交易费用与出租汽车政府规制模式选择——基于Q市个案的分析

郑华良 赖诗攀

（1.中山大学 政治与公共事务管理学院，广州 510275；2.华侨大学 政治与公共管理学院，福建 泉州 362000）

随着“互联网+”时代共享经济的发展，作为出租汽车领域新业态的网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）促进了客运要素的整合与分享，提高了机动车的利用效率，也满足了乘客差异化的出行需求。但是网约车与传统巡游出租汽车（以下简称“巡游车”）在技术基础、经营方式、行为主体以及商业模式等方面有着很大的差异。网约车的出现打破了出租汽车市场原有的利益格局，对传统以特许经营为基础的政府规制模式带来了挑战。因此深入探讨新业态下出租汽车领域政府规制模式的变化及其内在机制，有着重要的现实意义。

一、文献综述与问题的提出

政府规制与宏观调控是政府干预市场经济的两种主要方式，共同构成政府调节体系。在当代政治、经济和社会生活中，规制实践和规制研究居于核心的地位。有人认为我们生活在一个“规制国”的时代。[1]中国正处于经济社会转型期，政府对市场的管理方式发生了巨大的变化。[2]近年来“互联网+”背景下迅速发展的共享经济更是对传统国家治理提出了更多挑战。[3]

在诸多研究中，出租汽车行业由于其行业的特性与发展现状，对政府规制研究有着独特的理论意义。在早期的研究中，有研究者用餐饮行业作类比，基于出租汽车服务个体经营的特性而对政府规制的合理性和必要性提出质疑。[4][5]但是更多的研究注意到出租汽车服务流动性强并具有弱公益性的非公共物品属性。[6][7][8]流动性的特点加剧了出租汽车服务过程中由于信息不对称可能引发的逆向选择与负外部性。[9]行业发展现状方面，出租汽车政府规制早期也存在“多头管理”的现象，但是早在1998年国务院机构改革时就明确建设部和交通部都将出租汽车管理职能下放给地方政府，①近年来兴起的网约车政府规制的“顶层设计-地方细则”过程也为地方政府差异化政策设计提供了空间。[10]相比之下，食品药品安全、环境保护等行业的政府规制，由于在治理结构上存在纵向“央地关系”及横向部门间关系的规制权力配置问题，因此其研究经常聚焦于规制独立性与地方政府规制执行变通及执行扭曲等议题并形成知识积累。[11][12][13]但是，在国家治理层面上，除了“央地”关系这一重要线索之外，国家与民众间的关系也是一个重要的面向。[14]规制实践上，“归口管理”以及职能下放后，出租汽车行业成为一个街头行政议题，其管制效果严重依赖于行业管制部门的街头行政能力。[15]因此，聚焦于出租汽车政府规制的研究，为更加细致地思考规制治理过程中规制者与规制对象间的关系提供了一个很好的视角。

在早期，研究者针对传统巡游车的经营权配置、价格、数量以及服务质量等方面的政府规制进行了深入研究并总结出了不同的模式。巡游车的经营权配置方面，以北京的承包经营、上海的公车公营和温州的个体经营模式为代表；[16][17]价格规制方面，存在着政府定价与市场定价之争；[18][19]数量规制方面，也有着控制运力规模与放开数量控制的不同看法。[20][21]这些研究对于理解出租汽车规制的实践起到重要作用。但是，基于出租汽车规制实践中某个侧面的深入探讨，容易忽视规制模式内在的共同特征，造成知识的碎片化。是否有一个理论视角，可以将分散在具体规制实践中总结出来的各种模式放在同一个分析框架里解释，进而提供出租汽车行业研究的知识贡献呢？

近年来，“互联网+”共享经济新业态下快速发展起来的网约车对传统的政府规制模式带来了挑战。共享经济具有多元主体协同治理的特性，需要建立“政府主导、市场决定、社会参与的规制治理框架”[22]。具体到网约车规制中，有研究者指出，由于“共享经济运行机制和共享公司法律结构”[23]，政府规制可能出现规制失灵、滞后于平台经济的动态发展的问题；[24]而平台公司的自我规制则可能存在难以解决规制过程中信息不对称、垄断竞争等问题，[25]因此，需要采用混合规制[26][27]、合作规制[28][29]以及回应型规制[30][31]等不同模式。这些研究注意到了网约车与传统巡游车的差别，对于理解网约车政府规制提供了理论洞见，但是对于网约车规制模式的界定在实践上与理论上都存在着需要进一步厘清的问题。在实践层面上，有研究者认为，网约车规制中应采用“回应型规制策略……除了‘威慑’和‘服从’模式之外，应综合采用惩治与说服策略”。[32]该研究把握住了回应型规制的主要特征。但是，网约车规制除了在执法方式上与传统出租汽车规制存在差异之外，在规制标准以及规制控制机制上也有诸多差异。因此，将网约车规制仅仅界定为回应型规制是不足以反映其规制实践的。在理论层面上，有研究者认为网约车需要构建回应型法律规制模式并指出在规制主体、规制手段、规制措施等方面需要遵行的原则。[33]但是，这些原则所反映出来的是合作规制的内涵而不是回应型规制。

