中国之治：“五位一体”总体布局下的区域政策互动研究

郭 磊 王雅文

（同济大学 经济与管理学院，上海 200092）

一、引言

地方政府在劳动保护、环境规制和公共服务等领域的逐底竞争（Race to the Bottom）损害公众利益，是一个全球性治理难题。研究发现，逐底竞争出现在美国各州的家庭救助、禁烟、采矿业环境规制，[1][2][3]中国各省的养老保险征缴、环境规制，[4][5]阿拉伯国家的劳工保护等政策领域。[6]美国联邦制下，媒体监督和选民投票有助于约束地方政府行为，州政府通过加强环境规制以应对媒体压力并吸引环保主义者选票。[7][8][9]中国中央政府能否有效治理地方政府的逐底竞争呢？[10]彭浩然发现各省养老保险征缴强度正相关。[11]张华发现地方政府环境规制强度正相关。[12]张文彬等、金刚和沈坤荣发现地方政府环境规制同时存在逐底竞争和逐顶竞争。[13][14]以上文献既未明确中国地方政府是否存在逐底竞争，也未回答中央政府如何治理逐底竞争。

基于晋升锦标赛和逐底竞争理论，[15][16][17]本文提出，十八大以来，中国共产党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局，为治理地方政府逐底竞争提供了一种中国方案：（1）中央政府设置一个多任务晋升锦标赛，既考核GDP等经济指标，也考核环境、社会保障等非经济指标；（2）一项具体政策与多个考核指标关系各不相同，可能与经济指标正相关，但与非经济指标负相关；（3）地方政府根据自身情况选择政策、指标开展竞赛；（4）政策互动形式多元，至少可以避免全局性逐底竞争。实证部分关注企业职工基本养老保险政策。我国省级政府不仅负责确定企业职工基本养老保险单位缴费具体比例，还负责具体征缴工作。因此人们担心出现逐底竞争，即各省为了吸引企业，竞相降低企业基本养老保险实际缴费，不利于养老基金的财务安全。但“五位一体”总体布局也可能激励各省为了社会和政治任务，提高费率或严格征缴。本文以2008—2017年A股上市公司基本养老保险实际缴费率测量各省企业职工基本养老保险政策，先采用对称互动模型检验是否存在省际互动，再采用非对称互动模型检验是否存在逐底竞争，最后综合使用两种模型检验党的十八大提出“五位一体”总体布局对政策互动模式的影响。

本文主要贡献有二：其一，针对地方政府逐底竞争，已有研究发现了美国联邦制下自下而上的治理机制，本文则揭示了中国制度背景下自上而下的治理机制。其二，已有研究发现中国各省养老保险征缴强度正相关，但逐底竞争表现为仅当强度降低时正相关，强度提高时不相关，所以并未严格证明逐底竞争存在，本文则采用对称互动模型和非对称互动模型严格检验逐底竞争是否存在。

本文其余内容安排如下：第二部分分析多任务晋升锦标赛下的政策互动，第三部分阐述“五位一体”总体布局下的基本养老保险政策省际互动，第四、五部分介绍研究设计、汇报实证结果，第六部分给出结论。

二、多任务晋升锦标赛下的政策互动

晋升锦标赛理论认为，上级政府依客观可测的指标决定下级官员的晋升，后者借助特定政策追求该指标以获得晋升。[18][19]即便上级政府考核指标是唯一的，下级官员追求考核指标的政策也是多元的，例如通过加大基础设施投资、降低土地价格、设立开发区、提供税收优惠政策等追求GDP指标，[20]通过放松环境规制、弱化养老保险征缴追求招商引资指标。[21][22]如此，从外部可能无法观察到不同地方政府以某项相同政策开展逐底竞争。而现实中的政府是典型的多目标、多任务组织，[23]上级政府的考核指标也相应是多元的，经济指标至少包括GDP、招商引资、财税收入等，[24]非经济指标至少有计划生育、污染物排放、安全生产、脱贫率等。[25]已有文献发现，地方政府为“创新”而竞争或为“和谐”而竞争。[26][27]上级政府考核指标多元可以产生两方面的影响：其一，在同一个时间截面上，不同地方政府可能以同一政策追求不同指标。例如，一地放松环境规制追求经济指标，另一地加强环境规制追求环境指标，两地政策并不呈现逐底竞争模式。其二，在一个时间序列上，同一个地方政府可能以同一政策追求不同指标。例如，一地在去年放松环境规制追求经济指标，在今年加强环境规制追求环境指标，另一地也是如此，则去年看是两地政策逐底竞争，今年看是两地政策逐顶竞争，两年放在一起看则是简单模仿。

