嵌入生活的项目制：党建引领基层社会治理的制度基础——基于海市塘村“美丽乡村”建设经验的个案研究

杨威威，徐选国

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200030）

一、研究问题

近年，地方政府大多采取“项目动员”方式开展乡村治理工作，使得村庄逐步成为半行政化的基层政府治理工具。在被裹挟的态势下，村庄固然获得了诸多项目资源，然而资源增多并不必然带来村庄治理能力的提升，实际上村庄在项目具体运作过程中受到来自政府部门的规则约束和资源束缚[1]，同时也由于部分村庄缺乏有效运作项目的能力，使得外来资源输入悖论性引发村庄治理产生连锁性问题[2]。在此背景下，党建引领基层治理日益成为当前理论界和实务界共同关注的治理机制，试图借助党建引领来推进乡村“社区化”，从而发挥党组织凝聚社会、整合社会、动员社会的功能，进而建构有效的村庄治理体系。基层政党组织是国家政权在基层社会中的有效延伸，需要嵌入村庄文化社会网络体系之中，利用村庄本身的社会、文化资源及其外部补充性资源来实现村庄善治。

基于此，本文的核心问题在于，党建引领作为一项治理机制，能否有效克服“项目下乡”过程中所产生的可能负面效果，从而在吸纳项目制所包含的外部资源基础上实现村庄善治？本文致力于在实践和学理层面探究地方政府如何优化项目设计，以推进党建引领基层治理机制更好地发挥效能，最终实现村庄善治。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础：“制度—治理—生活”

制度、治理与生活三个概念及其彼此间的联系，是思考国家治理、社会治理与美好生活需要现实问题的理论基础。横亘于制度与生活之间的“治理”具有双向属性，这是基于不同理论视角进行的审思。“自上而下”地理解治理，主要意味着“治国理政”的意涵，制度通过将资源和规则输送给治理体系，进而约束个体和集体行为，使其尊重国家制度安排并认同其制度价值意涵。此种视角遵从福柯所提出的“治理术”理论意涵，侧重于从规则和效率意义上形塑人们日常生活中的行为[3]。“自下而上”地理解治理，则意味着它有别于统治、管制之义，更加强调多主体的参与及互动，以追寻公共事务的自主性治理。正如奥斯特罗姆所指出的，上级政府不能借助制度直接进入地方自治情境中，因为其不仅可能导致权力寻租现象发生，同时也会导致监督和实施规则成本过于高昂。正确的解决方式是推进自组织的产生，并实现治理事务由自组织协商来解决[4]。在自上而下的路径中，制度输送治理体系的规则和资源，治理体系向日常生活中的人们灌输行动的规则和意义；而在自下而上的路径中，生活本身呈现为组织化的状态，有明确的行动意图，治理体系更多地顺应生活世界的要求不断重构自身并批判地反思外在的制度约束，使其切实成为连接生活与制度的桥梁和纽带。因此，可以将制度—治理—生活三者之间的关系通过图1 加以直观地呈现。

图1 “制度—治理—生活”理论关系图示

（二）分析框架：嵌入生活的项目制

本文通过建构“嵌入生活的项目制”分析框架，分析作为制度的项目制、作为治理机制的党建引领以及日常生活之间的关系。“嵌入”具有实质与形式的双重意义[5]，从实质意义而言，项目制的制度价值嵌入生活之中，即制度的设置与安排致力于实现人民的美好生活需要，借助于财政转移支付方式解决基层社会治理资源不足的困境，这是作为资源和规则设置的项目制制度的价值体现；从形式意义而言，项目制和村庄生活是复杂耦联的关系，项目需要基于嵌入生活与改变生活的前提来彰显自己的效用，然而二者又具备各自的相对独立性，项目制本身是政府行为的产物，在具体运作过程中受到政府层级与部门利益的影响，并不完全嵌入日常生活中。相反，从形式意义论及的“嵌入”具有诸多“脱嵌”于生活的可能风险，即项目运作实践背离了项目制度价值而服从和服务于政府利益。面对“脱嵌”风险，地方政府与村庄治理主体应立足于项目的制度价值，推进项目“复嵌”于日常生活之中。

