上海市轨道交通用地项目土地权属调查思考

文/高志君

一、项目背景

国土空间规划诞生于21世纪，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是开展各类保护建设活动的基本依据。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）的颁布，标志着我国将国土空间规划的地位与作用提升到前所未有的高度。上海作为我国重要的经济和金融贸易中心，地下轨道交通的发展尤为迅速。因此，充分学习并贯彻《意见》精神，合理开发、利用土地的地下空间资源已成为深化可持续发展的一项重要战略性举措。

现有的土地权属调查大部分基于二维空间体系的调查与审批。许多地下空间建设用地的用地规划与审批无需在土地权属调查中体现地上土地权属情况，这造成了在土地审批过程中出现部分地下建设用地与地上建设用地土地性质不一致的情况，阻碍了在新形势下开展城市地下空间的土地规划、调查、审批等工作。

因此，在深化国土空间规划概念、优化营商环境、试行行政审批改革等多重背景下，为了鼓励和规范城市地下空间的资源开发利用、健全空间规划体系，现以上海市轨道交通建设为契机，试点研究优化城市地下空间土地权属调查工作机制的方法。

二、上海市轨道交通发展与相关用地规划审批政策的情况

（一）上海市轨道交通的开发情况

上海作为经济社会高度发达的特大型城市，城市轨道交通建设面临着快速增长的建设通行需求以及有限的国土空间资源的矛盾。因此，进一步利用城市地下空间资源，优化城市轨道交通的三维空间发展，成为当前的实际需要。

当前，上海有着我国规模最大的城市轨道交通网络，上海轨道交通是世界范围内线路总长度最长的城市轨道交通系统。1993年上海地铁1号线的建设、通车，标志着上海开启了地下轨道交通的建设。截至2018年底，上海地铁已开通17条运营线路，全网络运营线路总长达到705千米（含磁浮线29千米），车站数增至415座，换乘车站增至57座。根据上海市城市轨道交通相关规划，上海地铁将新建上海地铁19号线、上海地铁20号线一期、上海地铁21号线一期、上海地铁23号线一期、上海地铁机场联络线、上海地铁嘉闵线、上海地铁崇明线等多个项目，最终将形成全长超1000千米的轨道交通网络。

上海轨道交通的结构建设主要以地下建设用地为主，形成“环形+射线”的网格式结构，表现出用地范围由中心城区向郊区散射的特点。

图1 上海轨道交通线路图

（二）上海市地下建设用地规划审批政策

1.发展历程。

（1）地下建设用地无需办理审批阶段。2006年9月1日前属于地下建设用地开发的起步阶段，其间没有任何相关政策文件的指导。在这一阶段开展的地下建设用地工程种，均未办理任何用地审批，也未通过有偿方式取得建设用地使用权。由于相关政策条件缺失，地下建设用地处于无用地审批阶段，即建设单位不需要委托调查机构开展土地权属调查，只需提供规划设计方案等材料，便可直接开展项目用地施工。

（2）地下建设用地需办理用地审批阶段。为加强对城市地下空间建设用地审批与房地产登记的管理，促进地下空间合理开发利用，2006年7月上海市政府颁布沪房地资权〔2006〕564号文件，即《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。该文件是国内首个涉及地下空间建设用地审批和权属管理的文件，上海也因此成为我国第一个为地下空间权属登记颁布规定的省市。该规定明确了地下空间开发利用中的责任与利益关系，适用于地下空间开发建设的用地审批与房地产登记。

沪房地资权〔2006〕564号文件中明确规定，凡2006年9月1日后批准立项的单建地下工程，建设单位在取得地下建设工程规划许可证后，应当向市或区县房地产测绘管理办公室申请地下建设用地勘测定界。建设单位需依据规划文件委托调查机构开展土地权属调查，办理用地审批之后才能取得用地施工许可。该文件的颁布，规范了上海地下空间建设用地的权属调查流程，标志着上海启动了地下空间建设用地的地籍调查与确权登记工作，对上海市地下空间的资源开发利用有着十分重大的意义。

（3）地下建设用地审批的进一步完善阶段。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布，进一步完善了我国的法规政策体系、技术标准体系与国土空间基础信息平台，标志着我国将建立统一的国土空间规划，从而实现“多规合一”，这也为开展各类建设活动提供了指导、约束的基础依据。

