房企视角下的上海住宅土地出让制度的变迁

文/姜文彬

2017年4月11日晚，上海市规划和国土资源管理局（现上海市规划和自然管理局）发布公告称，将上海“临港芦潮港社区C0204地块、临港芦潮港社区E0602地块、奉贤区奉城镇57-05区域地块”出让方式调整为招标挂牌复合式。这次公告标志着上海市经营性住宅用地全面实施招挂复合制度。这一出让制度沿用至今，成为有别于全国其他城市的标志性之举。

一、现行住宅招挂复合出让制度主要内容

（一）出让方式

目前，全国绝大部分城市如上海周边的苏州、杭州、南京等均采取挂牌-拍卖制度，即前期挂牌，挂牌期满转拍卖的出让方式。而上海招挂复合制度则是融合了挂牌、招标、拍卖三位一体的独特出让制度，以2019年12月18日成交的201920002闵行区浦江镇浦江拓展大型居住社区39-01地块为例，出让文件中对出让方式的约定表述为：

1.通过资格审核的有效申请人数为3人及以上的，本地块采用有竞价招标方式出让，有效申请人即为“投标人”，有效投标文件若达3-10份的，则排名顺序前2位投标人为入围竞标人；若达11份及以上的，则排名顺序前3位投标人为入围竞标人；

2.通过资格审核的有效申请人数不足三人的，本地块直接采用挂牌方式出让，有效申请人即为“竞买人”。

招挂复合的核心是出让方式的不确定，可能走向直接拍卖，也可能走向投标转拍卖，根据通过资格审核的申请人数确定出让方式是否需要经过投标这一过程。

（二）报名方式

与目前大部分省市报名方式为网络报名、网络竞拍等便捷方式不同，上海市招挂复合制度下的报名方式仍然提供纸质材料，携带原件现场报名。以常规的企业法人单独报名为例，需要准备（1）申请表原件（需盖公章）；（2）有效保证金缴纳凭证复印件；（3）法人或其他组织有效登记证明；（4）法定代表人有效身份证件复印件；（5）委托他人申请的，需提供授权委托书原件及受托人有效身份证复印件；（6）《商品住房用地交易资金来源情况申报表》原件、《商品住房用地交易资金来源情况补充申报及承诺》原件及其相关附件；（7）《商品住房用地交易资金银行监管协议》和《监管银行承诺书》原件。以上报名材料复印件均需用章，部分需亲自签署。

其中，特别耗时耗力的准备材料是（6）、（7）部分。报名企业需要提交《商品住房用地交易资金来源情况申报表》原件、《商品住房用地交易资金来源情况补充申报及承诺》原件及其相关附件、《商品住房用地交易资金银行监管协议》和《监管银行承诺书》原件。 “投标主体的交易资金来源（包括竞买或投标保证金、定金及后续土地出让价款）应为符合我国法律法规及政策规定的自有资金，不得使用包括但不限于银行贷款、信托资金、资本市场融资、资管计划配资、保险资金等违反国家有关规定的资金来源缴付土地竞买保证金、定金及后续土地出让价款。”这一条款构成了上海土地出让的资金门槛。除报名阶段应缴纳至上海市规划和自然资源局账户的保证金（常规为起拍价的20%），尚需将对地块的拟出全部价款转至银行自有账户（俗称趴账资金予以监管），由银行出具监管协议，在整个地块出让完成前不得动用。如未竞得，需凭上海市规划和自然资源局出具的未竞得文件解除该资金的监管。因此，地块所需动用的资金最低门槛为：保证金（起拍价×20%）+趴账资金（不低于起拍价的拟出价）＞1.2倍起拍价。如对地块拟出价为起拍价溢价25%，则需准备资金将达到：保证金（起拍价×20%）+趴账资金（1.25×起拍价）=1.45倍起拍价。

此外，趴账资金需要提供交易资金来源证明材料，涉及项目销售的，需要提交已售项目的银行流水单、房产项目销售收款进度表，一一映射到销售的商品房中，申报材料总金额与申报的趴账资金误差须在一套房内（申报材料总金额须大于实际趴账资金）。

（三）投标阶段—：标书及评分

如确定满足报名条件的申请人数达到3人及以上，则所有通过的申请人需要准备标书，并按分数排序：3-10位投标，取前2名入围进行现场竞价；11位及以上投标，取前3名入围进行现场竞价。

标书的核心是申请报名主体的分数最大化，分数每年12月31日作一次清零。

（四）总结

上海招挂复合出让制度的创新在于两大方面。其一，招挂复合，重点在于打破以价格为唯一评价尺度的评价体系，针对项目本身设置前置商务条件进行评分，综合出价及商务条件评分选择最符合的投资者。上海住宅招挂复合是系统的、按年为时间单位的招挂复合，所有住宅地块的招挂复合商务条件均一致，并不由于地块不同而条件不一致。其二，须作全额自有资金的前置准备。

