放松管制视角下中国自然垄断领域国有企业改革的策略与路径探索

潘胜文，刘 童

（华中师范大学经济与工商管理学院，湖北 武汉430079）

一、引言

随着我国迈入社会主义新时代，党和政府明确指出，在未来相当长的时期内，要确保经济的中高速增长。我们认为，我国未来要想实现经济的中高速增长，国有企业改革必须有新的突破，而自然垄断领域国有企业的改革则是国企改革中的关键。2015 年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（下文简称《指导意见》）指出，自然垄断行业的国有企业，要实行以政企分开、政资分开、特许经营等为主要内容的改革，要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。《指导意见》明确了自然垄断领域国有企业改革的未来方向及策略。

自然垄断产业（或行业）是指存在“成本劣加性”的产业，即该产业内由单一企业垄断生产所有产品和服务的成本小于由多个企业竞争性地生产所有产品和服务的成本之和。正是因为存在着成本的劣加性，从资源配置角度看，自然垄断产业采用竞争性经营模式将不利于成本的降低、资源的节约，因而垄断是合理的。但要确保自然垄断产业实现垄断经营，必须要有政府进行管制来限制竞争。因此，一直以来，自然垄断产业一般都是政府实施强管制的产业。但自20 世纪60 年代以来，一些经济学家对美英等发达国家经验数据的研究发现，对自然垄断行业长期实施的政府管制不但没有达到降低成本、节约资源的目的，相反给这些行业带来了严重的内部效率低下、腐败等所谓的“管制失灵”问题。自20 世纪70 年代以来，随着学术界对范围经济、成本劣加性理论的进一步认识，放松管制理论开始在西方发达国家流行起来，各国政府也开始对自然垄断行业实施放松管制改革。

一般认为，自然垄断产业主要包括铁路、电信、电力、邮政、自来水、管通运输、民用航空等行业。在我国，这些行业的垄断企业基本上都是国有企业。譬如，到目前为止，我国现有的96 家中央国有企业（简称“央企”）中，属于铁路、电信、电力、航空四个最典型的自然垄断行业的就有31 家，占比为32.29%。

二、当前我国自然垄断领域国有企业存在的主要问题

（一）强管制引致竞争环境的不公平性

尽管我国自然垄断行业的改革取得了一定成效，但大多自然垄断行业仍处于政府的强管制之下，尤其是在准入方面，如企业在进入电信、电力等自然垄断行业时需要取得经营许可证；同时，大多数自然垄断行业提供的产品或服务长期实行政府定价，存在超强的价格管制。由于历史原因，我国自然垄断行业的垄断企业基本上都是国有企业。自20 世纪90 年代以来，国家主动在自然垄断领域引入竞争机制，实施放松管制。因此，目前在我国电信、电力、铁路、邮政等自然垄断产业中，非国有企业普遍存在，但由于多方面的原因，这些行业内的垄断企业仍然都是国有企业，行政垄断（源自政府管制）与“所有制垄断”（国有垄断）高度结合的市场环境仍然没有得到根本改善。在社会主义市场经济条件下，这种“双重垄断”的行业竞争状况严重损害了公平竞争的市场环境。这种“双重垄断”状况，对于非国有经济体而言，是一种无法突破的进入壁垒，意味着它们进入这些行业的可能性基本为零。显然，这种制度安排对于非国有经济体而言，是非常不公平的。这也是近年来，党和政府将混合所有制改革作为垄断行业国有企业改革的一个重要方向的原因之所在。

（二）企业内部效率低下

自然垄断领域国有企业效率低下问题是当前存在的最突出的问题，主要表现在该领域内国有企业的经营能力差，综合经营管理水平较低。表1 统计了2018 年国有电力上市公司（指国有资本控股的上市公司）与民营电力上市公司的财务数据。从表1 可以看出，民营电力上市公司的总资产收益率为12.20%，而央企下属的上市公司与地方国资下属的上市公司的总资产收益率分别为3.30%和7.57%，远低于民营电力上市公司的总资产收益率。而民营电力上市公司的总资产负债率为34.44%，央企下属的上市公司与地方国资下属的上市公司的总资产负债率则分别达到了66%和58.61%。从这两组数据的对比可以看出，电力行业的国有企业不仅经营能力较差，而且经营风险远高于民营企业。