综上所述，有关出租汽车规制模式的既有研究中，存在知识碎片化、概念界定不严谨等问题。因此，本文希望能够厘清出租汽车政府规制不同模式间更为本质的差异，并探求这些差异产生的内在机制。研究问题具体表述为：我国出租汽车政府规制模式存在哪些差异？这些差异的内在机制是什么？

二、分析框架与研究方法

如上所述，出租汽车政府规制存在诸多模式。现有有关国家治理模式的研究为我们思考如何厘清规制模式的差异提供了有益的启示。周雪光和练宏基于剩余控制权理论，根据目标设定权、检查验收权和激励分配权三个概念化维度来区分不同的国家治理模式。[34]是否可以借鉴类似的思路来区分政府规制模式呢？自然科学（特别是生物学）领域认为控制体系包括规范设定、信息反馈与行为纠正三重要素。[35]也有研究者认为规制体系包含着以下三重要素：规范、标准或规则，监督或反馈机制，对偏离规范行为进行纠正的机制。[36]这些研究从最为抽象的层面指出了控制体系的要素，其差别在于生物学的规范设定、信息反馈与行为纠正常常发生于同一组织（如人体）；在社会与经济规制领域，这三重功能的承担主体往往分属于不同主体。而在规制治理的理念下，认为规制中存在资源碎片化的现象。[37]基于以上分析，本文在分析出租汽车政府规制模式差异时，将从规制标准制定、规制控制机制及规制执法方式三个角度展开。

在解释出租汽车政府规制模式的选择方面，本文构建了一个交易费用模型来解释两种出租汽车规制模式选择的内在机制。弗鲁博顿将交易费用划分为三种类型：管理型交易费用、市场型交易费用和政治型交易费用。[38]这些分析性概念被广泛应用于中国金融监管[39]、农地流转[40]以及政府行政区划调整[41]等方面的研究中。但是，研究者在分析以专车为代表的分享经济的发展成因时，[42]由于简化了出租汽车规制中的交易并忽略了政治型交易费用，导致了理论的现实解释力不足问题。一方面，准确界定研究对象中存在的交易是进一步深入分析的前提。出租汽车政府规制中除了存在政府与企业之间“以运营证为载体的特许经营权交易”及驾驶员与乘客之间“服务与付费”两个交易[43]以外，还存在政府与驾驶员之间、企业与驾驶员之间以及政府部门之间的其他交易。另一方面，该研究认为以网约车为代表的分享经济采用市场配置资源，节约了管理型交易费用与市场型交易费用，因此得到了快速的发展。但是网约车的发展存在地区与国家的差异性，北京、上海、广州和深圳四城市对网约车实行了数量规制，[44]而法国则对网约车实施严格的规制甚至全面封锁和禁止Uber的网约车服务。[45]列维指出，只有当合适的规制治理结构到位时，它（规制激励）才能充分发挥作用。[46]基于中国网约车规制政策的实证研究也发现地方政府的多重动机导致了分享经济治理的差异。[47]在深入分析网约车存在政治型交易费用等现实约束的基础之上，才能对网约车政府规制行为进行更为有力的解释，从而避免规制研究与现实存在的反差。[48]综上所述，本文基于出租汽车政府规制空间不同行动者之间的交易，从管理型、市场型和政治型交易费用综合分析出租汽车政府规制模式选择的内在机制，分析框架如图1所示。

图1 交易费用与出租汽车政府规制模式选择分析框架

在实证研究中，案例研究在构建和验证理论上有着独特的优点，尤其是在回答“怎么样”和“为什么”这类质性研究问题时具有突出优势。基于以上分析，本文将采用个案研究法，以Q市出租汽车政府规制为个案，剖析出租汽车政府规制不同模式的差异及其内在机制。研究之所以选择Q市出租汽车政府规制为案例研究对象，主要是基于以下考虑：（1）从发展历史来看，Q市地处东南沿海，是一个经济发达、历史悠久的城市。作为F省改革开放的排头兵，Q市的出租汽车行业早在20世纪80年代初期就已开始了萌芽阶段。历经几十年的培育，出租汽车市场规模不断发展壮大。如今选择乘坐出租汽车出行已成为Q市市民日常短途出行的主要方式之一。但近年来，Q市出租汽车行业在规模化、大公司化经营过程中，正暴露出越来越多的问题和矛盾。（2）从案例的“复杂性”来看，Q市出租汽车行业的发展涉及不同历史阶段下多个行动主体，产生了多种治理结构并形成了不同的规制行为策略，比如经历了机构改革、企业整合、跨区经营规制、数量规制、执法分立等内容，在运作过程中同时遭遇了一系列的困境和障碍，呈现一幅矛盾、复杂的运作图景，因而包含了足够多的经验事实。