多元指标和多元政策结合，存在如下几种可能（见表1）。

（一）同一政策，同一指标

1.政策与指标正相关

下级官员使用同一政策追求同一指标。如果该政策与指标正相关，当j地加大政策力度，指标随之提高，官员晋升概率也提高，根据溢出机制、资源流动机制和学习机制，[28][29]视j地为竞争对手的i地也将加大政策力度，进而提高指标和官员晋升概率，以维持相对竞争地位；当j地减弱政策力度，指标随之降低，官员晋升概率也降低，i地不采取任何行动就可以凭借指标和晋升概率不降低赢得相对竞争优势。两地政策非对称正相关，仅当j地加大政策力度i地也加大政策力度，其他情况下i地政策不变，表现为他高我高，即逐顶竞争。

2.政策与指标负相关

同理，如果该政策与指标负相关，当j地加大政策力度，指标随之降低，官员晋升概率也降低，视j地为竞争对手的i地不采取任何行动就可以凭借指标和晋升概率不降低赢得相对竞争优势；当j地减弱政策力度，指标随之提高，官员晋升概率也提高，i地也将减弱政策力度，进而提高指标和官员晋升概率，以维持相对竞争地位。两地政策非对称正相关，仅当j地减弱政策力度i地也减弱政策力度，其他情况下i地政策不变，表现为他低我低，即逐底竞争。

表1 晋升锦标赛下的政策互动

3.政策与指标的关系不确定

如果下级官员都不知道政策与指标的关系，当j地加大政策力度，视j地为竞争对手的i地并不确定j地的指标和官员晋升概率是否提高，但根据制度理论和标尺竞争理论，[30][31]i地也将加大政策力度，以降低不确定性。同理，当j地减弱政策力度，i地也将减弱政策力度。两地政策对称正相关，当j地加大政策力度i地也加大政策力度，当j地减弱政策力度i地也减弱政策力度，表现为他高我高，他低我低，即简单模仿。

（二）同一政策，不同指标

1.政策与两个指标均正相关

下级官员使用同一政策追求不同指标（1和2）。假设i地和j地分别追求指标1和指标2，如果该政策与指标1和指标2均正相关，当j地加大政策力度，指标2随之提高，官员晋升概率也提高，视j地为竞争对手的i地也将加大政策力度进而提高指标1和官员晋升概率，以维持相对竞争地位；当j地减弱政策力度，指标2随之降低，官员晋升概率也降低，i地不采取任何行动就可以凭借指标1和晋升概率不降低赢得相对竞争优势。两地政策非对称正相关，仅当j地加大政策力度i地也加大政策力度，其他情况下i地政策不变，表现为他高我高，即逐顶竞争。

2.政策与两个指标均负相关

同理，如果该政策与指标1和指标2均负相关，当j地加大政策力度，指标2随之降低，官员晋升概率也降低，视j地为竞争对手的i地不采取任何行动就可以凭借指标1和晋升概率不降低赢得相对竞争优势；当j地减弱政策力度，指2标随之提高，官员晋升概率也提高，i地也将减弱政策力度进而提高指标1和官员晋升概率，以维持相对竞争地位。两地政策非对称正相关，仅当j地减弱政策力度i地也减弱政策力度，其他情况下i地政策不变，表现为他低我低，即逐底竞争。

3.政策与一个指标正相关，与另一个指标负相关

如果该政策与指标1正相关，与指标2负相关。当j地加大政策力度，指标2随之降低，官员晋升概率也降低，视j地为竞争对手的i地不采取任何行动就可以凭借指标1和晋升概率不降低赢得相对竞争优势；当j地减弱政策力度，指标2随之提高，官员晋升概率也提高，i地将加大政策力度进而提高指标1和官员晋升概率，以维持相对竞争地位。两地政策非对称负相关，仅当j地减弱政策力度i地加大政策力度，其他情况下i地政策不变，表现为他低我高；仅当i地加大政策力度j地减弱政策力度，其他情况下j地政策不变，表现为他高我低。

4.政策与两个指标的关系不确定

如果下级官员都不知道政策与指标的关系，但相信政策与指标1的关系和政策与指标2的关系相似。当j地加大政策力度，视j地为竞争对手的i地并不确定指标2如何变化，也不确定j地官员晋升概率是否提高，但前述想法驱使i地加大政策力度，以降低不确定性。同理，当j地减弱政策力度，i地也将减弱政策力度。两地政策对称正相关，当j地加大政策力度i地也加大政策力度，当j地减弱政策力度i地也减弱政策力度，表现为他高我高，他低我低，即简单模仿。

