长三角一体化背景下上海开展异地养老的思考

文/李占涛

一、上海已进入深度老龄化阶段，养老压力越来越大

上海是我国最早进入老龄化社会的城市，也是我国老龄化程度最高的特大型城市。按照国际通用标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例达到7%时，这个国家或地区就进入了老龄化阶段，比例达到14%即进入深度老龄化阶段，比例达到20%则进入超老龄化阶段。据统计，2017年上海65岁及以上常住人口达到346万，同期上海常住人口为2418万，上海老龄化率达到14.3%，已经进入深度老龄化阶段，在国内主要城市中老龄化程度是最高的，与国际上其他大城市相比，老龄化程度也处于较高水平。

图1 上海与部分主要城市老龄化率对比

根据当前上海人口年龄结构、人口自然变动情况以及上海2035城市规划限定常住人口2500万目标等因素测算，到2030年，上海65岁以上老年人口将达到480万，常住人口老龄化率为19.2%，之后将出现逐渐下降的趋势。

图2 2017-2036年本市常住人口中65岁及80岁以上人口变化情况

为应对人口老龄化，2005年上海在全国率先提出构建“9073养老服务格局”的目标（即90%老年人以居家养老为主，自主选择各类社会服务资源；7%老年人以社区养老为主；3%的老年人以机构养老为主）。2014年，上海进一步提出了建设涵盖“养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系”的“五位一体”养老服务发展目标，大力推广“长者照护之家”和社区综合为老服务中心这两种社区嵌入式养老服务，积极探索社会化养老服务发展新思路、新模式。特别是近年来，市区两级政府进一步加大对养老服务的公共财政投入，通过政策引导、政府补贴、购买服务等方式，积极调动社会资本和公益组织参与养老工作的积极性，全市养老服务供给总量实现持续增加。但是与快速增长的老龄人口相比，当前的供给总量还不能满足养老需求。根据上海市卫计委数据，截至2018年底，上海已建成养老机构712家、养老床位14.4万张，平均每千名老年人拥有养老床位28.6张（以2018年底上海户籍老年人口503.28万计算），与国家民政部提出的“十三五”养老规划每千名老人养老床位35-40张的标准还有较大差距，若按照“百名老人5张床位”的国际标准计算，上海养老床位的缺口则更大。特别是中心城区公办养老院，因为交通便利、医疗资源较为集中，同时价格也比同等水平的民办养老院低，导致“一床难求”问题比较突出。

二、上海推进异地养老的现状及主要困难

随着经济生活水平的提高和养老观念的进步，仅仅满足基本的生活保障已经不能适应上海老年人的养老需求，分享社会进步的成果，过上体面、有品质的晚年生活成为越来越多老年人的追求。上海市老龄科学研究中心曾对上海老年人养老意愿进行调查，有31.6%的受访者表示“愿意短期异地养老”或“愿意终身异地养老”。根据上海社科院主办的第三届上海人口论坛的数据，目前上海大约有20万老年人选择各种形式的异地养老。这部分老年人大部分年龄在60到70岁，经济条件较好，身体相对健康，养老观念开放，对生活品质有较高追求。从区域范围来看，江苏、浙江是上海老年人选择异地养老的主要地区，比如：湖州长兴县水口乡，农家乐提供接送吃住游一条龙服务，80%的客人是上海退休老年人，成为名副其实的“上海村”；位于嘉善西塘景区的保利安平和熹会老年公寓，50%以上的老年人来自上海。此外，海南、广西、云南等一些滨海城市和风景区也是上海老年人比较喜欢的养老居住地。他们有的是跟随子女迁至异地，在外地买房长期定居，有的是租房短住，还有的与亲戚朋友一起组团入住外地养老机构。在许多养老资源比较充足、收费又相对较低的地区，一些老人将养老机构作为短期居住点组团入住，在当地旅行一段时间后，再换一座城市继续寻找合适的养老机构，在养老中游历全国，堪称“旅行养老”。

养老资源相对紧张的上海，充分利用外省市养老资源，对缓解上海本地养老供需矛盾、提升老年人的生活品质、优化上海城市人口结构，具有十分现实的意义。

首先，可以提升老年人生活品质。与上海城市环境相比，苏浙皖等省的一些城市依山傍水，生态环境优美，可以使老年人摆脱嘈杂喧嚣的城市生活，享受清新的空气、纯净的水质、新鲜的食物、开阔的活动空间，在这样的环境中安享晚年生活，有益于老年人的身心健康。此外，许多上海老人的祖籍就在苏浙皖地区，具有地理和文化的双重适应性，选择在此养老也可投靠亲属，回归大家庭，满足老人的情感归属需求。

