会筹资，尤其自2008年以来，英国高校投入更多资源建设筹资专业团队。2015—2016年，英国高校总收入达10.6亿英镑，在社会捐赠来源中，个人和机构占比分别为45%、55%，个人捐赠以校友为主(占68%)(22)梁显平、洪成文：《西方发达国家高等教育社会筹资:经验、特点及趋势》，《比较教育研究》2018年第3期，第98-105页。。欧洲高校协会2011年的调查结果显示：在24个欧盟国家的164所高校中，83%的高校已开展筹资，38%的高校用捐赠基金的投资收入支付开支；其中，74%的高校捐赠主要来自于私人企业，54%的高校获得校友捐赠(23)Breeze B, Wilkinson I M, Gouwenberg B, et al., Giving in Evidence: Fundraising from Philanthropy in European Universities, European Commission, 2011.。

在不同高等教育财政体制和传统文化背景下，西方发达国家高校筹资也呈现较大的差异，但整体来说，多渠道筹资在西方高校中司空见惯，并获得了更多的办学资源。纵观美国高校社会筹资发展史，财政独立的私立高校是高校社会筹资的先锋(24)梁显平、洪成文：《西方发达国家高等教育社会筹资:经验、特点及趋势》，《比较教育研究》2018年第3期，第98-105页。。我国非营利性民办高校应当汲取国外私立高校的筹资经验，实现多渠道筹资，这样不仅能够解决经费难题，更是顺应民办高校社会筹资的发展趋势。

四、非营利性民办高校多渠道筹资的对策

实施分类管理后，政府的政策导向和财政扶持使非营利性民办高校的筹资环境得以优化。新《民促法》规定，非营利性民办高校的法人财产收益归法人享有，包括办学积累等全部用于办学。非营利性民办高校注册身份将变更为民办非企业单位或事业单位，享受各项政府补贴和扶持政策。非营利组织的性质在一定程度上提升了非营利性民办高校的公信力和社会声誉，有助于其获得更多的捐赠资金，但这并不意味着非营利性民办高校不会再陷入筹资的困境。为了促进非营利性民办高校构建多渠道的资金筹措体系，建议从政府和高校两方面着手：中央政府应着力完善各项支持政策并督促地方政府尽快出台符合本地需求的政策文件，地方政府应拓宽直接的财政扶持方式；非营利性民办高校应充分发挥身份转变带来的优势，设立专门的筹资部门负责筹资事务，采用项目筹资的模式获取充足的科研和社会服务经费，积极开展社会捐赠活动，充分开发校友、学生家庭、企业和社会团体的捐赠潜能。

(一)政府方面

1.中央政府应着力完善配套政策。分类管理政策的整体导向是积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校，对其提供政府补贴、基金奖励、政府购买服务、捐资激励、土地划拨和税费减免等财政扶持。当前中央政府的重要任务是建立和完善各项相关政策，使非营利性民办高校的筹资工作有法可依、有章可循。一是直接的财政扶持。公共财政预算内的教育经费有限，能够给予非营利性民办高校的直接财政拨款额度受到限制，且覆盖面较窄，但中央政府可以借鉴法国和日本的经验，构建一套衡量非营利性民办高校办学质量的评价体系，根据各校完成指标的比例提供相应的财政补贴(25)陈睿腾：《民办高校办学质量研究——对资金筹措四个路径的检视》，《北京社会科学》2019年第2期，第61-69页。。二是间接的财政扶持。中央政府可积极完善土地划拨、税收优惠等相关政策，使之更加精细化、具体化。三是适当增加非营利性民办高校的招生名额。对长期依赖学费收入的民办高校来说，学生名额意味着稳定的资金收入，增加招生名额是扩大办学资金的重要路径。四是出台针对非营利性民办高校的筹资监管政策。例如，要求非营利性民办高校建立捐赠经费信息公开制度，定期在官网上公布捐赠明细和捐赠经费使用情况等，以消除企业和个人对捐赠的疑虑。