如果下级官员都不知道政策与指标的关系，但相信政策与指标1的关系和政策与指标2的关系不同。当j地加大政策力度，视j地为竞争对手的i地并不确定指标2如何变化，也不确定j地官员晋升概率是否提高，但前述想法将驱使i地减弱政策力度，以降低不确定性。同理，当j地减弱政策力度，i地将加大政策力度。两地政策对称负相关，当j地加大政策力度i地减弱政策力度，当j地减弱政策力度i地加大政策力度，表现为他高我低，他低我高。

（三）不同政策

下级官员使用不同政策（1和2）追求同一指标。假设i地和j地分别使用政策1和政策2，不管政策1和政策2与指标关系如何，i地政策1和j地政策1无关，i地政策2和j地政策2也无关，i地政策1和j地政策2可能有互动（但超出本文研究）。

同理，如果下级官员使用不同政策（1和2）追求不同指标，i地政策1和j地政策1无关，i地政策2和j地政策2也无关。

三、企业职工基本养老保险政策的省际互动

实证检验多任务晋升锦标赛下政策互动至少需要满足两个条件：其一，中央和地方分享管理权限；其二，地方有互动的意愿和能力。企业职工基本养老保险政策满足以上条件。

首先，中央和地方共同管理企业职工基本养老保险。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，企业当年缴费一般不超过上一年工资总额的20%，具体比例由省（区、市）确定。我国省级政府不仅负责确定企业职工基本养老保险单位缴费具体比例，还负责具体征缴工作。各省规定差异较大，审计署2012年第34号公告《全国社会保障资金审计结果》显示，全国实际执行的单位缴费比例多达16种，最高22%，最低10%，8个省省内不统一，有的省内部多达12种缴费比例。《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发［2016］36号）规定，2016年5月1日起阶段性降低单位缴费比例。政策实施前，有的省缴费比例超过20%，有的省仅14%。政策实施后，多数省阶段性降低缴费比例至19%，较高的省保持20%，较低的省保持14%。2019年5月1日起《降低社会保险费率综合方案》（国办发［2019］13号）实施，除广东和浙江保持14%的缴费比例，其他省可降至16%。基本养老保险费征缴过程中，企业通常会采取各种手段偷逃缴费，地方政府也无法确保100%合规，甚至有些地方政府擅自降低缴费基数或比例。[32][33][34][35]

其次，省级政府有意愿也有能力调整企业基本养老保险实际缴费水平，开展政策竞争。减少企业缴费有助于招商引资，提升经济绩效；提高企业缴费有助于足额及时发放养老金，提升社会民生绩效。省级政府降低缴费比例或减弱征缴力度都可以减少企业缴费，反之亦然。人们主要担心出现逐底竞争，即各省为了吸引企业，竞相降低企业基本养老保险实际缴费，不利于养老基金的财务安全。研究表明我国企业基本养老保险实际缴费水平逐年下降。宏观层面，养老保险征缴收入占在岗职工工资总额的比重从2005年的17%降至2015年的14.2%；[36]微观层面，A股上市公司基本养老保险缴费金额占职工工资总额的平均比重从2008年的15.99%降至2016年的12.28%，国有企业尽管缴费合规程度高于非国有企业，其平均比重也从17.4%降至14.4%。[37]还有数据表明各省企业基本养老保险实际缴费水平差异较大。宏观上，2015年北京实际缴费率超过20%，青海、浙江和江西不足10%，大部分省在15%左右；[38]微观上，2008—2016年全国A股上市公司平均缴费率13.14%，吉林超过18%，浙江、福建和广东不足9%。[39]省际差异表明省级政府有能力调整企业基本养老保险实际缴费水平，开展政策竞争。

基于以上两点，中央政府既需要地方政府在企业养老保险政策领域开展竞争，以发展经济或保障民生，又担心地方政府过度竞争，不利于社会稳定或经济发展，正好符合本文中央政府治理地方政府逐底竞争的理论问题。结合前文晋升锦标赛下的指标设置，存在如下多种可能。

（一）同一指标

1.GDP指标

各省以企业职工基本养老保险政策为手段，追求GDP指标以获得晋升。“为增长而竞争”的理论观点认为，中央政府集中政治权力，下放经济权力，以GDP为考核指标，驱使地方政府想方设法发展经济以获得晋升。[40]这样的制度安排可能令地方官员相信“减少企业基本养老保险缴费—GDP指标上升—晋升”的路径。如果j省减少企业缴费，GDP指标上升，官员晋升概率提高，视j省为竞争对手的i省将采取类似措施，才能维持GDP指标和官员相对晋升概率不变。如果j省增加企业缴费，GDP指标下降，官员晋升概率降低，i省无需采取任何行动就能凭借GDP指标不下降而提高官员相对晋升概率。两地政策非对称正相关，仅当j省降低缴费比例或减弱征收力度，i省才会采取类似措施应对，其他情况下i省无行动，即逐底竞争。