第二，可以减轻老年人经济压力。目前上海公办养老机构收费标准约3000-5000元/月，民办养老机构收费标准约5000-8000元/月，条件较好的甚至达到1万元以上。2018年上海城镇职工退休人员养老金平均为3941元/月，老年人单纯依靠自身退休金入住上海养老机构的经济压力较大，而外地同等水平的养老机构收费标准则低很多。以上海老人入住比率较高的逸和源嘉兴湘家荡颐养中心为例，一个“养老套间”总面积48平方米，有独立卫生间、开放式简易厨房及会客厅，两个老人入住，每个月护理费、伙食费和一些繁杂的日常开销加起来共约7000元，而享受的配套服务远远优于上海同等收费水平的养老机构。

第三，有利于优化上海城市人口结构，提升城市活力。当前城市的发展已经由原来的资源要素驱动向科技创新驱动转变，在这个趋势下，上海对人才的渴望愈加强烈。除了加快本地人才培养外，还要大力引进上海经济社会发展急需的各类人才。在上海严控常住人口规模的背景下，老年人口的增加，必然会导致本地就业人口减少，对劳动力供求平衡、社会保障计划实现、产业国际竞争力增强和消费结构升级等均会带来较大影响。通过发展异地养老，增进老龄人口移出，为年轻人口的移入创造条件，可使得城市人口年龄结构得到优化，从而有利于进一步提升城市活力，增强城市竞争力。

第四，有利于长三角地区养老产业资源整合和优化配置。长三角区域内交通便捷，人口流动大，老年群体旅居养老、随迁养老等多种类型的异地养老现象非常普遍，许多养老机构已经完成或正在进行跨省市经营布局。在与上海毗邻的嘉兴嘉善、苏州吴江、南通等地，养老产业正在悄然崛起，越来越多的养老机构在为本地老年人提供优质养老服务的同时，也在主动对接上海老年人的养老需求。所以，应通过推进异地养老，进一步破除跨区域养老服务要素流通壁垒，促进养老资金、养老人才、养老品牌顺畅流动，加快长三角地区养老资源整合优化，推动区域养老产业实现更好发展。

当前，长三角地区开展异地养老还存在以下几方面困难。首先是医疗资源不平衡。异地养老的接纳地通常为中小城市，其医疗卫生水平与上海相比有较大差距。老年人到了异地，可能不适应当地的生活环境、饮食习惯、天气变化，有的甚至可能因此引发疾病或发生意外。一旦生病，能否在当地得到及时有效的治疗，将是影响老年人选择异地养老的重要考虑因素。其次是社会保障制度存在区域性差异。由于省际、地区间社会保障制度的差异，老年人的社保信息和社保政策难以实现异地共享。特别是医保结算方面，上海与长三角其他城市的医保报销范围、政策规定差异较大，不同地区筹资标准不尽相同，报销目录和报销水平也不一样，异地结算工作繁杂。只有不断加强社会保障制度的区域性融合发展，突破不同地区异地养老的医疗、社会保障制度壁垒和行政壁垒，才能更好解除异地养老的后顾之忧。第三是容易影响老年人心理健康。养老不仅需要物质保障，还需要家人的感情交流和精神慰藉。异地养老切割了老年人熟悉的人际关系和社会环境，容易增加其孤独感、失落感，子女或亲人的探望受到路途、时间等限制，将在一定程度上导致精神赡养义务的弱化。我国《老年人权益保障法》第十一条规定：“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。”如果长期在单一封闭的环境中生活，缺少代际间交流和人文关怀，老年人的心理健康可能受到影响。

三、推进长三角区域异地养老的有关建议

2019年5月13日，中共中央政治局审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，把长三角一体化发展上升为国家战略，要求树立“一体化”意识和“一盘棋”思想，深入推进重点领域一体化建设。长三角地区是人口老龄化程度较高、应对人口老龄化压力较大的区域，养老服务业事关保民生、促消费、增投资和稳就业，也是长三角一体化发展的重要领域。2019年6月，沪苏浙皖三省一市的民政部门签署合作备忘录，共同推进长三角区域养老一体化合作，并确定在江苏省苏州市、南通市，浙江省嘉兴市、湖州市，安徽省芜湖市、池州市及上海市静安区等11个地区开展区域养老一体化首批试点。加快推进长三角区域异地养老，建议重点关注以下五方面工作。