三、Q市出租汽车政府规制模式：科层规制与合作规制

（一）Q市巡游车的政府规制要素

1.Q市巡游车政府规制的标准制定。标准制定者主要包括Q市政府、职能部门以及企业等。Q市政府对出租汽车的管理机构、客运企业、客运经营权、驾驶员、客运车辆、客运服务及权益保障等方面作了详细的规定。物价管理等部门对出租汽车基础运价及价格联动机制作出相应的规定。该标准具有很强的透明性与可达性，有利于执法者、出租汽车企业、驾驶员、乘客等行动者准确地理解并执行标准的内容；借助于计价器这一技术工具将该标准轻易地实现出来，使得标准具有可达性。但是，由于近年来国际油价的波动导致出租汽车运价无法及时反映市场的需求，很大程度上降低了标准的相容性。Q市巡游车实行公司化运营的经营模式，交通主管部门对出租汽车企业的管理、安全运营、经营行为、运营服务、社会责任等方面以及驾驶员的遵守法规、安全生产、经营行为及运营服务等方面作出详细的规定。此外，出租汽车企业也按照要求制定经营管理制度，对经营过程中的安全、驾驶员、运行、服务质量、车辆技术、员工培训、劳动规章、财务统计以及突发事件应急预案等方面作出详细的规定。

2.Q市巡游车政府规制的控制机制。Q市政府制定巡游车政府规制标准时涉及交通、公安、工商、规划、财政、物价、环保、质量监督及劳动保障等行政管理部门，其中交通部门是主管部门，其他部门是协同部门。Q市巡游车的价格规制按照分散管理的思路，将主导权授予了Q市物价局，要求出租汽车客运企业及驾驶员必须执行物价部门批准的客运价格。Q市巡游车经营权实行总量控制，由交通主管部门根据经济和社会发展需要、行政区域城区范围以及人口状况等编制经营权数量发展计划。其他政府部门在各自的职责范围内基于相应的规制标准进行出租汽车规制的科层控制。

3.Q市巡游车政府规制的执法方式。Q市巡游车规制在早期经常采用运动式的执法方式。例如，Q市经常于深化“城市建设管理年”、政府“创城创卫”等大型活动以及重大节假日期间，对驾驶员拒载、不给票、不打表、服务质量差等违规经营行为进行专项整治。专项整治虽然有利于整合规制资源、提高规制人员积极性、增强对规制目标的认知而取得短期规制效果，但也存在侵占常规规制资源、助长规制对象投机心理、过分追求效率而忽视公平及规制效果反弹等缺点。[49]Q市巡游车政府规制从清理整顿阶段逐步走向规范发展阶段后则经常采用威慑式执法方式，根据政府发布的规制标准对违规行为进行惩处。

（二）Q市网约车的政府规制要素

1.Q市网约车政府规制的标准制定。网约车的规制标准制定主要包括技术标准、政府标准及企业标准三个方面。网约车技术标准及政府标准具有很强的相容性，给规制执行机构及规制企业留下了很大的空间。Q市政府于2016年制定网约车规制政府标准，对网约车经营服务中的平台公司、车辆和驾驶员、经营行为及监督检查作了具体的规定。基于打车软件APP，平台公司将规制标准很好地融合到具体的管理过程中，而且可以实现规制标准快速的动态调整。与传统巡游车规制不同的是，网约车政府规制并没有对出租汽车的数量、价格等提出硬性的规定，而是由市场实行资源配置。网约车平台公司除了公司内部有一套完整的管理制度以外，其规制标准制定集中体现在将出租汽车服务过程中的邀约、联络、追踪、网上支付、费用结算、服务评价过程等集成到打车软件APP上，充分利用移动互联通讯解决服务过程中的信息不对称问题。

2.Q市网约车政府规制的控制机制。网约车规制实行“政府管平台，平台管个体”的模式，政府对网约车平台公司、车辆、驾驶员及经营行为的监督检查等方面实行科层控制。政府通过设定网约车平台公司的准入等基本条件后，各平台公司都可以申请成为网约车经营者。在Q市的网约车市场中，滴滴出行、神州专车等不同的经营者在竞争中基于自身的优势和定位提供差异化服务。比如，神州专车定位为服务中高端收入人群，而滴滴出行则提供滴滴快车、专车、豪华车等不同档次的服务。平台公司借助信息技术实现信息的及时反馈：服务预约时，乘客输入起点和终点就可以清晰地知道具体价格的倍率及估算的价格；派车成功时，乘客可以了解到车辆的车型车牌号及驾驶员的服务评分情况；服务结束时，乘客可以清晰地了解到服务线路及价格具体情况并无记名地对服务加以评价。在此过程中，综合应用了基于社会压力的社群控制机制及基于竞争压力的市场控制机制。

3.Q市网约车政府规制的执法方式。Q市政府成立由市发展改革、交通、物价、工商、公安、交警、经信、人社、质监等部门组成的领导小组，建立网约车监管的联动机制，开展联合执法的同时按各自职责范围加强对平台公司的监督和检查。由于网约车政策的出台到市场的规范需要一个长期的过程，因此政府规制部门除了以联合执法的方式进行威慑式执行外，还经常采用约谈的方式督促网约车平台公司以增加执行过程中的回应性。Q市网约车平台公司并不多，因此为二者的反复互动提供了较好的条件。此外，网约车规制执法方式的主体及工具也更加多元。Q市网约车规制中，网约车平台公司也作为准规制者的角色，承担了网约车数量、价格、服务质量、驾驶员管理等具体的管理事务。规制工具方面，除了传统的“命令-控制”工具之外，更强调平台公司的自我规制、政府强制信息披露及第三方主体压力等执法方式。