2.地方政府应拓宽直接的财政扶持方式。高水平民办高校应当满足区域经济社会发展的应用型人才需求(26)黄小灵：《我国建设高水平民办高校面临的困境与实践路径探析》，《高等教育研究》2019年第6期，第67-72页。。非营利性民办高校的办学定位是地方应用型高校，按照“谁受益，谁投资”的原则，地方政府应当给予非营利性民办高校直接的财政扶持，重点在于拓宽资助的形式。一是资助在校学生，例如学生的奖(助)学金、勤工俭学、助学贷款等由地方政府全额或部分承担。二是购买科研服务。对非营利性民办高校申请的科研项目进行公平、公正的考核与衡量，对具备良好科研能力的民办高校给予倾斜，签订科研合同。这不仅能增加非营利性民办高校的收入，还能提升其科研能力。三是设立非营利性民办高校专项财政补贴，例如按学生人数、办学水平给予生均教育经费补贴，提供转型发展试点专业建设、教师队伍建设等专项支持资金(27)邢臻：《我国民办高等教育财政支持政策研究》，哈尔滨师范大学2018年硕士学位论文，第38页。。四是赋予非营利性民办高校一定的学费定价自由。新《民促法》规定，非营利性民办高校学费收取的具体准则由当地人民政府制定，因此地方政府可允许非营利性民办高校在一定限度内自由浮动学费。

(二)高校方面

1.设立专门的筹资部门。筹资事务是一项专业、系统的工作，需要由明确的组织机构和组织成员承担。目前，我国民办高校几乎都没有设立专门的筹资部门，筹资职责不明。筹资工作往往由民办高校的主要负责人或者出资者承担，他们通常事务繁杂，没有精力专注于筹资事务。建议非营利性民办高校成立一个专门的筹资机构，授权其负责筹资工作。可以借鉴英国高校筹资专业团队建设的经验，对筹资部门的筹资目标、筹资计划、筹资激励、筹资技巧及可能的资金来源等进行科学合理的安排，使筹资工作目标清晰、可行性强、效率更高。

2.采用项目筹资的模式。非营利性民办高校可以利用学校重点专业的科研项目，与对口企业合作，将科研成果输出到企业，进而获得企业有偿的资金投入。采用以项目为核心的筹资方式，充分利用学校的科研优势，尽可能多地筹集社会资金。这种短平快的模式，也是有效解决办学经费短缺的方法之一。同时，非营利性民办高校应建立一套项目资金管理制度，包括开设专门的账目，必要时进行监督和审计，确保项目资金专款专用。另外，非营利性民办高校在项目筹资中要尽可能联合多家有相同需求的企业，以项目为契机进行长期合作，并成立技术基金或专项科研基金，形成稳定的科研资金来源，提升自身的科研能力。总之，就是要以项目为核心，产研结合、校企合作，发挥社会服务职能，争取更多的“服务性捐赠”。

3.开展社会捐赠活动。我国民办高校之所以较少获得社会捐赠，既有国家政策、传统文化等客观因素，也有民办高校自身缺乏争取社会捐赠的观念和策略等主观因素(28)赵春芷：《辽宁省民办高校融资问题研究》，沈阳师范大学2016年硕士学位论文，第29-31页。。非营利性民办高校的身份类似于事业单位，有助于消除社会偏见，获得更多的社会支持；可充分利用身份转变带来的优势，积极开展社会捐赠活动，以争取更多的社会捐赠资金。例如，学习美国私立高校的经验，定期举办校友聚会。聚会中可与校友们探讨对学校发展的意见、建议，激发他们对母校的捐赠热情。可定期举办各类活动，邀请学生家长参加，例如组织学生举行文艺会演、拍卖会、主题游园、校园景点捐建和树木捐赠等，既可以密切学校与学生家长之间的联系，也可以为学校建设和发展筹措资金。在企业和社会团体方面，应主动争取名誉捐赠，例如校内道路、建筑物等基础设施建设、社团命名或校内比赛等，都可以通过捐资冠名的形式来吸引捐赠。无论是哪种类型的社会捐赠，学校都应该统筹规划，对捐赠账目进行专项管理，并及时向捐资人反馈资金使用情况，使之有参与感和成就感。对于大额捐赠的个人或团体，应当给予荣誉和表彰，也可以请他们参与资金使用的监督工作。