从组织间关系而言，“嵌入生活的项目制”理论命题同样呈现了多个主体，即“地方政府—村党委引领下的治理体系—居民日常生活”之间的复杂互动关系。在既有文献中，地方政府兼具公利与私利双重导向，其主导的项目因而兼具价值层面的“嵌入”承诺和实操层面的“脱嵌”风险。因此，基于地方政府与居民日常生活之间的村党委引领下的治理体系，如何有效识别地方政府行为含义，并结合地方情景智慧性地展开治理实践，成为村庄发展治理关键难题。质言之，如何在“嵌入”情境下顺势而为、如何规避“脱嵌”风险并推进项目“复嵌”于日常生活之中，是党建引领乡村治理的核心逻辑。

三、研究案例与研究设计

（一）案例

塘村①位于长江三角洲经济带县域城市海市的城乡接合地带。塘村隶属于海市桥山街道，属于第一批积极申报创建“美丽乡村”的村庄，其采取整治村庄环境、完善公共服务设施、强化党建引领的功能和作用等多重手段来推进“美丽乡村”项目执行，最终于2016年年底经考核创建成为首批五星级“美丽乡村”②。然而，2017年海市桥山街道推进全域整治，制定辖区未来发展规划，全市层面“美丽乡村”指标体系开始修改，塘村因未完全符合新一轮的全域整治要求而在二次评估中被降为一星级“美丽乡村”，给村庄持续性治理带来严峻挑战，村庄党委后续绕开市级“美丽乡村”项目指标，依托既有治理成果探索自主性村庄发展治理模式。

那么，塘村党组织为何在初期积极抓包入村，又如何建设成为首批五星级“美丽乡村”？而后缘何从五星级被降为一星级，背后有何政治、经济含义？最后塘村党组织为何绕开“美丽乡村”项目独立开展工作，又如何借鉴已有的治理经验实现村庄有效治理的？在此案例中，“项目制”制度设置、设计与执行，与党建引领基层治理机制之间呈现出何种关联？这些都是本文致力于探究的实际问题。

（二）研究设计

本研究采取单案例多层次的研究设计，即研究案例数只有一个，但是采取多个研究层次。具体而言，把塘村围绕“美丽乡村”的“积极争取—遭受打击—绕道运作”的建设经验视为研究案例，然而分析层次则包含地方政府相关部门、村党委与村委会、村内其他组织、村民等多个研究层次，力图把握“地方政府—村党委引导下的治理体系—生活”在塘村治理实践中的整体性图景。

本研究综合采用多种资料搜集方法，包括借助互联网搜索海市“美丽乡村”相关新闻报道、政策文件和会议记录等文献性资料；综合运用结构与非结构访谈法，访谈村委书记（主任）、党员志愿者、普通村民，回溯村庄近年发展历程与变迁感悟，并运用三角互证和经验饱和法以确保资料的信度；通过于2016 年、2017 年、2019 年三次进入塘村观察村庄物理空间和社会状况所发生的变化作为资料的补充。在文本写作过程中，自觉运用“嵌入生活的项目制”分析框架，即“嵌入”“脱嵌”与“复嵌”理论概念及其背后的理论基础，形成事实与理论的交相对话，不仅思考理论内在细节理路，也有助于更好地窥视现实发展的多重维度。在此角度上尝试理解项目制与党建引领的事实关联，也即是制度、治理与生活之间的理论关联。

四、项目治理抑或生活治理：塘村美丽乡村建设的过程—事件分析

本文运用“嵌入生活的项目制”分析框架，用以分析塘村2014—2019年村庄治理发展历史过程，特别关注地方政府项目设计与村庄党建引领基层治理的复杂关联。基于此，将其划分为三个时间阶段，历时性分析塘村运作“美丽乡村”项目的经验。