（三）Q市出租汽车政府规制模式：科层规制与合作规制

根据政府控制的强度，政府规制在传统的“命令-控制”式规制与完全自由的两端之间存在着诸多不同的模式。[50]其中，合作规制指“被规制者制定自己的规则与标准，而规制者通过程序以及其他法律规范修正、监督其遵守自己设定的规则”。[51]合作规制在规制参与主体[52]、规制工具以及规制能力[53]等方面与科层规制都存在诸多区别。根据规制控制体系的三个要素可以更清晰地理解合作规制与其他模式的区别。合作规制强调自我规制，因此在规制标准制定方面，除了规制者制定标准，规制对象也根据自身情况制定标准。规制者除了采用传统基于命令的科层控制机制，还采用其他控制机制以便于充分利用有限的规制资源。而执法方式方面，规制者除了传统的威慑式执法方式，还经常采用回应式执法，以提升规制对象的“自反性”。[54]

基于以上分析可以发现，Q市巡游车与网约车的规制体系要素存在诸多差别。规制标准制定方面的区别在于，Q市巡游车准入、价格、数量等方面的标准都由政府制定；而网约车的价格与数量方面，政府不再作硬性规定，改由市场调节。规制控制机制方面，Q市巡游车实行基于命令的科层控制；而网约车还采用了基于竞争压力的市场控制与基于社会压力的社群控制机制。执法方式方面，Q市巡游车政府规制从早期清理整顿运动式执法方式逐步过渡到威慑式执法方式；而网约车的执法方式则更多地采用了约谈等回应性执法方式。据此，本文将Q市传统巡游车的规制模式概括为科层规制模式，将网约车的规制模式概括为合作规制模式。基于规制体系要素分析的Q市出租汽车规制模式类型如表1所示。

表1 基于规制体系要素分析的Q市出租汽车规制模式类型

四、交易费用与Q市巡游车科层规制模式

（一）Q市巡游车政府规制的市场型交易费用

市场型交易费用主要包括交易双方事前信息搜集、事中讨价还价与决策以及事后执行等方面的费用。Q市巡游车规制的经营权配置基于服务质量招投标采用企业化经营方式，企业与驾驶员之间则主要采用承包经营的方式。政府没有实行特许经营权有偿出让的方式与企业形成市场关系，也没有采用个体经营的方式与驾驶员形成市场关系。因此，其市场型交易费用主要存在于驾驶员与乘客之间以及企业与驾驶员之间。

1.驾驶员与乘客之间的市场型交易费用。交易双方事前信息搜集方面，巡游车以巡游的方式提供服务，因此通用的做法是提高车辆外观的识别度来减少乘客事前搜寻信息的成本。但由于出租汽车服务的经验品性质，乘客只有在消费后才能确认服务的质量。因此，乘客如果想得到物美价廉的出租汽车服务需要付出高昂的信息搜寻费用。交易双方事中讨价还价与决策方面，巡游车服务的运价信息及服务质量信息存在不对称的问题，因而乘客在博弈中处于相对劣势地位。Q市巡游车规制采取固定价格的方式以减少由于议价而加剧道路拥堵的可能性，但这也增加了高峰时段驾驶员以交班为理由拒载的可能性。交易双方事后执行方面，由于巡游车服务的流动性特点及信息不畅等原因，驾驶员提供高质量服务的激励并不高，乘客难以通过评分等声誉机制纠正驾驶员的不良行为，驾驶员也难以将乘客的不文明行为反馈给其他驾驶员，因此双方的交易很容易由于逐渐偏离合作方向而增加交易费用。可见，驾驶员与乘客之间事前、事中及事后都存在着高昂的市场型交易费用，这构成了巡游车政府规制的逻辑起点。

2.出租汽车企业与驾驶员之间的市场型交易费用。Q市巡游车企业与驾驶员之间主要采用承包经营的方式。符合从业资格条件的驾驶员向出租汽车企业交纳一定数额的押金与租金后，就和出租汽车企业建立了承包关系。出租汽车企业一般都会设定一定期限（例如至少半年或一年）的承包期限以减少双方的事前信息搜集、事中讨价还价与决策以及事后执行方面的费用。近年来，受到网约车的影响，驾驶员有了更多的选择，出租汽车企业经常由于有一些车辆无法承包出去而申请延期投放出租汽车经营权。

（二）Q市巡游车政府规制的管理型交易费用

管理型交易费用主要包括建立组织以及维持组织上下级之间协调运行而花费的费用。除了建立出租汽车企业较为固定的费用，Q市巡游车政府规制的管理型交易费用还存在于政府及企业与驾驶员之间、政府与出租汽车企业之间。

