农村剩余劳动力有序转移的现实困境与路径探析

摘   要：农村剩余劳动力有序转移是顺利解决新时代“三农”问题的重要内容。当前农村剩余劳动力有序转移面临着“难点”“堵点”“痛点”，亟需以坚持“以人民为中心”的发展理念为出发点、以优化产业结构与现代产业体系为立足点、以现代农业与新兴工业协调并举促进城乡良性互动为着力点、以强化制度协同改革和整合优势释放效能为关键点，多措并举促进农村剩余劳动力有序转移。

关键词：农村剩余劳动力;有序转移;路径选择

中图分类号：F32         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.03.006

文章编号：1009-6922（2020）03-32-04

农村剩余劳动力能否有序转移是解决新时代“三农”问题的关键。人地固有矛盾、农业劳动生产率提高、农业比较收益下降必然“挤压”一部分农村劳动力向外转移。“小康不小康，关键看老乡”，在决胜全面小康的关键节点，农村剩余劳动力是否有序转移会直接影响全面小康的成效。

一、農村剩余劳动力的概念界定

从理论上廓清农村剩余劳动力的概念内涵是在实践中助推有序转移的逻辑前提。从既有研究来看，理论界从不同角度切入对此进行了深入探讨，代表性的观点有：基于社会需要视角将农村剩余劳动力定义为农业劳动力的供给量和社会需要量之差;基于比较收益视角认为从事非农业所获边际收益较高的农业劳动力就是剩余劳动力;基于耕种面积视角提出当一个国家（地区）的农业劳动者人均耕地面积长期呈下降趋势时就判定存在农业剩余劳动力;基于生产效率视角将农村剩余劳动力定义为从农业部门转移出去却不会减少农业总产量的那部分农村劳动力。从现实解释力来看，最后一种观点显然更具理论说服力。因此，农村剩余劳动力可界定为：长期居住在农村且具有劳动能力的农民，因在一定时期内个人需要和农村发展需求不匹配，需从农村转向城市就业的劳动力。农村剩余劳动力既包括农业剩余劳动力，也包括乡镇企业和农村服务业的剩余劳动力。

二、农村剩余劳动力有序转移的价值意蕴

（一）农村剩余劳动力有序转移的必然性

1.人地之间的固有矛盾必然导致农业劳动力过剩。在小农经济条件下，农民更多依靠在农业中投入人力资本来获取农业利润。随着农村人口的不断增长，人均可耕种土地越来越少，农民所获得的农业利润自然也越来越少。加之工业化占用土地不断增加也在某种程度上加剧了农村人地关系的紧张程度。基于生存性需求，许多农业劳动力必然要转移就业。

2.农业劳动生产率提高必然带来农村剩余劳动力的转移。改革开放后的家庭联产承包责任制改革将农户变为独立的经济主体，提高劳动生产率成为农户自觉追求。随着现代科技的广泛应用，农业劳动生产率达到历史峰值，农业所需劳动力骤减，剩余劳动力转移就业的需求变得旺盛。

3.农村获利机会少必然带来农村剩余劳动力的转移。由于新中国成立后的工业偏向，我国农业可获得的比较收益较低，若再受到自然灾害等影响，农业可获收益只能维持家庭基本温饱。随着现代化进程加快，收益高、机会多的城市必然对农民具有更大的吸引力，农村剩余劳动力向城市转移成为必然。

（二）农村剩余劳动力有序转移的可能性

经过四十多年的改革开放，我国已经建立起完备的经济体系，在基础制造业、现代服务业、大型基础设施建设等行业和领域创造了大量的就业机会。随着“五大发展理念”的深入实施，中西部地区发展势头迅猛，多个城市对劳动力的需求也逐年递增。

1.户籍制度改革带来了人口自由流动的可能性。改革开放之前，城市和农村二元分割，农民被牢牢地禁锢在农村;改革开放后，严格的人口管制被逐步突破，户籍制度也不断深化改革，因户籍而形成的城乡边界被打破。作为经济理性人，农民跨地域自由寻找发展机会具有了可能性。