为什么自然垄断领域的国有企业的运营效率远比不上民营企业呢？其原因可以主要从两个方面来分析：

一是从企业层面来看。目前，我国自然垄断领域的国有企业大多实行垂直一体化经营，业务分离程度不高，且企业规模较大，由此产生的规模不经济导致经济效率明显较低。尽管电信、电力、民航业等自然垄断行业于20 世纪末期完成了政企分开改革，但是改革并不彻底，具体表现为政府仍在通过各种途径介入国有企业的生产销售环节。这导致国有企业无法真正实现自主经营、自负盈亏。此外，我国国有企业存在的多层级的集团法人结构，集团套着集团，法人套着法人，乃至现实中有着一级企业、二级企业、三级企业等等之说[1]（P20），这种组织管理层级过多过长导致的委托—代理多极化也是造成企业效率低下的内部原因之一。

二是从行业层面看。低效率是由于自然垄断领域的国有企业仍处于一定的垄断地位。一方面，自然垄断行业的显著特点是需要巨额投资，投资回报期长，存在巨大的沉淀成本，这使得自然垄断领域内的民营企业难以生存，国有企业的垄断经营就具有了一定合理性。另一方面，我国自然垄断行业兼具自然垄断与行政垄断属性，受政府的管制较强，导致行业的进入壁垒高，民营企业难以进入。由于缺乏充足的竞争，自然垄断行业内的国有企业没有充足的动力提高自身的效率。此外，政府对国有企业亏损的长期补贴也导致自然垄断行业的服务质量差，经济效率低下，整体亏损严重。

（三）腐败问题严重

近年来，我国国有企业高层管理人员腐败现象在自然垄断领域尤为常见，铁路、电信、电力等行业可以说是腐败问题的密集区。例如，自2006 起中国铁路业发生了四次高管严重腐败事件。近年来，电信、电力、民航等自然垄断领域国有企业高层腐败案件层出不穷。腐败问题已成为自然垄断领域内国有企业内部经营管理存在的最严重问题之一。

自然垄断行业提供的产品或服务大都是公众所需要的生活必需品和公共服务，其供给的稳定性、产品质量的可靠性以及企业的可信赖性必须通过政府的监管才能得以保证。一直以来，我国自然垄断领域完全由国有企业来垄断经营，这一局面的成因既有历史因素，也有一部原因是政府希望国有企业在这些领域承担一定的政府职能，通过牺牲一些经济利益来保证这些生活必需品与公共服务的稳定和可靠供给。因此，这些领域的国有企业既承担着一部分企业角色，也承担着一部分政府职责。为此，我国许多国有企业特别是央企的高层就兼具企业领导人与政府官员的双重身份。长期以来，上级党委和政府部门直接向国有独资公司及其重要二级企业派遣董事、董事长，甚至直接委任总经理、副总经理。如果从现代企业管理角度看，这一做法不但有政企不分的嫌疑，也使得企业内部权责关系模糊不清[1]（P23）。这种权责关系的模糊性也为国有企业高管寻租、搞腐败创造了条件。

此外，近年来，尽管我国大部分自然垄断行业内的国有企业已经完成产权和治理结构的改革，但是，国有企业管理体制不健全、行政监管缺失等问题仍然存在。我国自然垄断领域内国有企业管理人员的权力不仅高度集中，而且缺少有力的约束机制。权力监管环节的薄弱，使高层管理人员行使权力时受到的限制较少，因而更容易诱发腐败问题。

从上面的论述可以看出，我国自然垄断领域国有企业存在的主要问题都与政府长期对该领域实施的强管制有着直接的关系。因此，根据当今世界管制理论发展的趋势与各国管制改革的潮流，我国自然垄断领域国有企业改革的方向就是放松管制改革。实际上，从过去到将来，我国自然垄断领域的国有企业改革本质上就是政府管制改革的一部分。

三、放松管制视角下我国自然垄断领域国有企业改革的目标与策略

（一）“做优做强做大国有资本”是自然垄断领域国有企业改革的首要目标

党的十九大报告明确提出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”因此，未来自然垄断领域国有企业的改革，应将重心放在国有资本的使用效率上，通过国有企业改革，做强做优做大国有资本，实现国有资本的保值增值。