1.政府及出租汽车企业与驾驶员之间的管理型交易费用。虽然政府和出租汽车企业在驾驶员管理方面采取了很多措施，但由于信息不畅与难以测量等原因仍然存在高昂的管理费用。由于巡游车具有很强的流动性，政府和出租汽车企业很难及时了解到驾驶员对价格规制的遵从情况。虽然制度设计时采用了“火警机制”，当驾驶员出现不打表、加价、绕路等违规行为时，乘客可以投诉，但是由于出租汽车服务涉及金额不高，投诉处理周期长及取证难等原因，一方面乘客通过投诉来维权的比例很低；另一方面，即使投诉得到有效处理，威慑式执法也难以抑制驾驶员投机行为可以带来的利益。在服务质量管理方面，测量驾驶员服务质量与及时了解服务质量信息的费用更加高昂，遑论规制者采取有效的措施管理驾驶员的行为。巡游车政府规制中有大量的规定是针对驾驶员的。但是，由于巡游车流动的特性，驾驶员提供高质量服务的激励并不是很强。其服务质量的提升更多依赖处于入口端的驾驶员从业资格考试及处于日常管理端的出租汽车企业日常管理。虽然Q市交通主管部门也采取了一些奖优惩劣的激励措施，但由于涉及数量少与评价周期长等原因导致其成效并不是很显著。巡游车的基础运价实行政府定价，难以根据市场需求情况及时进行调整而形成对驾驶员的激励。节假日与下雨天等需求大的时候，驾驶员有时候会采用加价或不打表的策略，有时候会尽量少开到市中心拥堵路段，有时候则以交班为理由拒载。

2.政府与出租汽车企业之间的管理型交易费用。Q市巡游车规制由政府控制着基础运价的标准制定，引入了经营权服务质量招投标制度，因此出租汽车企业管理型交易费用较低。2011年Q市引入了出租汽车经营权服务质量招投标制度，希望以此激励运营企业提升自身的管理水平。在实行该制度时，基于出租汽车客运企业的服务质量信誉考核情况，分别采取奖励、责令限期整改以及收回经营权等措施以实现扶优汰劣。在Q市出租汽车发展的早期，存在个体经营或挂靠经营的现象，企业化经营者规模也相对较小而且参差不齐，难以发挥企业的主体责任，协调成本相对比较高。Q市2014年完成企业整合时，将已有的37家出租汽车企业整合为16家车辆规模达150辆以上的出租汽车企业，改变了以往企业存在“多、小、散、弱”的状况及服务不规范、车辆档次低等问题，通过整合引导企业提高管理水平，实现企业上规模、服务上水平、管理上台阶、车辆上档次。在整合的过程中，由于有大量的出租汽车企业是国有企业，因此整合过程进展比较顺利。

（三）Q市巡游车政府规制的政治型交易费用

Q市巡游车政府规制的内部行动者中，Q市政府是领导者与责任人，Q市交通部门作为主管部门承担着行业的管理工作，而Q市相关部门主要起到协同的作用。其政治型交易费用主要包括部门间协同的费用及主管部门可能存在的“偷懒和腐败”等方面。

1.产生于政府部门间的政治型交易费用。Q市巡游车政府规制涉及多部门间协同的主要包括服务质量考核与价格规制两方面。Q市于2008年开始实行出租汽车服务质量信誉考核制度，由出租汽车管理工作联席会议成员单位组成考核的组织机构，分成若干个考核小组，到不同的出租汽车企业进行考核。由于出租汽车服务质量规制主要出发点在于促进行业健康发展，因此其协同成本较低。Q市巡游车价格政府规制由多部门共同组成，有着很高的内部协同成本。Q市政府在具体制定巡游车基础运价时按照分散管理的思路，将主导权授予了Q市物价局而不是交通主管部门。从程序上看，出租汽车基础运价的调整需要经过成本监审、价格听证并报市政府同意等较为烦琐的过程。从实践上看，Q市巡游车基础运价经历过长达12年“长期不变”的现象。近十几年以来，Q市出租汽车价格可以追溯到2001年的相关规定，此后12年间除了以燃油附加费的方式临时调整，基础运价长期没有调整。由此引发了2012年出租汽车驾驶员的大罢运。Q市政府于2013年1月份召开了价格调整听证会后，2013年12月终于调整了出租汽车的基础运价。而在此期间，居民收入情况、居民消费指数，特别是油价都产生了很大的变化。

2.产生于主管部门的政治型交易费用。Q市交通部门作为巡游车规制的主管部门，可能存在“偷懒和腐败”问题。由于科层体制的弱激励，主管部门可能存在“偷懒”的现象。以Q市巡游车政府规制的信息技术应用为例，主管部门也曾开展了LED电子顶灯、出租汽车电召系统、北斗卫星定位系统等多项工作并取得了一定成效。但是，如果与网约车平台公司对信息技术的充分应用相比，则有很大的差距。这种看似“偷懒”的现象，既可能是由于政府组织结构因素制约着信息技术方案的选择，[55]也可能是由于组织行动者的权力与利益影响着信息技术应用的成与败。[56]除了“偷懒”，主管部门还可能通过规制权力进行寻租。主管部门在出租汽车价格的制定、经营权的分配、违规行为的处罚等方面都有一定的寻租空间。从这个角度分析，Q市出租汽车价格规制采用的分散管理思路虽然一定程度上增加了部门间的协同费用，但可以在一定程度上降低主管部门寻租的可能性。