二、招挂复合的演进

从2017年4月开始，上海对招挂复合制度进行了多轮制度性优化，主要有以下变化：

（一）评分方式变化

如表1所示。

（二）相关条件变化

表1 上海招挂复合评分项目及分值

自2017年6月21日宝山区宝山工业园区（BSP0-1801）地块挂牌起，项目经验要求中“所有境外城市”开发经验改为“港澳台”开发经验。明确全装修、装配式首先以土地出让合同为准。其次以其他证明文件为准；明确奖项应为住宅项目工程结构、建筑设计、环境品质等方面的奖项。

（三）关联企业范围

自2017年7月5日临港奉贤园区二期04FX-0002单元B0801地块挂牌起，技术资质评分项的关联企业选项增添投标人子公司（表2、表3）。

表2 2017年6月21日 宝山区宝山工业园区（BSP0-1801）地块关联企业范围

表3 2017年7月5日临港奉贤园区二期04FX-0002单元B0801地块关联企业范围

（四）交易资金来源申报表填写说明中删除会计事务所证明

自2019年2月20日奉贤区庄行镇B-08B-04区域地块挂牌起，“附件3交易资金来源情况申报表”删除“13.本交易资金来源情况申报表须经境内会计师事务所鉴证，并由中国执业注册会计师签字” “15.申请人应于注册会计师签字之日起30个工作日内提交本交易资金来源情况申报表”“若本表为多页，须加盖申请人本人及会计事务所骑缝章”等相关条款。

本项的改进降低了交易成本，加快了审核时间。

（五）资金报名期占用时间缩短

资金报名期占用时间（从缴纳保证金至规土局，趴账资金至银行自有账户，到地块未竞得后，保证金退还及趴账资金监管解除），流程从2017年的超过40天缩短至2019年的约2周。保证金的退还按出让文件约定，在出让活动结束5个工作日内沿原路径退还，趴帐资金的解除则在出让结束后凭未竞得通知书，自行前往监管户设立银行解除监管（表4）。

表4 地块出让时间进度

三、实施效果

（一）报名数量

2017年实施招挂复合前，松江区小昆山镇SJS40001单元17-02号地块报名企业数量为15家，实施招挂复合后临港芦潮港社区E0602地块报名企业数量为5家，效果可谓立竿见影。

2019年共有56宗招挂复合住宅地块成交，另有2宗地块流拍。已成交的56宗地块中，报名数量最多的地块是上海市崇明区城桥镇CMC10303单元09B-02A地块，共有8家房企报名参与。涉及投标阶段的地块共有16宗，占所有成交地块的比例为28.6%。所有地块共有123家（次）企业报名参与，平均每宗地块参与房企为2.2家。

（二）溢价率

2017年实施招挂复合前，松江区小昆山镇SJS40001单元17-02号地块溢价率为71.6%，实施招挂复合后，临港芦潮港社区E0602地块溢价率为9.8%，同样也具有明显的效果。随着时间推移，溢价率逐渐下降，2017年下半年后新出让的招挂复合地块溢价率迅速降至2%以下，2018年平均溢价率降至1%以下。

2019年成交的56宗住宅地块，平均溢价率为0.74%。其中，溢价率水平最高的地块是青浦区盈浦街道观云路南侧23-01地块，溢价率为12.6%。

四、对房企决策的影响

（一）资金门槛明显提升

报名阶段房企需准备的保证金及额外的趴账资金导致报名阶段的资金准备为项目资金峰值，整体动用的金额数量上海为全国之首。此外，该资金动用占时长，对企业资金准备造成考验。上海投资项目资金峰值出现在报名阶段，需要的资金总额大于120%起拍价。

（二）房企评分门槛

招挂复合方式下，如进入投标阶段，标书的准备及分数最大化方案的设计需考虑评分机制的复杂性。准备标书需要动用各种原件及公证件，这些文件可能散布在全国各地的项目中，准备的难度大、所需时间长。同时，这些材料均有时效性，一次准备并不能持续使用，每次报名需要重新准备。

（三）报名风险及决策灵活性

若得分较少而无法入围，则会产生机会成本。因此，各房企对是否能够入围较为看重，其决策的灵活性也因此会受到较大考验。

（四）联合报名受到影响

因招挂复合评分中联合报名的双方都会被计入，联合报名方都会遭遇分数损失。因此，各房企对联合报名持保留态度。此外，鉴于报名环节的复杂性，联合报名的材料准备及工作协调难度明显更大，这也是联合报名较为罕见的主要原因。

（五）提升分数的举措增强

当前，招挂复合的评分维度涵盖了公司经济实力等各个方面，短期之内难以提升评分。因此，上海招挂复合方式促进了房企对各自品质、品牌的追求。

整体而言，招挂复合方式有利于多维考察房企与地块开发的适配性。同时，品牌房企更注重稳固性，一般较少采取过于激进的拿地方式，这有利于保持市场的稳定。然而，该制度也明显增加了企业报名阶段的资金成本，其较高的准入门槛与较为复杂的报名流程，对合理的市场竞争也产生了一定的负面影响，未来有待进一步完善。