国有资本兼具一般的经济性和特殊的社会性两个基本属性[2]（P25），我国国有资本也不例外。这就要求我们在以“做强做优做大国有资本”为目标的改革过程中，要对国有企业的属性加以区分，实行分类改革。国有企业分类改革是指在根据国有企业在经济社会发展中的不同定位和作用划分企业类别的前提下，对国有企业实施不同的改革措施，并对其进行分类监管、考核和激励。这其中最根本的内容就是政府管制改革。根据《指导意见》，我国国有企业被划分为商业类和公益类两类（具体目标及功能定位见表2）。

表2 国有企业的分类及定位

在《指导意见》中，自然垄断领域中的国有企业主要被归入商业类。但这类国有企业的业务范围却非常复杂，既存在自然垄断性的固定网络性操作业务，又存在非自然垄断性的竞争性业务。严格来讲，固定网络性业务应该归于公益类业务范围，由国有企业垄断经营。因此，对自然垄断领域的国有企业进行改革，不能一刀切，而应该对其业务进行精确分类，在坚持网运分离的前提下，针对不同的业务制订不同的管制改革措施。

（二）放松管制是自然垄断领域国有企业改革的总体取向

长期以来，我国自然垄断行业都由国有企业垄断经营，因此，自然垄断行业的改革一直是我国国有企业改革的重中之重。改革开放以来，我国对各个自然垄断行业实施了一系列以放松管制、引入竞争为导向的改革，例如电信行业进行多方位的分解重组，主动引入新的竞争主体；电力行业进行横纵拆分，放开了发电侧和售电侧的政府管制，等等。尽管我国政府对自然垄断行业的国有企业实施了一系列以放松管制为主要内容的改革，但从总体上看，自然垄断领域的国有企业仍处在政府的强管制之下，甚至计划经济时代的管制模式在这些领域仍在延续。显然，在中国特色社会主义市场经济这一新时代条件下，传统的管制体制已不能适应自然垄断行业新的管制需求，政府的“过度管制”既增加了管制的成本，加剧了管制失灵，也导致了一系列严重的社会问题的产生。因此，必须改革自然垄断行业的管制体制，要以放松管制、促进市场竞争、提高自然垄断行业国有资本的运营效率为内容，在坚持网运分离的基础上，结合混合所有制改革，放宽自然垄断行业竞争性环节的市场准入，使非国有资本能够自由进出，以此打造公平合理的竞争环境，实现市场的充分竞争，解决管制失灵带来的问题。

（三）混合所有制改革是自然垄断领域国有企业改革的核心内容

改革实践证明，混合所有制也是国有企业改革最有效的形式之一。因此，混合所有制改革仍应该成为未来自然垄断领域国有企业改革的核心内容。

国有企业混合所有制改革，就是要通过产权改革在国有企业中引入非国有资本，实现民资与国资的共存，通过产权主体的多元化，来提升国有资本的保值增值能力。自然垄断领域的混合所有制改革，从本质上看，就是放松管制改革的一种重要表现形式。

混合所有制改革始终贯穿我国国有企业改革的全过程，也是我国自然垄断领域国有企业改革的重要途径。1999 年通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中就提出：国有大中型企业特别是优势企业，宜于实行股份制的，要通过上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。2017 年，政府工作报告中提出：深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐，将混合所有制改革作为自然垄断领域国有企业改革的核心内容。

自然垄断领域国有企业改革的首要目的是提高该领域国有企业的运行效率，为企业创新提供充足的动力。通过混改，允许非国有资本进入自然垄断行业，甚至在一个企业中共存，实现相关行业甚至某一企业内部投资主体的多元化。

四、放松管制视角下我国自然垄断领域国有企业改革的具体路径

放松管制作为深化自然垄断领域国有企业改革的总体取向，指放宽或取消原有的管制限制，让市场更好发挥在资源配置中的决定性作用，其首要目的在于实施投资主体多元化，发挥竞争机制的作用，促进企业效率提高，减少规制成本。

长期以来，我国自然垄断行业普遍存在着强管制，非国有投资主体进入困难，自然垄断行业几乎由国有企业垄断经营，形成了所谓的“所有制垄断”；另外，这些行业的产品或服务价格也基本上由政府来定价。这些管制措施直接给该行业带来了市场竞争的不公平与企业内部的低效率。因此，放松管制应从放松进入管制与价格管制两方面出发，根据行业的业务性质进行分类放松管制改革。