（四）交易费用与Q市巡游车科层规制模式

Q市巡游车政府规制时采用科层模式，由政府制定价格、准入以及数量等方面的标准，并基于命令的科层控制机制采用威慑式的执法方式。

Q市巡游车价格规制由政府部门制定固定的价格标准。由于巡游车服务流动性与经验品的特点，驾驶员与乘客之间存在着高昂的市场型交易费用。如果政府对出租汽车价格缺少规制将导致较大的运价差别，而出租汽车运价信息不对称将致使乘客无法确切地了解不同时间、不同地段出租汽车运价的差别，因此无法预测下一辆出租汽车的运价情况。此时乘客或者随机选择出租汽车服务导致其权益难以得到保障，或者只能在接受出租汽车服务前进行充分议价，加剧道路的拥堵，形成负外部性。此外，虽然Q市巡游车企业车辆外观有所区别，为乘客识别不同企业的车辆提供了潜在的信号机制，但是，由于Q市巡游车企业规模相对较小而且参差不齐，乘客与出租汽车企业之间也存在着高昂的市场型交易费用。

Q市巡游车价格规制不但没有采用市场定价方式，甚至曾经出现基础运价经历过长达12年“长期不变”的现象。从组织内部交易费用角度分析，主要原因在于各部门有着自身的利益考虑，存在较高的政治型交易费用。Q市政府一方面需要具体承担油价改革引发的出租汽车行业稳定责任，另一方面作为城市交通供给的主要责任者，需要制定合理的出租汽车运价水平，使各种交通出行供给方式既能满足公共出行的需求又能保持在适当的竞争范围之内。Q市物价部门在调整基础运价时，考虑更多的是该行业与其他行业之间的收入公平问题。而Q市交通部门作为出租汽车的主管部门，既需要考虑到如何保护乘客合法权益，也需要考虑到如何促进行业健康发展的问题。

“出租汽车的基础运价是我们（物价局）定的，在确定时要考虑到各个行业及人均收入水平等因素。比如说公务员、事业单位、国企等工资会在一定的范围之内。出租汽车定价如果太高，驾驶员的收入比公务员或事业单位等高很多就不好了，是吧？就是说要考虑在一定的平均水平范围之内。控制价格水平时，不能让它成为一个暴富的行业，出租汽车定位是公共交通，公共交通本来政府就是应该扶持、补贴的，相关人员的收入也应该在平均工资水平上，就是差不多这个地区的平均工资收入，是不是？”（访谈记录：WJJ150805）

在准入与数量方面，Q市巡游车规制的经营权配置采用企业化经营方式，没有采用个体经营方式。如前所述，由于政府及出租汽车企业与驾驶员之间存在高昂的管理型交易费用，因此Q市巡游车规制采用公司经营准入方式，希望通过调动企业的积极性来达成更好的规制效果。出租汽车企业的存在减少了规制者的管理幅度。出租汽车企业可以通过押金、罚款等诸多更灵活的方式迫使驾驶员减少投机行为。规制者采用分配经营权给出租汽车企业的方式和出租汽车企业获得剩余索取权的方式激励其承担部分管理职能。由于规制者控制着出租汽车企业的价格与数量规制的权力，因此出租汽车企业的管理型交易费用较低。与此同时，规制者通过对企业进行整合，进一步减少了该协调费用并更好地发挥企业的主体责任。交易费用与Q市巡游车科层规制模式的选择机制如图2所示。

图2 交易费用与Q市巡游车科层规制模式

五、信息技术、交易费用与Q市网约车合作规制模式

（一）Q市网约车政府规制的交易费用分析

1.Q市网约车政府规制的市场型交易费用。网约车服务平台公司依托互联网技术整合供需信息并使用符合条件的车辆和驾驶员，因此驾驶员与乘客之间的市场型交易费用大为降低。交易双方事前信息收集与事中讨价还价方面，乘客借助平台公司提供的手机APP可以及时了解到驾驶员的服务评分情况并决定是否通过取消订单来更换驾驶员与车辆。交易双方事后执行方面，乘客作为社群成员花费一定时间来评价驾驶员的服务质量（而非搭便车）。如果驾驶员的评分不高，就会面临着其他乘客选择服务时取消订单的风险。这种竞争因素可以促使驾驶员努力提高自己的服务质量。基于社会压力的社群控制机制和基于竞争压力的市场控制机制使得传统巡游车规制中最为严重的与驾驶员相关的市场型和管理型交易费用大幅下降。此外，乘客可以根据社群的口碑和市场竞争的结果选择相应的平台公司，这降低了平台公司与乘客之间的市场型交易费用。

2.Q市网约车政府规制的管理型交易费用。平台公司面临的市场竞争以及前期投资形成的资产专用性都在很大程度上减少了政府与平台公司之间的管理型交易费用。但是，平台经济“一家独大”的特性带来了严重的政府与平台公司之间的管理型交易费用。占市场主流的滴滴出行和神州专车是两家各具特色、实现差异化经营的企业。神州专车在Q市深化出租汽车行业改革相关文件发布后不到半年的时间就取得了Q市首张经营许可证。滴滴出行在Q市网约车市场所占份额高达90%以上，但其获得许可证是在文件发布一年半以后。Q市要求自2018年7月1日起未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的网约车平台公司不得从事网约车经营服务活动。而截至2018年6月20日，滴滴出行的网络预约出租汽车运输证数量为零，其原因之一竟然是“分公司专用印章还在刻制”。②

