住房公积金制度深化改革辨析

文/牧子犁

一、“公积金制度存废之争”被推上风口浪尖

在一手抓防疫、一手抓复工复产的关键时刻，国务院决定阶段性减免企业社保费和实施企业缓缴住房公积金政策，多措并举稳企业稳就业。住建部、财政部、人民银行也联合发布通知，指出受新冠肺炎疫情影响的企业，可按规定申请在2020年6月30日前缓缴住房公积金，缓缴期间缴存时间连续计算，不影响职工正常提取和申请住房公积金贷款。在此期间，重庆市原市长、清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆建议“取消企业住房公积金制度”，认为当前我国房地产行业早已市场化，商业银行已成为提供房贷的主体，住房公积金存在的意义已然较小。其言论犹如一石激起千层浪。紧接着，北京大学金融学刘俏和张峥两位教授发表文章予以驳斥。于是“公积金存废之争”被推上了风口浪尖。

（一）争论主要涉及两种主张

事实上，公积金制度的存废之争从来没有停止过。全国政协经济委员会副主任杨伟民在2018年陆家嘴论坛等场合多次呼吁，逐步取消住房公积金，逐步将强制性住房公积金改为自愿缴存，设立政策性住宅金融机构。黄奇帆与刘俏等人的公积金制度存废之争，吸引了许多经济学界的学者和专家纷纷加入讨论。纵观各种观点，主要可分为两种：其一是坚持制度存在的主张。中国社会科学院金融所尹中立认为，住房公积金制度是当前国内政策性住房金融体系最重要的组成部分，对中国的住房制度改革起到了非常重要的推动作用。对工薪阶层，尤其是年轻人完成购房置业、降低购房成本起到了不可替代的作用。其二是取消制度的主张。马光远认为，现有的公积金制度存在以下弊端：一是高收入者缴纳更多的住房公积金，这在某种程度上拉大了贫富差距，而对于中低收入人群而言，住房公积金的作用却并不明显；二是由于各种限制，住房公积金资金长期沉淀，收益率相对较低；三是住房公积金管理中心非金融机构，其行使管理职责“名不正、言不顺”。

（二）争论并非坏事

平心而论，“公积金存废之争”并非坏事，而是社会公众对公共事务表达意见。让民众各抒已见、倾吐心声、表达诉求，是保证人民群众在日常政治生活中有广泛、深入参与权利的方式。党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”听取群众的意见，收集群众的反映，从群众中汲取智慧，把群众的智慧形成党和政府的决策，这是党的优良传统和开展各项事业的致胜法宝。群众的意见有分歧，在他们互相争辩和观点碰撞中可能形成理性认识，也可能最终没有形成共识。然而，社会各界观点的充分表达，能为决策层提供多种思考角度，更有利于其作出慎重抉择。只有让民意充分表达，才能知道哪些问题是需要优先解决的；也只有各方就诉求、苦衷、能力边界作互相阐述，才能使矛盾充分暴露，解决问题的途径也会自然显现。因此，住房公积金制度的废存争论，是人们追求真理或探索改革途径的必由之路。

二、住房公积金制度何去何从

任何事物的发展都需经历起始、发生、兴旺、衰退、消亡的过程。住房公积金制度发展至今，其存在的意义何在？这是决定住房公积金废存的前提。对此，需要对住房公积金改革初衷、现实利弊、发展前景等方面进行分析。

（一）住房公积金制度改革的初衷

1. 住房公积金制度是我国结合国情、借鉴国际经验作出的一项制度创新。住房公积金是政策性住房金融，逐步成为我国住房保障制度的组成部分。长期以来，我国一直实行的是职工住房福利分配制度，职工的工资不包括住房资金。1998年国家实行住房货币化改革，停止了实物分房制度，城镇职工要解决住房问题则必须依靠自身积累或筹集一大笔资金，这对大部分职工而言，是较重的负担。住房公积金制度通过单位与职工每月缴存一定数量的公积金，快速聚集起大量的建房资金，政府通过金融手段向职工提供利率较低的公积金贷款，支持广大城镇居民买房。这种方式在一定程度上缓解了职工买房资金不足的问题，也因此成为我国中低收入家庭实现买房梦想的重要依托。