2.农民工的外界认同引致了农民向往城市的可能性。改革开放四十多年来，农民工的社会福利不断改进。改革开放初期，当时的城市作为正在成长中的新兴经济体，没有充足的就业机会接纳农民工。当大量农民工涌入城市“淘金”，不可避免给城市管理带来诸多挑战。当时的农民工被视为社会问题的“制造者”。进入新世纪后，我国经济发展进入快车道，农民工为城市发展做出的贡献被社会认可。2010年前后，新生代农民工出现，农民工开始被视为“城市新移民”。[1]外界对农民工的认同度和接纳度不断提高，也引致了农村剩余劳动力向城市转移。

（三）农村剩余劳动力有序转移的重要性

1.从负面效应来看，如果农村存在大量的剩余劳动力，会阻碍农业技术的进步，制约农业劳动生产率的提高;会导致土地碎块化，土地规模生产经营难以进行，最终不利于农民收入的增长和生活水平的提高;劳动力资源没有得到最优配置，影响国民经济的健康快速发展;对社会治安和社会稳定也会造成消极影响。

2.从正面效应来看，转移农村剩余劳动力有利于促进劳动力资源的优化配置，形成新的生产力;有助于改善输入地部分行业劳动力紧缺的状况，促进城市劳动用工效率的提高和城市化建设;促使劳动者的价值观念、思维习惯、生活方式向现代化转变;有利于缓解人地矛盾，实现农业资源的合理开发与利用。客观上也为资本、技术等生产要素进入农业领域，提高农业劳动生产率，实现农业规模经营提供了可能性，同时有利于缩小城乡贫富差距。

三、新时代我国农村剩余劳动力有序转移的困境分析

中国特色社会主义进入了新时代，最大的不平衡是城乡不平衡。在此背景下，我国农村剩余劳动力有序转移面临着“难点”“痛点”“堵点”，形成多维障碍。

（一）“分层-失序-融入”是农村剩余劳动力有序转移的“难点”

1.我国农村剩余劳动力分层明显。当前，我国农村约有2.86亿左右的剩余劳动力，呈现为第一代农民工、新生代农民工、千禧一代农民工的分层。农村剩余劳动力不再是一个同质化的群体，内部结构已产生了分化[2]。新生代农民工和千禧一代农民工的文化程度更高，能從事新技术行业，但消费观念也与第一代农民工有极大不同。特别是千禧一代农民工由于从小生活条件的改善、较少的父母陪伴和网络技术的经常使用等使得他们更加关注自我，更排斥体力劳动，消费方式很不理性。他们外出打工不再是为了经济收入，而是为了进入城市生活。[1]

2.“推力-拉力”理论的逆向实践造成农村剩余劳动力转移的无序性。一方面伴随我国劳动力、土地、自然资源等生产要素的价格上涨以及持续推进的供给侧结构性改革，以加工业为主导的劳动密集型产业逐步向人力资源丰富、工资要求低的东南亚、南亚地区转移;国内企业对劳动力的需求更偏重质量而非数量，且用工也越来越具有弹性。另一方面，打赢精准脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略都需要青壮年劳动力留在农村。这就造成与推拉理论的传统解释力不同的指向，工业对劳动力需求呈相对紧缩趋势，农业农村对劳动力需求呈相对增加趋势，农村剩余劳动力的转移呈无序性。

3.农村剩余劳动力融入城市存在障碍。农民特有的“小富即安”和“乡土情结”思想使农民从根本上不愿意离开故土。加之城乡的长期分割使市民普遍对农民怀有偏见，农民工经常受到排挤和刁难，特别是不能与市民享受均等化的公共服务成为转移农民与城市离心离德的根本原因。加之经济结构调整、就业保障下降等因素导致农民永久定居城市的意愿下降。

（二）城乡“二元”结构是农村剩余劳动力有序转移的“堵点”