2.项目流程。

图2 项目流程图

上海市轨道交通建设用地项目的流程一般为发改立项、规划审批、土地调查、土地审批、土地登记。其中，土地调查是承前启后的重要环节，既需要严格按照规划审批文件中已明确的内容开展工作，又要为后续土地审批、土地登记提供准确、可靠的数据。同时，因上海轨道交通的特殊性，轨道交通公司对于有关地下轨道交通的土地暂未申请后续登记。

3.主要法律文件。

（1）《物权法》。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”其规定的建设用地分层利用，在一定程度上区分了地上、地下权，将空间使用权纳入了建设用地使用权范畴，这也是规范土地空间权利最主要的民事法律依据。

（2）《土地管理法》。《土地管理法》第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”规定建设项目需办理用地审批手续，其中若涉及农用地的，需另行办理农转用审批手续。而土地权属调查是土地审批服务的一项基础性工作，是经调查核实后，提供土地权属、用途等各项土地情况（包括农用地情况）的技术性服务工作。

三、上海市轨道交通用地土地权属调查的相关思考

（一）土地权属调查概述

权属调查是地籍调查的重要环节，是地籍测量的前提和基础，其调查单元是宗地（权属界址线所封闭的地块）。土地权属调查工作是为土地法律登记奠定基础的工作，既要真实地记录土地权属的状况，也要记录土地权属主体认定的状况。土地权属调查是指对土地权属单位的土地权属来源、权属性质及权利所及的界线、位置、数量和用途等基本情况的实地调查与核实。调查成果经土地权利人认定，可为地籍测量、权属审核和登记发证提供具有法律效力的文书凭证。

土地勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为国土资源行政主管部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。它是项目用地从立项到审批过程中的重要环节，是用地审批的重要依据。

因此，依建设单位申请，根据规划、土地管理部门的批准文件，对地表、地上、地下工程用地开展土地权属调查，查清土地权属及利用状况，是用地审批中一项重要的基础工作，可以使审批工作更加科学化、制度化、规范化。

（二）轨道交通的主要用地类型

上海市轨道交通大部分位于地下（如1号线、2号线、机场联络线等部分线路、站点），也有一部分位于地表或地上（如3号线、4号线、5号线、11号线等部分线路、站点）。上海市轨道交通项目的建设用地规划主要区分地上建设用地、地上临时用地、地下建设用地等三种用地类型，并依轨道交通公司的申请委托，由上海市土地权属调查机构对规划已批复的地表路线、地铁站点出入口、风井的地上建设用地，地下站站本体的地下建设用地以及地上施工所需的临时用地开展土地权属调查，并出具相应的土地勘测定界报告。

在用地审批时，地上建设用地、地下建设用地是指轨道交通公司所需征收、收回的建设占地，地上临时用地是指该工程施工临时使用的土地，一般使用有效期为两年，待施工完成后返还原土地权利人。

（三）技术方法的改革思考

1.总体思路。对于属于地下建设用地类型的轨道交通项目，在现有工作机制下，根据规划开展的调查成果无需体现“其地面同投影的土地性质、土地权属”等状况，这影响了国土空间规划背景下的用地审批决策。

因此，在实施国土空间规划的背景下，在试行行政审批改革的过程中，为进一步优化现有工作机制，轨道交通项目在办理《建设用地规划许可证》的文件中明确“工程地下用地范围的地上投影部分涉及集体土地的，应办理土地征收手续”，即在针对地下建设用地项目的土地权属调查中，应按规划要求，对地下用地范围及其地上投影部分分别进行调查，用地审批按调查结果的不同而开展不同的后续流程。

2.技术方法。调查机构受建设单位委托，依据《建设用地规划许可证》等规划文件开展土地权属调查时，对于工程地下用地范围的地上投影部分未涉及集体土地的，直接开展地上、地下的土地调查，并出具一本地下建设用地勘测定界报告书，供建设单位办理后续用地手续。

对于工程地下用地范围的地上投影部分涉及集体土地，且规划已明确需要带征土地的，需先对地上用地开展土地权属调查，并完成土地勘测定界报告书，待建设单位办理完成相关集体土地的征收、农转用等用地审批手续。并取得用地批文后，再次依据原规划文件，开展地下用地的土地权属调查，完成地下土地勘测定界报告书后，供建设单位办理后续用地审批。