3.Q市网约车政府规制的政治型交易费用。与传统巡游车规制早期存在的“条块分割”不同的是，网约车规制标准制定呈现条块协同与充分授权的特点。国办发［2016］58号文件要求“抓住实施‘互联网+’行动的有利时机……促进巡游车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展。”与此同时，作为网约车主管部门的交通部等部委只作出原则性规定，给地方政府留下很大的空间，使其可以因城施策。Q市网约车主管部门在因地制宜地制定规制标准时，秉承发挥市场机制作用和政府引导作用的理念，实行“政府管平台，平台管个体”管理模式，对出租汽车规制中最重要的定价权与经营权分配都实行市场调节。此外，在规制执行方面，在网约车这种新兴事物早期“野蛮生长”阶段，Q市经常采用联合执法的方式以提高执法的威慑力。但随着网约车经营日渐规范，Q市联合执法的频率逐步降低，而常采用督促、约谈等方式与网约车平台公司反复互动。网约车规制标准制定时政府部门间条块协同与充分授权的特点以及规制执行时采用“约谈”等柔性执法方式，都在很大程度上降低了政治型交易费用。

（二）信息技术应用与网约车政府规制的交易费用

如前所述，网约车平台公司通过充分应用信息技术减少乘客与驾驶员间的市场型交易费用。平台公司通过市场资源配置驾驶员与车辆，虽然减少了组织成立的费用，但是由于驾驶员的来源与入职原因的多元化，却增加了组织运行的管理型交易费用。那么，平台公司具体是如何应用信息技术来减少与驾驶员相关的市场型与管理型交易费用的呢？

1.信息技术在网约车平台公司的应用：滴滴公司安全驾驶系统。对驾驶员的管理是出租汽车规制中的重要内容。与传统巡游车相比，网约车平台公司充分利用信息化手段提升管理水平。以业内市场占有份额最大的滴滴出行为例，滴滴出行2017年推出了“滴滴护航”安全驾驶系统，2019年将该系统升级为智能驾驶安全平台，③优化驾驶员的安全驾驶行为，提高乘客的安全体验与平台的安全保障水平。该系统通过综合分析手机GPS、传感器和陀螺仪的信息，检测驾驶员分心驾驶、超速、疲劳驾驶、急加速、急转弯及急刹车六个维度的驾驶行为。对于出现以上危险驾驶行为的驾驶员，系统及时发送语音提醒并与驾驶员的综合评分挂钩，以此达到督促并改变驾驶员驾驶习惯的目的。该系统的应用经历了研发、测试、推广与升级等过程。在研发与测试阶段，系统严格认定安全驾驶每个维度标准的参数。例如“超速”维度方面，在一定时间范围内如果检测到驾驶员开车超过当前路段限速20%就认定为严重超速行为；“分心驾驶”维度方面，如果检测到行驶状态下速度大于18km/h且手机处于通话状态就认定为边开车边打电话。与此同时，平台根据一定时间段内所收集数据的分析与反馈，实时调整和优化相应的参数。在推广阶段，该系统首先在滴滴代驾驾驶员端上线，然后逐步应用到滴滴专车与快车业务驾驶员端。据报道，该系统与车载诊断系统的数据对比准确率已超过90%。该系统还随着信息技术的发展而不断升级。2019年5月9日，在苏州举办的2019全球人工智能产品应用博览会上，滴滴出行的“共享出行平台”凭借在人工智能领域的创新获得了产品金奖，④并将2017年首次发布的“滴滴护航”安全驾驶系统升级为智能驾驶安全平台。升级后的平台基于最新信息技术的交通大数据研究和人工智能研发，数据应用方面增加了车载图像和语音等非结构化数据，通过图像和语音识别及多媒体大数据的分析预测等能力，提供更为丰富而全面的驾驶行为判断，并将分析结果作为辅助的管理手段，实时引导驾驶员改变不良的驾驶习惯。

2.信息技术应用与网约车的驾驶员交易费用。滴滴公司安全驾驶平台的应用改变了驾驶员管理中的评分方式。传统巡游车的驾驶员管理有着极高的市场型与管理型交易费用。而网约车平台公司基于前沿信息技术的深度应用，对驾驶员的综合评分从原有的乘客主观评分及系统模型的判断，升级到了对驾驶行为实时感控的评估。这既避免了主观评分可能存在的乘客“恶意”评分及评价的滞后性问题，还可以多维度实时监控驾驶行为并及时反馈给驾驶员，以此优化驾驶员的驾驶行为并给乘客提供全方位实时的安全保障。此外，滴滴公司还通过驾驶员安全画像、精准培训管控、安全教育全量触达及风险订单硬性排除等方式不断提高安全管理。据统计，滴滴出行2016年的运营里程大约为传统巡游车行业的1/5，但每百万单交通事故死亡率和每亿公里交通事故死亡率分别为0.021和0.28，比传统巡游车行业的0.037和0.47降低了大约40%。⑤

（三）信息技术、交易费用与Q市网约车合作规制模式

Q市网约车采用合作规制模式，基于政府制定基础的规制标准，价格与数量等重要规制标准由平台公司制定，在科层控制的基础之上引入了基于竞争的市场控制与基于社会压力的社群控制机制，而执法上也更多采用约谈等更具回应性的“柔性”方式。

