农家书屋政策执行的解释工具与策略选择

张龙

摘 要 农家书屋政策作为一项惠及广大农村社区的公共文化服务政策，在执行的过程中出现了很多的“中梗阻”问题，其发展已经受到了瓶颈制约。文章基于M.麦克拉夫林的政策执行互适模型，分析农家书屋政策执行主体之间“结构性”失衡、政策执行者与农民群体的“无博弈”状态、执行方式的“单一化”、政策执行评价的“内部化”等主要问题，以政策执行互动模型视域提出多元主体合作导向、良性博弈导向、手段多元导向、农民评价导向等主要的多维互动策略来解决农家书屋政策执行的困境。

关键词 农家书屋 政策执行 解释工具 策略选择 互动模型

分类号 G258.6

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.02.001

Explanatory Tools and Strategic Choices for Policy Implementation of Rural Library：An Interactive Model of Policy Implementation Based on M.McLaughlin

Zhang Long

Abstract As a public cultural service policy benefiting the vast rural community， the rural library policy has encountered many problems in the process of implementation， and its development can be said to have reached a bottleneck.Based on M.McLaughlin Interactive Model of Policy Implementation， this paper analyses the main problems of the “structural” imbalance between policy executives， the “no-game” state between policy executives and farmers， the “single” mode of implementation， and the “internalization” of policy implementation evaluation. So multi-dimensional interactive strategies such as multi-agent cooperation orientation， benign game orientation， means multi-oriented， and peasant evaluation orientation are put forward to solve the dilemma of rural library policy implementation.

Keywords Rural library. Policy implementation. Interpretation tool. Strategy choice. Interactive model.

1 对农家书屋有关政策研究文献述评

农家书屋工程是为了满足农村居民公共文化需求，在行政村建立的由农民自我管理、自我服务的、能充实农民文化生活的公益性文化服务设施。自农家书屋工程实施以来，学术界对农家书屋的研究也随之增多，大致可以分为两个层面，即农家书屋本身的层面和农民的层面。

农家书屋本身层面上，一些学者都是从农家书屋本身来探讨农家书屋可持续发展，牛振恒（2008年）认为农家书屋存在着管理人员素质低，管理制度不健全等问题，并从提高农家书屋管理人员的素质和建立完善的管理制度方面提出了促进农家书屋良性运行的对策[1]。王宗义（2010年） 认为图书馆和社会文化管理机构的参与、因地制宜地发展农家书屋，探索图书馆的传统方法与现代信息技术的有效整合是促进农家书屋持续发展的有效途径[2]。杨智慧、张光蕊（2014年）等借鉴国外农村图书馆建设的经验，认为国内农家书屋建设应该坚持政府的主导、发挥专业部门的作用、重视民间的志愿力量、确立应有的法律地位等举措[3]。段玉昆 、戴旸等（2016年）以互联网为背景，提出应该依托互联网平台整合社会资源以弥补农家书屋在资金、书籍、管理制度等方面的不足，推动农家书屋的转型升级[4]。

农民层面上，一些学者从农民需求的角度探讨农家书屋的发展，林安红（2015年）从公众需求的差异性与新闻出版公共服务之间的关系进行分析，认为新闻出版公共服务因缺乏足够的需求针对性和回应性，导致其对公众供给的有效性不足，因此，必须使公众参与到公共文化服务的决策过程中，构建需求回应平台，转变公共文化的服务理念[5]。申永丰、陈秀群（2017年）借鉴 ACSI 的理论和方法，从村民需求出发构建农家书屋村民满意度测评指标体系，以期能够反映书屋供给与村民需求之间的距离[6]。

总的来说，现有的对农家书屋的研究理论成果对农家书屋的持续发展起到了积极的指导作用。但是，大多数的学者都局限在单一的学科视角或单一的工作领域内，研究过于片面化。且很少有学者跳出农家书屋的范围从不同的学科视角来探讨农家书屋遇到的困境。农家书屋既是一项惠民工程，也是一项惠民政策，这项政策从根本上讲是有利于农村社會的发展，增进公共利益的优良政策，但正确的政策并不一定能被有效的执行。农家书屋政策之所以出现困境在很大程度上可以归结为政策执行过程中的问题，因此，本文从公共政策执行的角度出发，以M.麦克拉夫林的政策执行互动模型为视角，借以分析农家书屋政策执行的困境，为农家书屋的良性运行提供对策。