（一）嵌入生活：项目发包与村庄生活重构

1.政治响应与项目控制：海市“美丽乡村”项目设计

海市较早开展了“美丽乡村”建设实践，在2013年市委年度工作会议中确立了“以四年时间创建美丽乡村”的任务，在2014年出台了《海市关于全面开展星级美丽乡村创建的决定》（以下简称《决定》），在市委层面整合相关职能部门成立美丽乡村建设委员会，制定了市域“美丽乡村”项目，确定了指标体系、考核评价标准及配套奖惩措施，以此动员全市村庄参与美丽乡村建设工作。海市市委对“美丽乡村”的高度重视在项目设计中强化了政府对乡村的控制权。

其一，目标制定权。海市的《决定》围绕自然生态环境、产业集体经济、村落空间整治、村庄社区文明、党建等多个事项开发了综合性指标体系，并具体化为“五个好”和十大举措，规定了承建美丽乡村建设的发展目标。因此，全市各村都须按照市委发布的指标体系进行实践，背离既定目标则会在考核中扣分。

其二，检查验收权。海市通过成立美丽乡村创建考核验收组，采取“村庄申报—街镇审核—市级考核”的考评机制，由市级考核验收组针对已经街镇考核的村庄通过实地验收与档案考察方式进行评估，牢固地将考核验收权严格地攥在市级手中。另外，推进考核指标体系清晰可量化，便于对其打分与横向排名，例如“2013 年底前各村有1—2 个符合农业产业导向的特色产业。2014 年村集体经济经常性收入确保达到45万元或年增幅10%以上，力争达到50 万元以上”，指标不仅规定了具体的数量标准，同时将往年发展成果作为标准。

其三，激励—控制权。海市在推进“美丽乡村”建设过程中采取经济与绩效双重激励手段，经济激励主要采取财政“以奖代补”方针，根据村庄最后所评定的星级拨付不同比例的创建费用；而绩效激励则是根据村庄创建星级结果，对村庄班子成员制定相关奖惩措施，与村庄的招聘加分、推荐选拔、专项补贴、扣除工资和免职等事项关联起来。海市美丽乡村项目的设计积极迎合国家政策方针，并试图使自己在全国“美丽乡村”建设中成为典型。为实现此目标，海市采取详尽的项目设计，动员所辖乡村申报和参与“美丽乡村”建设。

2.情感塑造与绩效激励：村庄项目的执行策略

“美丽乡村”项目在本质上是为了提升村庄民众生活环境质量，然而其治理对象却是农民的传统生活方式，例如，废弃建材随意堆放、缺乏垃圾分类意识、家畜粪便随意排放等缺乏现代生活方式的诸种表征。农村环境治理机制的缺失使得农户欠缺奥尔多所言解决公共环境问题所需要的“共同道德关心”[6]，大多依据生活便利性准则处理废弃物，导致作为公共物品的环境状况不断恶化。因此，村庄环境治理问题的破解不仅需要借助奖惩行为，激励村民服从于项目目标所确定的生活规则；更需要激发人们对环境治理的认同感，使其能够明确自身与环境的“对话”行为[7]，而非仅是“索取”行为。

塘村Y书记非常重视“美丽乡村”项目的执行和实施，他不仅想“抓住政府财政补助这个契机”，也想“将自己村打造成为典型示范村，从而赢得更多项目落在塘村”（Y&20170931）。其借助党建引领的治理机制推进项目落地，一方面，迅速召开村内123名党员参加的项目动员会，将党员按照所属村组分配工作力量；建立“塘村美丽乡村项目推进党内工作会议”机制，定期召开会议，鼓励党员建言献策；制定村庄“先锋党员”考评机制。另一方面，积极按照网格化管理方式部署村庄党员力量，由其向农户宣传政策方针，考评农户垃圾倾倒、粪便排放、院落打扫等工作，并利用村级集体经济向优秀农户发放奖品，对于不合格农户在村庄公示栏进行点名批评。这种做法对于“要面子”的村民来说，起着无形的鞭策作用，村民也因此不断参与到美丽乡村建设实践中。

塘村借助党建引领方式确定了权责设定、考评机制和奖惩机制，为村庄党员和普通农户提供绩效激励机制。但是，绩效激励方式并不足以调动村民参与环境治理的主动性，一个多次被通报批评的农户户主WWY 表达了对“美丽乡村”项目执行的认识：“我们家都是早出晚归去市里打工，家里收拾不收拾没啥重要的，就是晚上睡一觉而已。”（WWY&20171002）可见，绩效激励方式并不具有强制村民的能力，其必须基于村民对环境整治的认同方才能够有效。