3.技术路线。

图3 土地调查流程图

（1）依据规划文件确定用地范围。规划文件及附图在确定地上建设用地、地下建设用地、临时用地等工程用地范围的基础上，明确工程地下用地范围的地上投影部分涉及集体土地的，需进行规划带征。

（2）地上用地的土地权属调查。按规划要求，受建设单位委托的调查机构需先行针对地上用地的界址范围、土地性质、土地权属等内容开展土地权属调查，并最终出具土地勘测定界报告书。

（3）办理地上集体土地的征收。建设单位需根据土地审批要求，办理地上用地的相关手续，其中地下建设用地涉及地上同投影的集体土地，必须办理集体土地的征收、农转用手续。

（4）地下用地的土地权属调查。在建设单位完成上述地上集体土地的征收、农转用等相关手续办理，并取得用地批文后，调查机构需再次依据原规划文件，启动地下用地的土地权属调查，并出具地下建设用地勘测定界报告书。

（5）办理地下用地的土地审批。建设单位根据土地审批要求，办理地下建设用地的供地手续，并取得相关用地批文。

新方法的主要优势在于以国土空间规划为背景，以现有法律文件为基础，同时充分考虑了三维地籍中用地审批的需要。在地下建设用地征收时，兼顾了其地上投影部分的土地性质等基本情况，避免了项目后续实施时，地上与地下不同土地性质的矛盾。

（四）试点改革与推广应用

上海轨道交通市域线机场联络线作为上海市重大工程项目，时间紧、任务重，为积极配合项目的整体推进，上海市规划和自然资源局作为市级部门实施主导，经与区局相关部门的多次联合讨论，将上海轨道交通市域线机场联络线西段工程华泾站（站本体）项目作为第一个试点项目，从地下建设用地规划文件办理的节点出发，规划内容及其附图充分体现需带征土地，并以此作为依据开展“地下建设用地及其涉及地上同投影的集体土地” 的土地权属调查，调查成果为土地审批提供决策参考。

同时，针对这类“地下建设用地涉及地上同投影的集体土地”的情况，已完成土地权属调查但未完成用地审批办理的项目，依行政审批改革要求，由建设单位与市局相关单位协调重新办理规划文件，如上海轨道交通15号线的部分站点项目。

上海市行政审批改革试点的推进，进一步优化了现有工作机制，土地权属调查有效地结合了“国土空间规划”概念，为后续上海市开展三维空间下的土地审批、不动产统一登记、国土空间规划编制等工作打下了坚实的基础。

四、小结

围绕上海市轨道交通项目开展改革的先行试点，是推进重大工程建设、优化营商环境的一项重要工作，打破了“一规划文件，一调查报告”的现有模式，将同一规划文件应用于地上、地下空间的土地权属调查与用地审批。这不仅完善了新背景下地籍管理相关部门的工作机制、满足了城市空间规划发展的实际需求，也满足了上海市地籍数据精细化管理要求，为国土空间规划编制积累了宝贵经验、打下了坚实基础，具有十分重要的积极意义。

（一）有利于保障空间权利人的利益，助力不动产统一登记

通过对上海市轨道交通用地进行相关研究与思考，结合上海市地下建设用地的土地审批要求，对土地权属调查的相关技术方法进行试行改革，不仅有助于有效利用土地资源，解决城市发展和土地资源之间的矛盾，同时也可保障地上与地下空间权利人的相关利益，为后续不动产统一登记提供合法依据。

（二）有利于健全地下空间的相关法律，助力开展国土空间规划编制

目前，城市控规大多是在二维空间的基础上进行编制，城市地上、地下空间的相关控规与法律文件较少。因此，要充分结合三维地籍的土地权属调查成果，将其作为基础地籍数据应用于城市空间规划编制，这也有助于健全城市空间的相关法律。

（三）有利于上海市地下建设项目的推广应用，助力提升精细化管理水平

现有土地权属调查工作模式是建设单位在取得规划文件后，调查机构“依申请”开展土地权属调查。现行试点主要适用于特定的工程项目，在办理规划阶段已明确同投影地面土地的带征情况，但在办理一般地下建设用地项目的规划文件时，可能会因未知地面土地性质与权属情况而无法准确地编制带征内容，进而影响后续项目整体推进进度。因此，做好三维空间的土地规划和权属调查工作，有利于新方法的全市推广应用，并可进一步提升上海市地籍数据精细化管理水平。