2.民生指标

各省以企业职工基本养老保险政策为手段，追求民生指标以获得晋升。“为和谐而竞争”的理论观点认为，中央政府以GDP之外反映人民群众需求的指标为依据进行晋升决策。[41]党的十八大以来，在坚持经济建设为中心的同时，社会建设也越发受到重视，中央明确要求提高保障和改善民生水平。因此，地方官员可能相信“增加企业基本养老保险缴费—民生指标上升—晋升”的路径，他们为了提高晋升概率将提高缴费比例或加大征收力度。如果j省减少企业缴费，民生指标下降，官员晋升概率降低，视j省为竞争对手的i省无需采取任何行动就能凭借民生指标不降低而提高相对晋升概率。如果j省增加企业缴费，民生指标上升，官员晋升概率提高，i省将采取类似措施，才能维持民生指标和官员相对晋升概率不变。两地政策非对称正相关，仅当j省提高缴费比例或加大征收力度，i省才会采取类似措施应对，其他情况下i省无行动，即逐顶竞争。

3.政策与指标关系不确定

虽然地方官员都希望晋升，但如何通过政策谋求更好的考核指标并不明确。当地方官员选择以企业职工基本养老保险政策“为增长而竞争”时，地方政府规定的缴费比例和具体征收工作共同影响企业实际缴费，进而影响企业选址、用工、经营、地区就业、税收等，直至影响GDP指标，最终影响晋升。从企业职工基本养老保险政策到GDP指标的链条过长，每一个环节都充满不确定性，更不要说还存在诸多其他因素影响GDP指标。因此，可以假设地方官员并不确定企业职工基本养老保险政策与GDP指标的关系。当地方官员选择以企业职工基本养老保险政策“为和谐而竞争”时，企业缴费高有助于足额及时为退休职工发放养老金，但这样既可能增加企业成本，也可能减少职工可支配收入。因此，同样可以假设地方官员并不确定企业职工基本养老保险政策与和谐指标的关系。

此时，地方官员选择以企业职工基本养老保险政策追求同一个指标，却不确定政策与指标的关系。如果j省降低缴费比例或减弱征收力度，视j省为竞争对手的i省虽然不确定j省指标和官员晋升概率如何变化，但会采取类似措施，至少保证看上去与j省一样，以降低不确定性。同理，如果j省提高缴费比例或加大征收力度也会引发i省类似措施。两地政策对称正相关，无论j省企业职工基本养老保险政策如何变动，i省均采取类似措施应对。

（二）不同指标

在晋升锦标赛中，中央政府的考核指标可能是变化的，也可能是多元的，地方政府由于资源和注意力稀缺而无法兼顾，集中全力针对单一指标是合理的。地方政府异质性形成指标选择差异，企业职工基本养老保险政策与指标的关系存在多种可能，进而决定政策互动模式。

1.执行力（增加缴费）指标与民生指标

当中央政府有意向增加企业基本养老保险缴费时，地方官员可能相信“增加缴费—执行力指标上升—晋升”的路径，于是提高缴费比例或加大征收力度。2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，要求各项社会保险费交由税务部门统一征收。虽然《国税地税征管体制改革方案》7月20日才明确税务征收从2019年1月1起实施，但不少地方政府6月份就开始加大征缴力度，落实中央政策。例如，黑龙江6月15日发文要求限期补缴、辽宁营口8月份追查2011年开始的欠费、江苏常州追缴企业10年社保等。

假设i省追求执行力（增加缴费）指标，j省追求民生指标。如果j省减少企业缴费，民生指标下降，官员晋升概率降低，视j省为竞争对手的i省无需采取任何行动就能凭借执行力指标不降低而提高官员相对晋升概率。如果j省增加企业缴费，民生指标上升，官员晋升概率提高，i省将采取类似措施，才能提高执行力指标，维持官员相对晋升概率不变。两地政策非对称正相关，仅当j省提高缴费比例或加大征收力度，i省才会采取类似措施应对，其他情况下i省无行动，即逐顶竞争。

2.执行力（减少缴费）指标与GDP指标

当中央政府有意向减少企业基本养老保险缴费时，地方官员可能相信“减少缴费—执行力指标上升—晋升”的路径，于是降低缴费比例或减弱征收力度。2013年11月，中共十八届三中全会提出“适时适当降低社会保险费率”。虽然人社部2015年才开始降低生育保险、工伤保险和失业保险费率，但上海、海南和江苏当年就自发降低费率。