面对此问题，塘村试图通过制造村庄景观的方式来塑造村民对村庄的集体认同感，提升村民对“美丽乡村”工作的认同。塘村主要采取两种项目方式开展：“柴砖银行”和“斜路里”乡愁小游园打造。其一，柴砖银行指的是村党委通过整体性回收农户院子堆砌的柴草和砖瓦，并集中安置在村委会固定空间，名曰“银行”，待村民需要柴草办红白喜事或砖瓦时，村委会以低于市场价格的标准卖给村民，或是购买村庄泥瓦匠服务由其制造砖瓦建筑艺术品③，剩余的柴草和砖瓦分别用以编织柴草动物和制作村庄道路景观，具有社区营造的特点。其二，“斜路里”乡愁小游园在塘村湖畔建设，由村党委动员农户自愿捐出家中传统生活老物件（如煤油灯、石臼、石磨等），将其艺术性摆放在游园中供村民欣赏，尤其对青少年而言具有文化教育和传承的意义。砖瓦建筑艺术、柴草动物、老物件等物品是村庄集体社会记忆，包含了群体所共享的事物，塘村以制造景观方式使得村庄环境更具可对话性，强化村民对于美丽乡村建设的情感认同。

2016年年底，海市美丽乡村创建考核验收组对申报的星级乡村进行考核验收，并确定了塘村作为海市首批五星级“美丽乡村”示范村。塘村村委会及时在村内进行公示，于村口拉条幅“热切庆祝我村成功申报五星级美丽乡村”，将绩效激励转化为情感激励，形塑党员和普通村民对党组织工作认同感及对村庄生活归属感。通过党组织整合资源、为村庄谋福祉的实践得到了村民的认同。

（二）脱嵌生活：项目设计行政化与村庄凝聚力下降

1.部门主义与项目逻辑重构：设计目标偏离

塘村五星级美丽乡村创建的成功带来多重情感效应：党员对党支部书记的认同感、村民对党组织的认同感、村民对美丽乡村项目的认同感，客观上提升了村庄社会生活的凝聚力和自治力。环境整治会使得社区空间结构得以调整，从而影响着社区凝聚力[8]。塘村内一名学习绘画的大学生在村委资金支持下，于2017 年暑假邀请两名同学，对全村房屋进行外立面绘画，绘出一幅幅美丽乡村的景象。村民针对垃圾分类、粪便排放等日常生活事务开始了邻里之间的相互监督。一名王姓村庄老人表示：“好久没有感受到村里这么热闹了，你还别说，村里收拾收拾不比城里差啊，我天天就喜欢待在斜路里坐着，给村里的娃娃说那些老物件是干吗用的。”（W&20180826）

产生塘村治理效应的前提条件是项目制所提供的资源，然而直接条件却是村党组织运用其实践智慧，将资源动员转化为绩效激励与情感塑造两项机制，使得农户与党员认同美丽乡村项目执行的合法性。塘村党组织的上述两项实践智慧将项目制的技术治理逻辑转化为生活治理逻辑，重视利用村庄特有历史文化资源强化村民对村庄的认同感和感受力，通过营造舒适、宜居的乡村风貌，从而激发了村民共同的村庄凝聚力和责任感，推动村民自觉地参与环境治理的进程中。

美丽乡村建设由于项目设计迎合了村庄精英和农户的需要，获得了广泛动员效应，各个乡村围绕五星级考评的54 项指标系统推进执行工作。然而，2017 年海市另一项治理任务却难寻工作抓手——全域土地综合整治（以下简称“全域整治”），其中桥山街道被规划为海市的“经编园区”，要求按照“东部粮仓、中部天堂、西部钱庄”的规划原则来进行土地整治，而塘村在桥山街道东部，因而面临着农户搬迁、中小散企业腾退、拆迁退耕等任务。负责此工作的海市经济和信息化局（以下简称“经信局”）原本计划单列项目开展工作，但是村庄对这项工作更多表现为消极应对，并不能有效动员村庄基层组织参与这项新增工作。于是，海市奉行地方政府项目“打包”逻辑，在2017 年9 月份推进“美丽乡村”指标重构，将全域整治工作纳入“美丽乡村”项目之中，增加了“中、小、散企业腾退”指标，并将其设置为“一票否决权”的权重，即如若没有及时腾退中小散企业，村庄将变成“一星级”。这种规定给塘村治理带来了关键转折。