2.住房公积金由两部分组成，一部分是职工个人缴存，一部分是单位为职工缴存。事实上，单位按职工工资的一定比例为职工缴存的住房公积金，实质是给予职工住房工资，这是国家与单位付给职工的劳动报酬。

3. 住房公积金制度是调控楼市的政策工具。作为房地产金融的组成部分之一，房地产金融的功能同样能够在住房公积金领域发挥作用，即政府以控制货币供给和调控利率等货币政策调控房地产市场。例如，采取降低首付比例、扩大公积金贷款受众面、提高公积金贷款额度等手段来刺激需求端，支持职工购房，或者采取提高首付比例等收紧公积金贷款的措施，抑制购房冲动，降低楼市热度。因此，住房公积金制度也是楼市调控政策工具箱里的备品。

（二）住房公积金制度现实的利弊得失

我国自1999年实施《住房公积金管理条例》以来，住房公积金制度在推动住房制度改革、提高居民居住水平、促进房地产市场稳定发展等方面发挥了重要作用。根据历年公布的住房公积金年度报告，每年年末缴存金额的增加幅度平均为20%以上，个人住房贷款余额的增加幅度平均为40%。2008年与2018年的数据比较，可以清晰反映出住房公积金的发展规模与在支持职工买房方面作出的重要贡献。

2008年末，全国缴纳公积金的职工为7745.09 万人，缴存总额为2.07万亿元，缴存余额为1.2亿元，个人住房贷款余额6094.16亿元，当年发放个人住房公积金贷款2035.93亿元；2018年末，全国缴纳公积金的职工为 1.44亿人，缴存总额为14.59万亿元，提取总额为8.8万亿元，个人住房贷款余额为4.98万亿元，保障性住房建设试点项目贷款余额为46.11亿元，国债余额为19.71亿元，缴存余额扣除个人住房贷款余额、保障性住房建设试点项目贷款余额与国债余额后的结余资金为8023.28亿元，资金利用率高达94.5%。

可以看出，住房公积金制度推行后，不仅为住房建设提供了长期稳定的资金来源，也促进了住房消费增长，推进了住房分配货币化进程。同时，住房公积金制度增强了职工买房的支付能力，促进了住房金融市场的发展壮大。然而，住房公积金制度在实施过程中，受金融体系不健全的制约、房地产市场曲折发展、公积金制度推行阻力大等各种因素的综合作用影响，还存在缴存悬殊、资金沉淀、使用不便、保值增值渠道偏窄、管理效率与服务水平有限等问题，住房公积金制度作用发挥和效应显现还不尽如人意，不少老百姓对其评价有限。

对此，笔者认为，无论是黄奇帆站在企业的角度提议取消公积金，还是普通大众站在个人的角度支持公积金，他们的意见均有一定的合理性。如果当下取消公积金制度，对减轻企业负担、促进复工复产将有一定的好处。然而，减轻企业负担的措施众多，并非只有取消住房公积金一项。目前，国家允许企业申请缓缴住房公积金的举措是适当的，同样能在一定程度上达到减轻企业负担的目的，而取消住房公积金的行为则是失当的。因为当前住房公积金制度已经成为我国住房保障制度的一部分，住房公积金制度具有“保障性、互助性、低利率”的特点，为缴存人提供了满足住房需求的经济保障，所以在没有其他配套措施或新制度出台的情况下取消公积金，既不可行也不可取。尽管目前住房公积金制度存在诸多问题，但仍然不乏存在的现实意义。因此，当前的问题并不是简单地取消或保留公积金，而是需要对住房公积金制度进行全面、系统的改革，需要顶层设计，重新定位，在住房的金融政策层面寻找更好的制度选择。