假设i省追求执行力（减少缴费）指标，j省追求GDP指标。如果j省减少企业缴费，GDP指标上升，官员晋升概率提高，视j省为竞争对手的i省将采取类似措施，才能提高执行力指标，维持官员相对晋升概率不变。如果j省增加企业缴费，GDP指标下降，官员晋升概率降低，i省无需采取任何行动就能凭借执行力指标不下降而提高官员相对晋升概率。两地政策非对称正相关，仅当j省降低缴费比例或减弱征收力度，i省才会采取类似措施应对，其他情况下i省无行动，即逐底竞争。

3.GDP指标与民生指标

假设i省追求GDP指标，j省追求民生指标。如果j省减少企业缴费，民生指标下降，官员晋升概率降低，视j省为竞争对手的i省无需采取任何行动就能凭借GDP指标不降低而提高官员相对晋升概率。如果j省增加企业缴费，民生指标上升，官员晋升概率提高，i省将减少企业缴费，才能提高GDP指标，维持官员相对晋升概率不变。两地政策非对称负相关，仅当j省提高缴费比例或加大征收力度，i省降低缴费比例或减弱征收力度，其他情况下i省政策不变；仅当i省降低缴费比例或减弱征收力度，j省提高缴费比例或加大征收力度，其他情况下j省政策不变。

4.政策与指标关系不确定

（1）假设i省追求执行力指标，j省追求民生指标，他们均不确定企业职工基本养老保险政策与指标的关系，但相信政策与执行力指标和民生指标的关系相似。如果j省降低缴费比例或减弱征收力度，视j省为竞争对手的i省虽然不确定j省民生指标是否上升，但由于他们相信企业职工基本养老保险政策与执行力指标的关系与之相似，为了降低不确定性，i省将采取类似措施保证执行力指标同向变化，以维持官员相对晋升概率不变。同理，如果j省提高缴费比例或加大征收力度，i省也将采取类似措施保证执行力指标同向变化，以维持官员相对晋升概率不变。两地政策对称正相关，无论j省企业职工基本养老保险政策如何变动，i省均采取类似措施应对。

（2）假设i省追求GDP指标，j省追求民生指标，他们均不确定企业职工基本养老保险政策与指标的关系，但相信政策与GDP指标和民生指标的关系相反。如果j省降低缴费比例或减弱征收力度，视j省为竞争对手的i省虽然不确定j省民生指标是否上升，但由于他们相信企业职工基本养老保险政策与执行力指标的关系与之相反，为了降低不确定性，i省将采取反向措施保证GDP指标同向变化，以维持官员相对晋升概率不变。同理，如果j省提高缴费比例或加大征收力度，i省也将采取反向措施保证GDP指标同向变化，以维持官员相对晋升概率不变。两地政策对称负相关，无论j省企业职工基本养老保险政策如何变动，i省均采取反向措施应对。

（三）不同政策

下级官员追求相同指标，但选择不同政策。假设i省相信“减少企业基本养老保险缴费—招商引资指标上升—晋升”的路径，j省相信“设立开发区—招商引资指标上升—晋升”的路径。[42]如果j省新增开发区，招商引资指标上升，官员晋升概率提高，视j省为竞争对手的i省将降低缴费比例或减弱征收力度，保证本省招商引资指标上升，以维持官员相对晋升概率不变。i省的企业职工基本养老保险政策与j省的开发区政策相关，i省与j省的企业职工基本养老保险政策无关，i省与j省的开发区政策也无关。

下级官员追求不同指标，且选择不同政策。假设i省相信“减少企业基本养老保险缴费—招商引资指标上升—晋升”的路径，j省相信“社会政策创新—创新指标上升—晋升”的路径。[43]同理，i省的企业基本养老保险政策与j省的社会创新政策相关，i省与j省的企业基本养老保险政策无关，i省与j省的社会创新政策也无关。

四、研究设计

本文先采用对称互动模型检验是否存在省际互动，再采用非对称互动模型检验是否存在逐底竞争，最后综合采用两种模型检验党的十八大提出“五位一体”总体布局对政策互动模式的影响。企业级数据来自国泰安（CSMAR）数据库，以2007—2017年A股上市公司为样本，2007年是上市公司依法披露社保缴费金额的第一年，企业基本养老保险实际缴费率以企业当年缴费金额占上一年度职工工资总额的比重测量，因此企业实际缴费率数据自2008年开始。省级数据来自《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》，仅包括内地31个省级政府。