2.激励衰减与情感挫败：村庄项目执行绩效下降

由于海市重新设计了整体性美丽乡村建设指标，新的指标对于塘村而言，需要在短短三个月内完成村庄所有中、小、散企业的腾退工作。塘村共有中小型企业19 家，每年为村级集体经济贡献200余万元，解决本村300 名左右村民的就业问题。实际的情况是，塘村及其西部和中部乡村虽然在全域整治过程中不允许在其村域空间内留有企业，但是都不愿意放弃村集体经济收入的来源，因此各村均使用土地指标置换资金、街道政府财政补贴和银行贷款的费用，采取股份分红的方式在经编园区租借92000 平方米的标准厂房，供给腾退的中小型企业安置。可是，经编园区需要在2018年4月份方才能够交付使用，如今按照指标执行会产生腾退的企业无法安置的后果，企业主也不愿意在2017年腾退。

为了持续保持村级集体经济收入来源，塘村只清退了9 家污染较大、有偷税漏税行为的企业。最终，由于塘村在2017 年年底还有10 家企业继续作业，海市所发布的“美丽乡村”新一轮评选名单中，塘村从之前的五星级被降为“一星级”，使得塘村“美丽乡村”建设在行政驱动意义上回到了原点。社会学家布劳认为，公平交换是必要的，原因在于人们遵从权力的努力行为，是基于其试图从有权力者那里获得报酬的期望。如若人们难以获得期望的报酬，那么将会产生“被剥夺感”，继而导致遵从行为式微和群体凝聚力下降[9]。

“一星级”的最终考评结果对于村庄内部产生了负面影响，不仅体现在“以奖代补”的比例降低使得村庄吸纳财政资源数量减少，而且体现在情感层面的“被剥夺感”，进而导致社区凝聚力下降。一方面，村级党组织开始质疑“美丽乡村”项目的合法性，进而挫伤集体行动可能性。村委M表示：“降级既不是因为我们村环境卫生状况差，也不是因为我们理念跟不上，原因在于腾退企业，但是市里考虑过时间节点了吗？这个如果腾退了，国家对美丽乡村要求的生产发展怎么体现？”（M&20191101）Y 书记也表示，“降级之后，再在村级会议提及美丽乡村字眼，较之以往缺乏了党员同志的参与讨论积极性”（Y&20191101）。村委会主任向笔者透露，“之前美丽乡村建设目标清晰，但是把全域整治任务加诸美丽乡村建设之中，成为一件非常不好完成的行政指令摆在我们面前；加上全域整治下，不断有村民搬迁到城市社区，我们村也越来越小，美丽乡村建设的方向越来越模糊，我们也越来越没有了动力”（Z&20180826）。另一方面，村民因村庄荣誉带给自身的身份认同随着“美丽乡村”星级的降低而不断减弱。村民L 谈及了其生活感受：“去年年底，村委专门拉了条幅，庆祝我们村这几年美丽乡村建设的集体成果，我就几乎天天晚上都发朋友圈说我们村的好，现在弄了个一星级，都不敢发了，生怕其他村亲戚笑话。”（L&20191102）

村庄生活世界表现为多重面向：人际互动、物质文化、社会文化和精神文化，其生活意义的来源并不局限于村庄边界内，而是与广泛的周遭世界密切相关。既有项目制倾向于采取技术治理的逻辑，狭义地将村庄生活视为封闭在物理空间内的物质生活，因此只采取资源动员的方式来形塑社区空间、约制人的行为。然而，村庄内社会和精神文化依托于绵延的意义系统，使得村庄生活中具有恒常的“社会底蕴”，片面追求项目制作为上级指挥棒的实践，最终只会脱嵌于生活而难以得到村庄生活意义系统的理解，这与杜赞奇所强调的“国家治理的内卷化”具有相似之处，呼唤着乡村治理必须再嵌入生活之中[10]。