自然垄断行业的业务可分为自然垄断性业务和非自然垄断性业务。自然垄断性业务主要是指固定网络性操作业务，属于产业内的核心业务；非自然垄断性业务是指固定网络设施的运营业务，属于从属业务，不具备成本劣加性特征，理论上可以实行竞争性经营，因而也被称作竞争性业务。要对自然垄断领域的国有企业实施放松管制改革，就要根据其所从事的业务性质，有针对性地实施分类管制改革。

（一）自然垄断业务领域国有企业放松管制改革的具体路径

自然垄断业务主要是指自然垄断行业内的固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应行业中的线路、管道等输出网络业务，电信业中的有线通信网络业务和铁路业中的铁轨网络业务等。我国典型自然垄断行业的自然垄断性业务主要是基础网络方面的业务，也包括产品或服务的输送方面的业务。

由于自然垄断领域国有企业的自然垄断性业务具有成本劣加性，且从事该业务必须初始投入巨大的沉淀成本，因而，这些业务领域适度垄断经营具有一定的合理性和必要性。针对自然垄断业务领域的国有企业，需要在维持适度垄断程度的基础上进行渐进式的管制放松。

1.分离基础网络业务，建立专营国有公共企业

自然垄断性业务不宜采用竞争性的经营方式，但不是说完全不能放松进入管制。当前，我国不单自然垄断业务，甚至整个自然垄断产业都是由国有企业在垄断经营。为了解决前文所述的问题，针对自然垄断领域的国有企业，首先要分离出基础网络业务，由独立的国有企业来经营这些业务。由于自然垄断业务的特殊性，经营这些业务的国有企业可以将其定位为公益性国有企业，或专营的公共企业，让其承担更多的社会责任。因而，盈利不应该成为该类企业的首要经营目标。国家电网与南方电网就应该被改造成为这类公益性国有企业，必须剥离这两家国企中所有的类似于售电这样的非自然垄断业务，使其专注于输电业务，为社会提供电力产品的过网服务，从中收取过网费（价格），而这一价格由国家来直接定价。

分离基础网络业务，建立专营的国有公共企业后，如果仍延用过去的管理体制，又会导致前文所述的如效率低下、腐败等问题的发生。因此，针对这类公益性的国有企业，也可以采取相应的放松管制改革措施。

2.适度放松进入壁垒，保证行业内部效率

虽然专营国有公共企业将被定位为公益性国有企业，盈利不是它们的主要目标，但也不能让它们彻底成为长期亏损的国企。因此，这类国有企业，政府也应该采取相关的监管措施，来促进其效率的提高。如，政府可以通过强制互联互通，来降低行业进入壁垒，消除沉淀成本这种竞争的障碍，适度增加该领域的经营企业数量，以维持行业内适度的竞争程度。这是有效提高该领域国有资本保值增值能力的一个重要途径。

3.在保证国有资本的控制力的前提下推行混合所有制改革

我国自然垄断产业中的自然垄断业务，大多是关系国民经济命脉的核心业务，处于关键性地位。早在2006 年，国资委印发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》就指出：国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力。2015 年，《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：引导国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，坚定不移把国有企业做强做优做大，更好服务于国家战略目标，从而再一次明确了国有资本在关键领域的重要地位。因此，自然垄断业务领域的国有企业管制改革，应在保证国有资本存在一定控制力的前提下，推行与竞争性业务领域形式不同的混合所有制改革。譬如，可以在保证行业内垄断结构不变的情况下，通过引入民营资本进入垄断企业，来实现投资主体多元化，这些既能提升国有资本的保值增值能力，又能消除“所有制垄断”的其他弊端。2017 年开始启动的中国联通混改就是这一思路的成功例证。

4.实行激励性管制，提高自然垄断业务领域国有企业的运营效率

随着管制改革的逐步推进，激励性管制逐渐取代传统管制成为自然垄断行业的主要管制方式。激励性管制是在保持原有规制结构和信息不对称的委托—代理框架下，设计激励方案，给予企业一定的自由裁量权[3]（P17），促进企业降低成本、提高质量、改善服务，诱导企业逐步接近社会福利最大化的管制手段。对于我国自然垄断产业中的自然垄断性业务，采取激励性管制也是放松管制的具体路径之一。激励性管制主要包括价格上限管制、特许权投标及区域比较竞争等形式。对自然垄断性业务采取激励性管制，可以降低企业的交易成本，这有利于自然垄断领域内的国有企业提高产品及服务的质量，提高自身的经营效率，从而促进企业创新能力的提升。