（一）对称互动模型

为了检验企业职工基本养老保险政策的省际互动是否存在，构造一个空间自回归（SAR）模型（1），考察邻省政策对本省政策的影响：

Yit=ρWYit+βXit+yeart+εit（1）

其中，被解释变量Yit是i省t年的企业职工基本养老保险政策，分别使用当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的20%、40%、50%、60%和80%分位数测量。以各省规定的单位缴费比例测量政策是一种简单而直观的方式，但是企业实际缴费水平与政策规定差距较大，如果以养老保险基金收入占在岗职工工资总额的比重测量各省实际缴费率，则全国平均实际缴费率低于政策规定6个百分点，北京和江苏低13个百分点，重庆和上海分别低7、8个百分点，[44]因此这种方式并不能反映真实政策。以各省养老保险基金征缴收入占在岗职工工资总额的比重测量政策是一种替代方案，但是该指标包含机关事业单位职工缴费，不能真实反映企业职工基本养老保险政策。本文的测量方式有两点优势：其一是真实。以企业实际缴费水平测量政策，既反映了各省的政策规定，又能体现各省难以测量的政策执行力度。其二是准确。不包含机关事业单位职工，仅反映企业缴费状况。

以A股上市公司为样本，缺陷在于代表性不足。本文采取的策略是使用20%、40%、50%、60%和80%等多分位数测量，实证检验中，无论对称互动模型还是非对称互动模型，无论经济矩阵还是地理矩阵，均同时使用多种测量结果。如果上市公司总体上社保缴费水平高于非上市公司，则20%和40%的分位数可以在一定程度上表征非上市公司；如果上市公司总体上社保缴费水平低于非上市公司，则60%和80%的分位数可以在一定程度上表征非上市公司；如果上市公司总体上社保缴费水平等于非上市公司，则20%、40%、50%、60%和80%等多分位数测量可以提升稳健性。以A股上市公司为样本也不会影响本文的理论逻辑。根据本文理论设定，地方政府选择竞赛指标，进一步决定缴费比例和征收力度如何变动，最终影响企业缴费，样本的选择与前两个环节无关，主要影响第三个环节。如果地方政府倾向于追求经济绩效，上市公司对经济指标贡献更大，则上市公司总体上社保缴费水平低于非上市公司。如果地方政府倾向于追求社会绩效，上市公司缴费对民生指标影响更大，则上市公司总体上社保缴费水平高于非上市公司。如果地方政府无差别对待所有企业，则上市公司总体上社保缴费水平等于非上市公司。无论哪种情况出现，如前文所述，多分位数测量均可以应对。基于以上两点，以A股上市公司为样本，采用多分位数测量，既可以克服企业社保缴费水平估计偏差，也不影响文章的基本理论逻辑。而且，从数据可得性看，只有通过上市公司年报能够获取准确而完整的企业缴费面板数据。

解释变量WYit是空间滞后项，即i省相邻省份t年政策的加权平均。W是权重矩阵，其元素表示i省和j省的空间关系。地理矩阵Wg中，两省陆地接壤则矩阵元素取1，否则为0，因为晋升锦标赛下，上级政府最可能比较地理相邻省份的指标，二者是最直接的竞争对手。经济矩阵We中，矩阵元素取两地人均GDP差距的倒数，差距越小权重越大，如果两个省份在第t年的人均GDP越接近，则赋予i省受到j省影响的权重也越大。因为晋升锦标赛下，地方政府一般选择与自己相似的地方政府作为竞争对手，以凸显自身的相对竞争优势，中央政府也选择相似的地方政府评估相对绩效。而经济相似是重要的维度，如果两个省份经济发展水平差距较大，直接比较其基本养老保险政策意义不大，上级政府更可能比较GDP相近的省份，文中称之为经济相邻省份。本文关注其系数ρ，当ρ不显著为0时，说明存在省际政策互动。

控制变量Xit包括：经济水平（GDP取对数）、工资（城镇在岗职工平均工资取对数）、国有经济（国有单位工资总额占全部单位工资总额比重）、就业率（城镇就业人员占城镇人口比重）、财政能力（财政支出与财政收入之差占财政支出的比重）、人口规模（年末常住人口取对数）、老龄化（65岁及以上人口占15～64岁人口比重）、基金安全（基本养老保险基金支出占收入的比重）。yeart控制年份固定效应，以减少不可观测的时间异质性的影响。

（二）非对称互动模型

为了检验企业职工基本养老保险政策的逐底竞争是否存在，构造一个两区制SAR模型（2），检验面对相邻省份不同方向的行动，本省如何反应：

其中，Dit是一个虚拟变量，采取两种方式测量：D1it当WYit＜WYit-1时取1，其他为0；D2it当WYit＜Yit时取1，其他为0。使用D1it时，γ1反映当邻省平均实际缴费率比上一年降低时本省如何应对，γ2反映当邻省平均实际缴费率不变或比上一年升高时本省如何应对。使用D2it时，γ1反映当邻省平均实际缴费率低于本省时本省如何应对，γ2反映当邻省平均实际缴费率等于或高于本省时本省如何应对。本文关注反应系数γ1和γ2，存在如表2所示多种可能。其中：（1）当γ1显著为正，γ2不显著，表明两地政策非对称正相关，仅当邻省实际缴费率降低本省也降低，其他情况下本省无回应，表现为他低我低，即逐底竞争；（2）当γ1不显著，γ2显著为正，表明两地政策非对称正相关，仅当邻省实际缴费率升高本省也升高，其他情况下本省无回应，表现为他高我高，即逐顶竞争；（3）当γ1和γ2均显著为正，表明两地政策对称正相关，表现为他低我低，他高我高，即简单模仿。