（三）复嵌生活：党建引领社会治理与项目内生性运作

1.转向生活与村庄本位：村庄项目的自主性设计

把“低小散企业腾退”任务放置在美丽乡村项目中，强化了市经信局对基层的动员能力，要求基层完成市里下派的相关行政任务，但这种做法也使得村庄质疑美丽乡村项目变化的合理性，降低了项目实践对村庄的吸引力。2017年年底，第一轮美丽乡村考核验收结束后，海市交警也试图模仿此逻辑，将作为部门任务的道路安全防护工作纳入美丽乡村项目之中，增添“村庄道路无交通死伤事件发生”指标，同样将其设置为“一票否决制”的权重。此举再次挫伤了村级基层组织对美丽乡村项目制的认同，Y书记分享了他与其他村书记的交流感受：“现在把交通事故也放在美丽乡村建设里面，我们很多书记觉得把越来越多的指标加进来没多大意思。比如说你现在是五星级，你也不知道，睡一个晚上，第二天起来村道上死了个人，你就降星级了。这个也不可控，也不是我们工作的责任，交通事故怎么避免？怎么知道？”（Y&20191101）这表明，上级的各项任务都想借助“美丽乡村”建设这个载体进行策略性下派，实际上却不断扭曲和侵蚀着原有美丽乡村建设的内涵和方向。

导致塘村美丽乡村项目吸引力下降的另一个原因在于，海市预计在2021年开展第二轮美丽乡村考核评估，然而，受制于全域整治带来的人口搬迁，全村户籍人口数量不断减少，2011 年塘村共有863户、3300 余人，而2019 年11 月降为402 户、1587 人，因此Y 书记表示：“我们都不确定2021 年的时候我们塘村还有没有人，所以，按照现在的指标，我们没有动力和干劲。”（Y&20191101）

质疑项目设计的合理性与缺乏项目完成的绩效期望，使得塘村村委会最终将发展目标确定为民众生活感受与村庄发展需要，而将美丽乡村建设的各项指标束缚加以悬置。尽管如此，塘村仍然十分重视巩固之前美丽乡村项目的执行成就，并继续采取“项目制”工作方式推进各项村治工作得以衔接。

2.吸纳民众与情感重塑：村庄治理的内生性发展

“美丽乡村”原初项目目标设定符合党员的行动逻辑和民众的生活需要，因而获得了动员乡村抓包的能力，强化了国家治理的纵向整合。塘村执行项目过程中产生了多方面积极效应：建构了党建引领的村庄动员机制、形塑了居民参与公共事务的认同感、强化了村民对党组织的认同感。换言之，塘村的美丽乡村建设实践实现了党建引领下社区凝聚力的提升，强化了国家基层治理的横向整合。然而，随着海市“美丽乡村”项目愈加脱嵌于生活，并逐渐沦为相关部门技术治理工具的背景下，塘村着力采取自主型制定“美丽乡村”项目方案，推进村庄内生性发展，以更加贴切村民日常生活需要，提升村民认同感和参与动力。

具体而言，在乡村振兴战略背景下，塘村继续采取项目制的村治工作模式，推进各项村治方案有机整合起来，将“美丽乡村”作为支点，塑造“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的村庄治理体系。其一，持续强化环境治理主线工作，继续发动广大村庄党员定期对农户环境卫生状况进行检查考评，并增强了物质激励的村庄集体投入，使得村容整洁。其二，挖掘社区内部优势资源，打造特色产业。例如，塘村依托于亮丽村容和相距主城区较近的距离，开展旅游农业，打造多个旅游农庄；柴砖银行探索编织工艺品和砖瓦工艺品，产品出售给全国多个省区，建筑外包给外地进行施工等。竭力围绕“美丽”主题打造特色产业，保证生产发展与生活富裕。其三，建立社区老人福利专项资金，构建老年友好的社区环境。打造“梨花节”“采摘节”等多个社区特色活动，丰富社区精神文化活动，同时作为特色旅游节目增收村庄经济，强化乡风文明。其四，建立社区协商民主机制，包括公示村庄决策事项、多元村民群体参与议事决策、党员定户联系群众机制，最大限度消除全域整治过程中产生的利益纠纷，保证村庄稳定。可以看出，塘村通过转化工作思路，将美丽乡村作为村域治理乃至乡村振兴的历史基础，撬动村庄政治、经济、文化、社会、生态的整合性治理工作，从而丰富“美丽”的实践内涵，强化村民对“美丽乡村”项目执行绩效的真实感知。