2017年，党的十九大提出“城乡融合发展”以实现农村剩余劳动力的有序转移。然而，城乡二元的经济结构和社会结构在很大程度上阻碍着城乡融合发展。

城乡二元经济结构“一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构”[3]。这种经济结构使得工业和农业并存甚至对立。具体表现为：第一，农村劳动力的弹性就业决定了生计的不可持续。如农村劳动力进城务工主要是跟着项目走，没项目农民工就处于待业状态。加之小农的自利性和无组织性，农村劳动力对职业的选择更具短视性和灵活性，间接也造成了维持生计的不可持续状态。第二，农村劳动力市场不成熟。由于农村的第三产业发展相对滞后，没有形成成熟的劳动力市场，在与城市劳动力市场衔接时就会存在信息失灵、组织低效的问题。在个别地区甚至存在农民个体去面对市场，其选择的盲目性和自发性使得众多农民不得不独自面对市场风险。农村劳动力市场的不成熟削弱了农村劳动力市场的供给能力。

城乡二元社会结构“一般是指城市居民和农村人口因为户籍或居住地制度的区别，在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异而形成了两个相对独立的社会单位”[4]。从农村到城市的自由流动不只是空间位移，而是从农民向市民身份的转换。但目前农村剩余劳动力从户籍属性来说还是农民，在某种意义上来说农村剩余劳动力只是城市工业化的替代性生产力。因此，出现了农民看不惯市民、市民看不起农民的局面，二者对彼此的生活方式都不认同。从世界各国的现代化进程来看，城市的现代化伴随着乡村衰败，我国也不例外，全国各地不同乡村已出现不同程度的衰败。要实现乡村振兴，关键是要通过城乡融合发展消除城乡发展鸿沟，主要还是依靠城市带动。

（三）“户籍-社保-产权”约束是农村剩余劳动力有序转移的“痛点”

多年来，我国在户籍、社保、产权等领域的改革取得了不小成绩，但是制度约束仍是农村剩余劳动力有序转移的“痛点”。

1.户籍制度的城乡二元分割限制和阻碍了农村剩余劳动力有序转移。新中国成立初期，以控制城市人口规模为目的形成了城乡二元户籍制度，这种制度安排本意是通过“城乡户口的难转换性和户口的难迁移性”[5]实现城乡有序。从新中国成立到改革开放之前，户籍有农业户口和非农户口身份之分，这种划分使得市民和农民从事不同产业。然而，随着城乡差距的拉大，户籍不只是作为身份而存在，附着在户籍背后的还有资源配置和社会福利。市民和农民在衣食住行、社会地位、公共服务、社会保障等方面的差距越来越大。当农村剩余劳动力向城市转移，由于现有户籍制度约束使得农民无法改变身份，相应地无法享受附着在身份背后的公共服务和社会福利，农民无法真正融入城市。

2.社会保障制度的城乡分化使得农村剩余劳动力的转移意愿降低。“在高成本抑制农民市民化的同时，由于低成本征地制度的刺激，农村耕地被大量征收，而农民并未从土地上获得应有的可用于进城定居的资本。”[6]在我国广大的农村，社会保障水平较低，对于农民来说土地相当于是农村劳动力的失业保障和养老保险。农村剩余劳动力如果离开土地进城，一旦失业，基本生活就难以保障，这在很大程度上降低了农村剩余劳动力有序转移的意愿。在就业方面，国家事业单位和国有企业不招收进城农民工，即使非国有企业在招工时也多有限制。进城务工的农民子女由于户籍原因，也无法享受与城市学生一样的教育资源。

3.土地制度成为阻碍农村剩余劳动力向城市转移的因素。因户籍制度和农村土地制度的关联性决定了土地承载着农民的社会保障功能。然而随着农业科学技术的快速发展和广泛应用，农地所有权、承包权、经营权“三权分置”为土地的规模化经营创造了条件。被“挤出来”的剩余劳动力在合同期内事实上失去了土地该有的保障功能。当他们在城市也无法寻找到社会保障时，他们就不得不退回农村。第一代农民工在年老时几乎全部返回乡村便是最好的证明。有些新生代农民已经在城市站稳脚跟，仍不愿放弃农地和宅基地，原因在于现有的土地制度使得他们可以分享土地增值收益。尤其是在城乡结合部，城镇化会带来土地的极大增值，“农转非”意愿极低。可以说，土地制度和劳动力的关系既挤压出了剩余劳动力，也阻碍着剩余劳动力的有序转移。