（一）建立长三角养老服务业合作发展的政策服务体系

探索建立异地结算平台，深化长三角全域养老服务业合作发展中的异地结算、跨区补贴机制，实现医疗保险（门、急诊）异地结算、长期护理保险、养老服务补贴异地对接等。同时，在全面完成国家建立长期护理保险制度试点任务的基础上，探索建立区域长期护理保险制度。鼓励推进商业长护险的实施，在长三角区域异地养老实践中，长护险的异地转移额度可以根据商业长护险的多少来设置不同比例。2019年9月，长三角地区41个城市实现医保“一卡通”，三省一市3800余家医疗机构成为定点机构，居民在该区域内异地门诊、住院就医都可以实时报销，长三角地区由此成为全国首个实现覆盖住院、门诊使用功能的医保一体化统筹结算的区域，这为推动长三角区域异地养老创造更加便利的条件。

（二）加快长三角地区医疗资源上下贯通、信息互通共享

以区域内老人的生命安全与生活需求为本，在跨区医疗服务、跨区养老服务、跨区老年优待、跨区公共交通、跨区养老服务企业注册等方面打破行政壁垒，连接人本通道。以云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术为支撑，加快推进长三角地区“互联网+医联体”建设，实现患者电子病历在就诊医院之间的信息共享，让老年人在当地养老机构即可享受优质的医疗服务。积极发挥上海医学高地优势，大力推进“健康长三角”建设，让长三角百姓共享优质医疗资源与健康服务。2019年10月，“健康上海”首批40个项目对外发布，其中就包括深化长三角重点医院合作共建、推进长三角健康信息互联互通、推进长三角医疗急救一体化、推进专科联盟建设、建设长三角罕见病实验诊断协作中心等一批将在未来惠及长三角全域的项目。

（三）共建长三角区域养老服务标准

在长三角范围内，对常住人口、户籍人口老龄化、纯老家庭及空巢老人等基础数据制定可比较、可交换的统计口径，实现区域内老年人口基础信息有效对接。对照国际通行的老年医疗标准和我国相关规定，三省一市卫生健康、民政等部门共同制定统一的自理老人、失能老人等级划分标准，实现能力等级可评判、服务需求可衡量的目标。建立长三角养老服务业信息平台，打造长三角人口老龄化与养老服务业信息数据库，实时沟通养老供需的工作品质与工作动态。近期，上海市青浦区、苏州市吴江区、嘉兴市嘉善县等三地，正在试点推进养老服务设施规划、政策通关等多领域的共享机制，共同制定养老机构服务与管理标准，加快老年照护评估标准的互认互通，待条件成熟时，有望逐步推广至长三角全域。

（四）大力推进养老小镇建设

上海周边具有“后花园”之称的苏浙皖等地，土地资源丰富，自然环境适宜，历史文化底蕴深厚，非常符合建设养老型特色小镇的环境要求。同时，长三角发达的高铁和高速公路网，为养老小镇与上海和周边城市提供了便利的交通条件。上海老年人在小镇养老，亲人看望和旅游的往返时间仅需几个小时，适合超大城市工作时间紧张、周末休闲时间紧凑的生活方式。目前，位于杭州的全龄化颐乐生活小镇——桃李春风、位于嘉兴桐乡的学院式养生养老项目——乌镇雅园、位于常州茅山的生态医养小镇——颐园等，都属于相对比较成熟的养老小镇。但是养老小镇建设还受到一些政策方面的制约，比如在土地性质上，目前尚没有“养老产业用地”的专属分类，养老项目通常只能按商服、商办、医卫等性质拿地建设，土地成本较高。建议政府单独列出养老产业用地，同时结合长三角一体化发展、城市更新、乡村振兴等相关政策，鼓励用农村宅基地、旧厂房、旧酒店来改建普惠型养老项目。

（五）发挥国企引领作用

养老产业具有产业链长、利润低、回报慢等特点，在推进养老产业发展的过程中，国资国企具有天然的资金优势、资源优势、品牌优势，发挥好国资国企的引领作用，对于更好推进异地养老产业发展具有重要意义。近年来，国内各大保险公司相继介入养老产业，国家开发投资公司、华润集团、上海实业集团、上海地产集团、光明集团等央企和地方国企都相继入局养老产业。特别是上海地产集团，作为功能服务类国企，近年来积极发展满足多层次需求的大众养老产业，目前已在上海布点各类养老运营服务机构37个，床位数1600余张，拥有康复医院1家、康养门诊部1家、老龄用品线下综合体验馆1家、涵盖300余种门类的老龄用品线上商城1家。2019年9月，上海地产集团、绿地集团、上海实业集团及江苏、浙江、安徽等地相关国有企业，共同发起组建长三角国资养老产业发展联盟，搭建长三角区域内养老产业资源对接、项目合作的服务平台，构建国资国企参与养老产业的生态圈，为国资国企参与养老产业打造可供复制的样本，引领产业高质量发展。