五、项目与生活：党建引领基层治理的目标选择及制度支撑

习近平总书记多次强调“基层工作很重要，基础不牢，地动山摇”“必须扎实做好抓基层、打基础的工作”。基层党组织应当利用组织优势影响人民群众的日常行为，保证基层秩序与形塑人民对党和国家的认同感，在人民群众的日常生活中发挥着政治功能，倾听人民群众声音、解决人民群众问题、满足人民群众需要，才能强化社区凝聚力，实现人民大众对基层党组织、党和国家的认同。

（一）资源获得抑或情感塑造：党建引领基层治理机制的运作矛盾

“美丽乡村”与当前“乡村振兴”均是党和国家根据对基层的情势判断而确定的农村发展综合性目标，采取“项目制”方式通过中央和地方财政的转移支付，推进农村开展综合性治理工作，以期满足民众的美好生活需要与统筹城乡发展。为尊重地方治理实际，中央政府动员地方政府并下放给地方政府项目具体制定的自由裁量权，由其设计项目指标和监督项目执行。地方政府借助财政补贴、人事政策、社会舆论等多重方式，动员乡村基层党组织和自治组织“抢包”，以期成为项目执行主体。不同层级的治理主体之间在项目实践中呈现如下逻辑（如图2）：

图2 在项目实践中不同层级间的治理逻辑

在当前党建引领基层治理格局下，党建引领越发表现为一项治理机制，即借助实践智慧将项目内规则和资源转化为治理行动，从情感和资源着手动员民众，使得项目得以贯彻落实。然而，基于塘村美丽乡村项目执行经验，我们发现乡村项目执行随时会面临着资源获得与情感塑造的目标抉择困难。

以党和中央政府为象征的民族国家，政治结构及命令的存在和运作，依赖于民众的认同。为保证政权合法性基础巩固，需要借助基层政治组织解决居民生活问题、满足居民生活需要、推进居民生活组织化，以期在治理实践中不断产生认同感。村庄社区建设和发展在现代化背景下已不再是封闭型自给自足系统，相反呈现为受到政府为主体的持续性资金、智力、规范等外部性资源输送供给的开放型系统。在这种态势下，诸多乡村基层党组织与自治组织争相获得项目中所包含的资源，强化自身治理实践与项目指标匹配性程度，以期成为项目执行的“典型”，从而获得更多的项目资源引入，服从于技术治理逻辑，即在“成本—效益”思维图示下碎片化完成各项指标。

然而，项目制的政治功能在于，需要调动广大居民群众的感知与参与，使其在日常生活中能够感受到项目影响，认同项目理念价值与项目设计合理性，最终塑造对执行主体的村级政治组织与国家政权的认同感。因而，在生活治理维度上，项目制必须采取整合性治理思路，推进乡村“政治—经济—文化—社会—生态”事业的全面升级，并且借助党组织及其集体行动调动居民对项目本身的感知与参与。在项目制所约束的“成本—效益”框架下村党组织与自治组织面临着碎片化达标与整合性治理的艰难抉择。如何将项目规则和资源转化为生活治理行动，不仅需要村级党组织的“实践智慧”，更需要一种新的制度设计思路，也即是运用“嵌入生活的项目制”来制定和设计项目，从而提供村庄项目治理效能以制度支撑，使得广大农户认可项目的制度理念与运作方案。