（三）住房公积金制度深化改革的指导思想

住房公积金制度深化改革的关键是不忘初心，始终坚持充分利用公积金制度改善居民住房的宗旨。习近平总书记指出：“改什么、怎么改必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度，该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改。”这段重要讲话的本质是坚持实事求是，不断与时俱进，勇于改革创新。住房公积金制度的改革也应如此。

三、修订条例是住房公积金制度深化改革的标志

（一）以法治引领住房公积金制度深化改革

日前，住房和城乡建设部部长王蒙徽在2020年3月5日《人民日报》发表《推动住房和城乡建设事业高质量发展》一文，指出要坚持问题导向、目标导向、结果导向，坚定不移全面深化改革，推动住房和城乡建设发展质量变革、效率变革、动力变革，着力完善城镇住房保障体系，加大城市困难群众住房保障工作力度，修订《住房公积金管理条例》，改革完善住房公积金制度。

这是一个积极的信号，表明我国的住房公积金制度要通过深化改革加以完善，明确回应了“公积金存废之争”。深化改革的突破口是修订《住房公积金管理条例》。当今的改革特别强调要坚持法治与改革相统一相促进，即在法治下推进改革，在改革中完善法治，越是重大改革，越要发挥法治的引领和推动作用。住房公积金改革也不例外。

（二）持续推进住房公积金制度改革

党的十八大以来，住房公积金深化改革一直在持续推进。有关部门修订《住房公积金管理条例》的工作早已展开。国务院法制办公室曾经公布《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，公开征求意见。从修订送审稿能够看出，有关部门针对制度的薄弱环节已经在设计改革方案。例如，为加强公积金缴纳和使用的公平性，让更多低收入群体从中获得实惠，修订稿规定，公积金缴存基数不得低于职工工作地设区城市上一年度单位就业人员平均工资的60%，不得高于平均工资的3倍，单位和职工缴存比例上限不高于12%，下限不低于5%。修订稿还规定，无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以缴存住房公积金，并享受公积金政策。此外，修订稿还增加了促进资金保值增值的要求，规定可以将住房公积金用于购买国债、大额存单、地方政府债券、政策性金融债、住房公积金个人住房支持证券等高信用等级固定收益类产品。条例目前尚处于向社会征求意见阶段，有关部门将按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，对公众所提的意见建议，认真深入研究，充分吸纳公众意见，将其进一步修改完善。

（三）深入研究深化改革的若干问题

近年来，国家高度重视住房公积金制度深化改革。相关部门强调，要研究设立国家住宅政策性金融机构，将强制征收的住房公积金制度改为自愿缴存的住房公积金制度，由此释放巨大的消费能力，大幅减轻企业负担，这为住房公积金制度改革提供了根本遵循。此外，除了这些正在推进的改革事项外，住房公积金制度深化改革还需要对以下问题展开研究：

一是扩大缴存覆盖面。对于贷款额度、缴存比例等问题，因城施策、因人施策，使制度政策更加精细化。精准测算资金使用与管理的效率，与房地产市场和保障性住房制度相衔接。

二是扩大公积金提取使用范围，覆盖住房消费的全生命周期。此外，住房公积金要加强在租赁住房供给端的金融服务，例如：为新建租赁住房建设提供资金；为资产更新提供资金，盘活存量资产；为培育优质的租赁住房运营管理企业提供资金等。

三是解决公积金贷款门槛高、额度低的问题。要努力提高个人住房公积金贷款在全部住房贷款市场中的占有率，切实发挥住房公积金所应发挥的作用。

四是完善个人征信系统，即要把个人资金、房产、贷款等所有信息融入一个系统，这样既可节省大量的社会资源，又能解决公积金手续繁、到账慢等问题。

五是建立全国公积金调剂使用平台，解决区域间流动性过剩与资金不足并存的矛盾。通过城市之间的信息共享与政策协同，努力提高住房公积金的使用效率。