Q市网约车政府规制秉承发挥市场机制作用和政府引导作用的理念，实行“政府管平台，平台管个体”的管理模式。政府将定价权与经营权让渡给平台公司，减少了政府规制的政治型交易费用，也形成了对平台公司强有力的激励。平台公司的剩余索取权、面临的市场竞争以及前期投资形成的资产专用性都在很大程度上减少了政府与平台公司间的管理型交易费用。平台公司有足够的动力充分利用信息技术，较好地解决出租汽车规制中最为困难的与驾驶员相关的市场型和管理型交易费用。得益于信息技术的充分利用，平台公司可以根据自身实际情况随时调整价格标准。神州专车通过网格化、大数据及云计算等技术，于2016年推出网格化运力预测与优化系统（简称“极速佛系统”），提升了车辆管理和调度效率并实现了车队运力智能管理，从而在用车高峰期动态定价的基础之上，实现非高峰期动态定价系数。⑥巡游车与网约车两种业态间的竞争、不同平台公司间的竞争、平台公司占有市场份额所带来的利润、平台公司信息技术开发上巨额的投入形成的资产专用性等因素都降低了政府与平台公司间的管理型费用。但是，当平台公司形成“一家独大”的局面时，将出现严重的政府对平台公司的管理型费用。交易费用与Q市网约车合作规制模式的选择内在机制如图3所示。

六、结论与讨论

我国出租汽车政府规制模式存在哪些差异？这些模式选择的内在机制是什么？本文以Q市出租汽车政府规制为个案，基于出租汽车政府规制中的标准制定、控制机制及执法方式等要素，将Q市巡游车与网约车政府规制分别概括为科层规制与合作规制模式。通过对规制空间中不同行动者的市场型、管理型与政治型交易费用的分析，发现Q市传统巡游车政府规制时由于存在高昂的市场型与管理型交易费用，所以采用科层规制模式；而对新业态的网约车规制，政府对“共享经济”的倡导[57]降低了政治型交易费用，信息技术的充分应用减少了市场型与管理型交易费用，因此选择了合作规制模式。

图3 信息技术、交易费用与Q市网约车政府规制模式的选择

不论是传统的巡游车还是近年来在“互联网+”背景下快速发展起来的网约车，其政府规制都涉及经营权配置、经营主体、价格、数量以及服务质量等方面，国内外的规制实践中也呈现诸多规制模式。[58][59]然而，基于出租汽车规制实践中某个侧面的深入探讨，容易忽视规制模式内在的共同特征，造成知识的碎片化。本文借鉴控制论所包含的规范设定、信息反馈与行为纠正三要素，基于规制标准制定、控制机制及执法方式等规制要素，概括出政府规制的科层规制及合作规制模式，为该领域进一步深入分析奠定了基础。

经过多年的发展，出租汽车实践上“归口管理”以及职能下放到地方政府后，该行业的政府规制成为了一个“街头行政议题”。[60]因此有关出租汽车政府规制的研究重点，已经从政府规制内部规制权力配置及规制执行问题转变成了规制治理过程中规制者与规制对象间关系的问题。规制者与规制对象之间由于规制要素差异而形成了不同的规制模式。随之而来的问题是，如何进一步解释这种差异？本文构建了一个交易费用分析框架来解释两种出租汽车业态规制模式的选择。相较于已有研究中可能存在的割裂两种出租汽车业态间区别与联系的问题，本文基于出租汽车服务特性及规制实践现状，将出租汽车规制模式的选择纳入统一的分析框架之中，从而有利于体现该行业对于政府规制研究领域的独特意义。

值得说明的是，本文仅仅根据特定个案的典型特征，解释了政府规制时选择科层规制与合作规制两种模式的内在机制。在具体实践中，两种政府规制模式确有合流的趋势，巡游车规制时也尝试与行业协会及出租汽车公司合作以提高规制效果；网约车规制的早期也更多采取科层规制的模式。但是，基于规制要素的分析，两种不同业态下的出租汽车规制模式的差异还是比较明显的。此外，基于规制要素的区别组合，还可以概括出运动式规制、回应性规制以及自我规制等其他模式，这有待于后续研究时对其他地区典型个案进行进一步的分析。

注释：

①国办发［1998］86号《建设部职能配置、内设机构和人员编制规定》。

②参见《运管部门检查滴滴Q市分公司》，载http：//www.qzwb.com/qzfb/content/2018-06/20/content_5832936.htm，2018年6月20日。

③ 参见《滴滴上线“护航”安全驾驶系统 六大维度优化驾驶员驾驶行为》，载https：//tech.qq.com/a/20170726/030409.htm，2017年7月26日。

④ 参见《滴滴推出智能驾驶安全平台 利用语音、图像、GPS立体分析驾驶行为》，载http：//tech.caijing.com.cn/20190510/4587131.shtml，2019年5月10日。

⑤ 参见《滴滴上线“护航”安全驾驶系统，很好很强大》，载https：//www.sohu.com-/a/160191970_782159，2017年7月27日。

⑥ 参见《神州专车降低动态定价“极速佛”让您省40%》，载http：//business.sohu.com-/20151126/n428277-601.shtml，2015年11月26日。