表2 两区制SAR模型的反应系数

表3 地理相邻省份政策互动检验

模型（2）中其他变量与模型（1）一致。

（三）时变性

企业职工基本养老保险政策的省际互动可能存在阶段性差异。2012年11月，党的十八大正式提出“五位一体”总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，这将影响省际互动模式。考虑到政策时滞，将整个样本期间划分成2008—2013年和2014—2017年两个阶段，每个阶段分别使用对称互动模型和非对称互动模型检验是否政策互动和是否逐底竞争，再比较阶段性差异。

五、实证结果

（一）省际互动检验

表3汇报了地理相邻省份政策互动检验结果。其中，列（1）至列（5）依次以当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的20%、40%、50%、60%和80%分位数测量各省政策，均使用地理矩阵。如表3所示，所有空间滞后项系数ρ均显著为正，表明地理相邻省份政策互动显著，结果稳健。

表4汇报了经济相邻省份政策互动检验结果。其中，列（1）至列（5）依次以当地A股上

市公司基本养老保险实际缴费率的20%、40%、50%、60%和80%分位数测量各省政策，均使用经济矩阵。如表4所示，仅列（2）和列（4）空间滞后项系数ρ显著为正，表明经济相邻省份也存在政策互动，结果不够稳健，经济相邻省份的政策互动没有地理相邻省份的政策互动强烈。

（二）逐底竞争检验

表5汇报了逐底竞争检验的结果。其中，列（1）和列（2）使用D1，列（3）和列（4）使用D2，列（1）和列（3）使用地理矩阵，列（2）和列（4）使用经济矩阵，列（1）至列（4）均使用当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的中位数测量各省政策。如表5列（2）所示，反应系数γ1和γ2均显著为正，两地政策对称正相关，表明当经济相邻的省份其企业实际缴费率比上一年度降低时，本省也降低，当经济相邻的省份升高时，本省也升高，两地政策表现为他低我低，他高我高，即简单模仿而非逐底竞争。如表5列（4）所示，反应系数γ1不显著，γ2显著为正，两地政策非对称正相关，表明当经济相邻的省份其企业实际缴费率比本省降低，本省无回应，当经济相邻的省份升高时，本省也升高，两地政策表现为他高我高，即逐顶竞争而非逐底竞争。

表4 经济相邻省份政策互动检验

表6汇报了逐底竞争检验的结果（多分位数）。其中，行（1）至行（16）依次使用当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的20%、40%、60%和80%分位数测量各省政策，每一种测量下分别使用D1和D2，再依次使用地理矩阵和经济矩阵。如表6行（15）所示，反应系数γ1显著为正，γ2不显著，两地政策非对称正相关，表明当地理相邻的省份其企业实际缴费率比本省降低时，本省也降低，当地理相邻的省份升高时，本省无回应，两地政策表现为他低我低，即逐底竞争。如表6行（2）、行（6）、行（8）和行（10）所示，反应系数γ1和γ2均显著为正，两地政策对称正相关，表现为他低我低，他高我高，即简单模仿而非逐底竞争。如表6行（4）、行（12）、行（14）和行（16）所示，反应系数γ1不显著，γ2显著为正，两地政策非对称正相关，表现为他高我高，即逐顶竞争而非逐底竞争。

表5 逐底竞争检验

以上结果表明，企业职工基本养老保险政策的省际互动至少存在三种模式：（1）简单模仿。当相邻省份企业实际缴费率发生变化时，本省也同向变化。（2）逐顶竞争。仅当相邻省份企业实际缴费率升高时，本省也升高，其他情况下本省无回应。（3）逐底竞争。仅当相邻省份企业实际缴费率降低时，本省也降低，其他情况下本省无回应。