（二）还权、赋能与归位：嵌入生活项目制的制度意涵及要素

基于塘村党建引领基层治理实践，我们不难发现，推进项目制嵌入生活之中，尊重生活独特性的治理需要、利用生活独特的治理优势和建构生活为治理主体，以此打通项目设计与项目执行环节，协调项目制与生活中资源与情感的距离。

1.还权：归还村民运作民生性项目的自治性权利

项目制的制度理念是实现美好生活需要，但往往采取“自上而下”的分级治理机制运作而忽视普通民众的真实需要。当前，我们需要建立和完善诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调节机制、党政主导群众维权机制[11]，使群众真实地参与到项目设计和执行过程中。具体而言，其一，进入到乡村的民生性项目应当聚焦主题，并充分尊重乡村发展实际；其二，广大社区党员和民众应当被吸纳到党建引领的社区协商民主平台，讨论制定本村项目执行方案和参与执行实践，保证其自治性权利得以转化为自治性行为；其三，应当建立地方项目设计建言献策制度渠道，由基层党总支整合和汇总居民意见，对项目具体指标及权重设计能够批判反思，避免仅是被动性执行。借助实质性自治权利运作的方式，村民能够在日常生活中更加系统性感知项目制的治理绩效，使其更容易接纳和认同项目所赋予的政治意涵。

2.赋能：赋予基层党组织资源配置和情感塑造的权能

基层党组织及自治组织处在政治系统与生活世界的“结构洞”位置，村书记、主任及社区骨干成为村庄治理的“代理人”角色。如何使其适应“项目治国”的技术治理时代并提升治理权能（power），从而策略性应对不合理的地方政府项目“打包”行为，挖掘和利用生活本体所具有的特殊性优势。具体而言，其一，强化地方政府“发包”前的轮训教育机制，使得村庄代理人能够熟悉项目目标及举措、转化原有科层治理惯习为项目制治理行为、学习与掌握先进项目执行经验；其二，建立双向考评机制，在政府对基层组织考评机制外，建立基层组织对政府部门关于项目设计、监管和考评机制，优化政府行政逻辑；其三，强化基层党员的纪律管理和绩效激励，保证“代理人”在项目执行过程中德才兼备，避免项目下乡后村庄分利秩序的冲击[12]。“动力—能力—道德—权利”兼备的村庄代理人，有助于推进项目有效嵌入村庄生活本体得以实践，提升项目执行的正向后果的可能性。

3.归位：限制地方政府民生项目设计的行政导向

项目治国制度中的央地之间博弈使基层治理存在较大不确定性，地方政府的过度“打包”行政性行为，可能会导致项目脱嵌于基层治理的结果[13]。因此，地方政府需要推进项目设计更加贴近原有政治内涵及其日常生活，推进日常生活中的个体与集体成为积极的行动者。具体而言，其一，推进项目指标设计工作严格提前于项目执行之前，以提供基层执行项目以明确的目标，避免临时性更换项目方案及指标设计给基层带来“被剥夺感”；其二，优化项目设计的质量，吸纳专家学者结合政策文件及治理现实，论证项目设计的科学性与可行性；其三，吸纳多元基层力量进入项目设计、执行、监督与考评环节，保证整体性过程透明公开，加强广泛社会民众对其认识了解，便于项目在乡村中的落地执行。避免行政化导向的项目设计，是为了规避官僚系统与基层社会生发出张力，从而保持地方政府的项目动员能力及村庄善治。

在中国逐步战胜贫困步入全面小康社会之际，依托于财政转移支付的项目制将会逐步从“补缺型”项目转向“发展型”项目，以满足人民群众日益多元的生活需要。在此背景下，项目执行愈加需要发挥基层社会治理中党建引领机制之核心角色，推进项目嵌入日常生活实践之中，从而解决民众需要的问题、推进民众参与和社区发育、协调基层治理可能出现的种种张力，从而建构出兼具活力与秩序的基层社会，助力国家治理体系与治理能力现代化。

注释：

①为了符合学术规范，本文中地点、人名均已作化名处理。

②海市定级为一星级、三星级和五星级，且规定了相应的比例。

③海市一直有“砖瓦堆得高，生活才富裕”的民俗，所以喜欢在院前屋后堆放砖瓦。