四、我国农村剩余劳动力有序转移的路径探析

随着新时代各项制度改革的全面深化、以人为核心的城镇化的推进、政府治理能力的提升为农村剩余劳动力有序转移创造了条件。要实现有序转移意味着实现进城农民的生产方式、生活方式等方面的转化，实现身份的平等化。

（一）以坚持“以人民为中心”的发展理念为出发点

城镇化必须“以人民为中心”，确保农民成为城镇化的最大收益群体。要调动农民参与城镇化的积极性，为农民提供充分的就业机会和广泛的职业技能培训机会。通过自身职业技能的提升，拓宽农民的收入来源，实现农民自主转移。要培养农民作为市场主体的独立性，在尊重市场配置资源的同时，尊重自然、顺应自然，实现资源的可持续利用与环境的有效保护。要赋予农民充分的知情权与话语权，拓宽他们参与城镇化决策、监督的渠道。

（二）以优化产业结构与现代产业体系为立足点

主动对接东部地区劳动密集型产业转移，为农村剩余劳动力创造可持续就业的机会。利用人力和土地价格相对较低的优势外引资金，培育新型产业。推动传统产业换档升级，优化产业结构，打造特色品牌产业。加强营商环境改造和文化内涵养成，形成“软实力”竞争优势。

（三）以现代农业与新兴工业协调并举促进城乡良性互动为着力点

现代农业与新型工业要协调并举，侧重工业反哺农业。通过新型工业的集群化、规模化、集约化发展广泛吸纳农村剩余劳动力，为推动现代农业纵深发展创造技术条件、提供资金保障;现代农业的发展以及结构的调整使非農产业和农村剩余劳动力不断向非农业部门转移，为新型工业提供充足的原料和劳动力供给。经济学的“木桶原理”表明，农业和农村的现代化是缩小城乡差距、工农差距，实现城乡发展一体化的关键。要建立城乡一体的要素市场，引导更多人才、技术、资金等要素投向农业农村。

（四）以强化制度协同改革和整合优势释放效能为关键点

进行制度创新，消除农村剩余劳动力有序转移的制度障碍。改革户籍制度，推进户口一元化和迁移自主化的制度改革，打破城乡壁垒，消除农民有序转移城市的制度障碍。改革农村土地产权制度，在土地联产承包责任制前提下，建立和规范土地经营权流转制度，从根本上使农民“毫无牵挂”地转移到城市、转移到其它非农产业。完善社会保障制度，建立和完善多层次的农村社会养老保障体系，允许进城的农民享有同城市居民一样的社会保障。

参考文献：

[1]孙中伟，刘林平.中国农民工问题与研究四十年：从“剩余劳动力”到“城市新移民”[J].学术月刊，2018，50（11）：54-67.

[2]刘传江，王婧，董延芳.第二代农民工的新特征及其市民化进程研究[J].发展经济学研究，2012（00）：298-308.

[3]刘祖云，周家明.我国城乡二元结构破解之道：基于包容性发展的视角[J].南京工业大学学报（社会科学版），2012，11（01）：5-12.

[4]陈迪平.对我国城乡二元社会结构的反思[J].湖南社会科学，2004（4）：62-64.

[5]陆益龙.户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动[J].中国社会科学，2008（01）：149-162，207-208.

[6]张红宇.城镇化进程中农村劳动力转移：战略抉择和政策思路[J].中国农村经济，2011（06）：4-14，25.

责任编辑：秦利民

[收稿日期]2020-04-20

[作者简介]杨阳（1989—），女，四川宜宾人，硕士，四川省农业科学院植物保护研究所工作人员，主要研究方向：“三农”问题。