（三）时变性检验

1.省际互动

表7汇报了省际互动时变性检验的结果。其中，列（1）和列（2）使用2008—2013年子样本，分别使用地理矩阵和经济矩阵，列（3）和列（4）使用2014—2017年子样本，分别使用地理矩阵和经济矩阵，列（1）至列（4）均使用当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的中位数测量各省政策。如表7列（1）和列（2）所示，两个空间滞后项系数ρ均显著为正，表明无论地理相邻还是经济相邻省份，均政策互动显著。如表7列（3）和列（4）所示，地理矩阵下空间滞后项系数ρ依然显著为正，经济矩阵下则变得不显著，表明后一阶段仅地理相邻省份存在政策互动。该结果支持理论预期，党的十八大正式提出“五位一体”总体布局改变了地方政府的政策互动模式：之前，地方政府主要以养老保险政策围绕经济指标开展竞争，互动显著；之后，地方政府可选择以养老保险政策围绕非经济指标开展竞争，也可选择以其他政策开展竞争，养老保险政策互动减弱。

表6 逐底竞争检验（多分位数）

表7 省际互动时变性检验

2.逐底竞争

表8汇报了逐底竞争时变性检验的结果（D1）。其中，列（1）和列（2）使用2009—2013年子样本，分别使用地理矩阵和经济矩阵，列（3）和列（4）使用2014—2017年子样本，分别使用地理矩阵和经济矩阵，列（1）至列（4）均使用当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的中位数测量各省政策，并使用指示变量D1。如表8所示，两个阶段均未出现逐底竞争（γ1＞0，γ2=0）；前一阶段仅经济矩阵下反应系数γ1和γ2均显著为正，地理矩阵下均不显著；后一阶段所有反应系数均不显著。该结果表明，党的十八大之后，养老保险政策省际互动减弱。

表8 逐底竞争时变性检验（D1）

表9汇报了逐底竞争时变性检验的结果（D2）。其中，列（1）和列（2）使用2009—2013年子样本，分别使用地理矩阵和经济矩阵，列（3）和列（4）使用2014—2017年子样本，分别使用地理矩阵和经济矩阵，列（1）至列（4）均使用当地A股上市公司基本养老保险实际缴费率的中位数测量各省政策，并使用指示变量D2。如表9所示，两个阶段均未出现逐底竞争（γ1＞0，γ2=0）；前一阶段仅经济矩阵下反应系数γ2显著为正，地理矩阵下均不显著；后一阶段所有反应系数均不显著。该结果表明，党的十八大之后，养老保险政策省际互动减弱。

表9 逐底竞争时变性检验（D2）

表8和表9的结果表明，党的十八大前后两个阶段的政策互动模式存在差异。

六、结论

十八大以来，中国共产党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局，提供了治理地方政府逐底竞争的中国方案：（1）中央政府设置多元考核指标；（2）地方政府因地制宜选择政策、指标开展竞赛；（3）由于政策和指标多元，有的政策与指标正相关，有的负相关，避免了全局性的逐底竞争。本文的实证结果显示，中国基本养老保险政策省际互动显著但并未出现竞相降低企业缴费率的局面，而且党的十八大之后互动减弱，表明“五位一体”总体布局促使地方政府开展多元化竞争。

本文的理论贡献在于提供了一种自上而下平衡集权-分权的治理机制。集权和分权之争是管理行为研究的重要主题。在一个多层级政府体系中，集权有利于上级政府保持控制，维护全局利益，但不利于下级政府因地制宜；分权则有利于下级政府相机抉择，但常常造成全局性损失，地方政府逐底竞争就是一种体现。现有文献表明，媒体监督和选民投票是一种自下而上的治理机制。本文则提出并证明，中央政府设置一个多任务晋升锦标赛，引导地方政府竞争而不失控，是一种自上而下的治理机制。本文有助于全面理解组织内部集权和分权之权衡，丰富了逐底竞争治理研究。

本文的政策含义在于揭示了发挥中央和地方两个积极性的中国方案。“五位一体”总揽全局，确保各项事业以人为本、全面协调可持续发展，保证中央政府的控制力，有助于发挥中央政府的积极性。“五位一体”总体布局是中央政府考核地方政府的重要依据，地方政府因地制宜，选择特定的政策手段追求特定的目标，有充分的空间开展竞争，有助于发挥地方政府的积极性。

受限于政策选择，本文虽然证明“五位一体”总体布局下，企业职工基本养老保险政策不存在全局性逐底竞争，但本文所研究的仅是一个政策领域。要提供更加科学稳健的中国方案，还需要更加审慎地考察更多政策领域，至少应该覆盖“五位一体”总体布局的五个维度。因此，未来研究可以向环境政策、产业政策等领域拓展，提供更多政策领域的证据以证明中国方案的有效性。此外，本文直接考察企业职工基本养老保险政策省际互动，虽然可以回答是否存在逐底竞争，但不能确定企业职工基本养老保险政策与晋升锦标赛的竞赛指标是否相关，竞赛指标是否与晋升相关。因此，未来研究还可以向这些领域拓展，形成完备的逻辑链条。

（编辑：刘晖霞）