2 政策执行互动模型阐述

政策执行互动模型是由美国斯坦福大学教育与公共政策教授M.麦克拉夫林，在其1976年发表的《互相调适的政策执行》 一文中提出的。麦克拉夫林认为政策执行是执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标和手段做相互调适的一个过程，这种相互调适是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者相互调适的程度[7]。

图1展示了麦克拉夫林在一定环境下二者相互调适过程以及与政策的关系，从图中可以看出麦克拉夫林相互调适模型至少包含四项逻辑认定：

首先，政策执行者与政策受影响者之间是一种基于主体平等的基础上的相互交流的过程，也就是政策执行主体不仅包含官僚体系的政策主体，也包括政策执行的目标群体，目标群体与官僚体系的政策执行主体的地位是平等的。

其次，政策執行者与受影响者之间利益需求存在不一致性，正是这种不一致性要求政策执行者与受影响者之间应该进行面对面的沟通。

再次，政策执行者的目标和手段富有弹性。政策执行的手段主要包括行政手段、经济手段、法律手段、说服引导手段、科技手段等等。与传统的自上而下主要采用行政手段的方式不同，政策执行的互动主要是采用柔和的说服引导手段，辅之以行政手段、法律手段、经济手段、科技手段等。

最后，政策执行的效果要以受影响者的评价为标准。在政策执行的互动模型中，目标群体是政策执行主体的重要一级，所有的政策执行的最终结果如何，都要取决于政策对目标群体的价值观及偏好的满足程度。

在M.麦克拉夫林看来，在政策执行的过程中，政策执行者不是简单被动地执行政策，受影响者不是简单被动地接受政策，有效的政策执行取决于政策执行者与目标群体之间的互动程度。

3 政策执行互动视域下农家书屋政策执行梗阻的主要因素

政策执行的互动模型是解释现有农家书屋政策执行阻滞的有力工具，其强调政策执行者和受影响者之间的积极互动，从这个角度分析，农家书屋政策执行出现症结的根本原因就在于农家书屋的政策执行者与农民之间缺乏良性的互动。根据M.麦克拉夫林的政策执行互适模型，影响农家书屋政策执行互动的因素主要有以下几个方面。

3.1 农家书屋政策执行主体之间的“结构性”失衡

首先，这种结构性失衡表现在农家书屋政策制定主体不完善，农家书屋政策是由以国家新闻出版广电总局、中央文明办为主的八部委为解决农民“买书难、借书难、看书难”的问题而制定的文化惠民政策，但这本应该由文化部和教育部主导的专业性部门却没有参与到农家书屋工程之中。高层政策制定者的缺失导致基层政策执行者之间出现了协调困境，一些基层文化主管部门和教育部门因为缺乏相应的权力而没有参与农家书屋政策执行的动力和责任，这就导致一些学者提出的建立图书馆尤其是县级图书馆与农家书屋联盟出现了协调困境，激发农民的阅读兴趣也因没有具体的实施主体而成为“空口号”。其次，农家书屋政策执行者之间的地位不平等。农家书屋政策执行遵循的是“上令下行”的单向度执行模式，以新闻出版总署和中央文明办为首的中央八部委是农家书屋政策的制定者，地方政府相关单位是农家书屋政策的执行者，村委会名义上为村民自治机构，实际上是基层政府的“一条腿”，农民在这一过程中是被动的接受者，处于边缘化的地位。这种政策执行链条强调的是上下层级节制体制，使得农家书屋政策执行主体处于极度不平等的地位。