（二）非自然垄断业务领域国有企业放松管制的具体路径

2014 年，国务院针对国有企业深化改革明确提出，要打破行业垄断，引入竞争机制，放开自然垄断行业竞争性业务。2015 年，《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也指出，要加快开放电力、电信、交通、天然气、市政公用等自然垄断行业的非自然垄断业务。自然垄断行业的非自然垄断业务即竞争性业务，是指在自然垄断领域，相对于垄断业务或者专营业务而言，竞争比较充分的业务。

非自然垄断业务的竞争状况反映了非自然垄断业务所处市场上企业面临的竞争环境，是衡量企业行为和市场绩效的决定性因素。经过过去的放松管制改革，我国自然垄断行业的非自然垄断业务的竞争程度已有了大幅度的提高，但有些行业的改革仍非常滞后。如铁路业虽然在近年来已经开始启动放松管制改革，但到目前为止，中国铁路总公司独霸整个行业，行业内部竞争缺失、效率低下问题仍没有明显改观。另外，我国的电信、电力、航空、邮政等自然垄断行业不但在分离自然垄断与非自然垄断业务改革方面做得不够彻底，而且在放开非自然垄断业务方面的改革也没有取得很好的成效。在往后的改革过程中，我们不但要进一步推进自然垄断业务与非自然垄断业务的彻底分离，还要采取强力措施，加大对非自然垄断业务放松管制改革的力度。

1.重组市场结构，实现有效竞争

目前我国不同的自然垄断行业在竞争性业务领域的开放程度较为不同。尽管我国电信业、民航业等部分自然垄断行业的竞争性业务领域已经相对放开，但总体来看，我国自然垄断行业非自然垄断业务的市场竞争度仍比较低，仍由极少的国有企业垄断经营。因此，自然垄断行业竞争性业务领域的放松管制应以重组市场结构为先导，打破竞争性环节的垄断现状，实现有效竞争的市场格局。面对铁路这类仍处于高度垄断格局中的自然垄断行业，应按照业务性质进行多环节的拆分，将具有竞争性质的铁路运输服务等环节与具有自然垄断性质的铁轨网络环节分离开来，在公平、公正的前提下放开竞争性环节的管制，打破竞争性业务仅由一家或少数几家企业垄断经营的局面，进行根本性的市场结构重组。应通过市场结构的重组，将自然垄断行业的竞争性业务环节从原来的国有企业垄断经营的市场结构转变为由众多各种所有制性质的企业共同参与的竞争性市场结构，实现市场的有效竞争。

2.推进竞争性环节国有企业的混合所有制改革

混合所有制经济改革的本质是对以非公有制经济为代表的市场机制的采纳和吸收的过程[4]（P141）。面对我国自然垄断领域竞争性环节竞争不足、国企垄断的市场结构没有明显变化的情况，可以采取进一步推进混合所有制改革，使民营资本进入市场，为自然垄断行业竞争性环节引入新的投资主体，从而促进市场的有效竞争。2017 年，中国联通（指上市公司，股票代码：600050）聚焦公司主业、创新商业模式，规模发展重点竞争性业务，通过整体设计，积极引入境内投资者，降低了上市公司国有股权比例，从实质上推进了混合所有制改革。目前联通集团合计持有中国联通（上市公司）约36.67%股份，新引入战略投资者持股比例约35.19%，形成了混合所有制多元化股权结构。中国联通集团整体层面的混改，全面提高了企业效率和竞争能力，进一步推进了公司的战略转型。我们认为，我国自然垄断领域内其他国有企业也应参照中国联通的混改方式，从母公司整体层面推进企业内竞争性业务的混合所有制改革，将部分公司股权释放给其他国有资本和非国有资本，为企业引入新的投资主体，提升企业的竞争力。

坚持竞争性业务的混改，在自然垄断领域尤其是非自然垄断业务领域的国有企业内引入非国有资本，不仅有利于激发国有资本活力，提高国有资本配置效率和运行效率，实现国有资本保值增值，更有利于塑造公平的市场竞争秩序，推动多种所有制经济的共同发展。