3.2 农家书屋政策执行者与农民群体之间的“无博弈”状态

从政策执行的博弈理论来看，政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程，这中间，政策执行者与政策对象之间在各种力量的互动过程中达成某种妥协、退让或默契。在农家书屋政策执行的过程中，基层政策执行人员和农民群体之间几乎是一种“无博弈”状态。一方面，基层政策执行者基于自身的利益偏好执行政策。公共选择理论认为，政治领域中的人和经济领域中的人一样都是追求自身利益最大的化理性人，他们首先考虑的是个人的私利，而后才会考虑公共利益。也就是说，农家书屋的政策执行者在执行政策的过程中会基于自身的利益来进行“选择性政策执行”，对那些诸如农家书屋的数量、藏书量等能体现政策执行者政绩的硬性指标就着重执行，而对于那些能体现农民阅读需求的软指标则规避执行。这导致的结果就是农家书屋在体制内的“轰轰烈烈”和体制外的“冷冷清清”形成鲜明的对比。另一方面，政策执行的标的团体是政策直接作用的对象，政策执行的有效性在很大程度上取决于目标群体的态度。“一般来说，目标团体对政策顺从配合程度既与目标团体衡量政策的成本利益相关，也与政策对目标团体行为的调适量有关。”[8]如果说一项政策对目标群体自身带来的利益大或者行为的调适量较小时，就容易被接受。反之，如果目标群体认为是无益的，或行为的调适量过大，目标群体就容易拒绝。从这个角度分析，农家书屋工程之所以难以激起农民的阅读兴趣是因为读书带来的长远利益与农民群体利益上的短视产生冲突，并且要平常缺乏阅读习惯的群体养成读书习惯，对其行为调适量要求也过高。这就导致农民群体总体上对农家书屋政策的“冷漠”态度。

3.3 农家书屋的政策执行方式的“单一化”

我国农家书屋政策在执行的过程中过多地使用了“自上而下”的“命令-服从”式的行政手段。这种主要依靠公权力而进行“行政发包”的手段造成了农家书屋政策执行体制封闭，进而使得体制内政策执行者与农民群体之间产生“信息鸿沟”。在这个行政命令体系中，中央政府负责农家书屋政策的制定，省级政府负责政策的细化，基层政策执行者尤其是与农家书屋政策执行密切相关的乡镇政府、村民委员会只是完成上级的命令，也就是关于农家书屋政策执行的信息是单向度自上而下流动，下级缺乏与上级的信息沟通。这种缺乏互动的政策执行使得基层政策执行者对农家书屋政策重要性的认知程度低，而这些由乡镇政府、村委会等构成的“街头官僚”是经常与农民群众打交道的群体，自身缺乏对政策重要性的认知导致他们对农家书屋政策的宣传的频度和深度不够，进而使农家书屋政策在农民群体中的认可程度低，甚至造成很多农民不知道有农家书屋的存在。另一方面，基层政策执行者在“命令-服从”的压力型体制下的“数字化政绩”使得基层政策执行人员脱离农民群众的需求而只注重上级的指令，农民很少知情参与，最终造成整个执行体系与农民群体之间出现“信息碎片化”。

3.4 农家书屋政策执行效果评价的“内部化”

现有的农家书屋评价主要是体制内部的考核，评价的主体包括主管农家书屋工程实施的国家新闻出版广电总局及其下属各局以及直接负责农家书屋建设与管理工作的地方各级政府行政管理部门[9]，评价的对象是各级主管农家书屋工程建设的部门和人员以及农家书屋的设施、管理制度、使用条件等。从评价主体来看，主要是上级考核下级以及同级考核同级，而作为农家书屋政策的主要受益主体——农民群体——则没有成为考核的主体。从考核标准看，考核标准大多是自上而下的“硬件”考核，多数都是为了迎接上级检查而制造的面子工程，忽视了对农民需求的考核，即农家书屋对农民的感知有用性、感知易用性[10]的考核。在这种内部考核模式影响下，基层政策执行人员无需“取悦”农民，更不需要农民参与，只需达到上级规定的指标即可。在这种考核方式下，于是就会出现史密斯所说的“政策一旦被制定，政策即被执行，政策执行的结果与政策制定者所预期的相差无几”的结果[7]。这可以解释我国在短时间内迅速完成农家书屋工程的“建屋、配书”指示的效果。但这种运动式的建屋活动并没有得到农民群体的认可，使得农民群体出现“不领情”态度。

4 政策执行互动模式下农家书屋政策执行的互动策略

4.1 注重农家书屋政策执行的多主体合作导向

农家书屋政策执行需要多元主体在平等的基础上通过协作促进政策的顺利执行。对于农家书屋政策执行来说，首先要完善农家书屋高层政策制定主体，只有政策制定者的完善与协调运作，才能保证基层“块块”之间形成政策执行的合力，整合资源，进行统一规划。基于此，基层的文化主管部门和教育部门应能够保证在权责一致的情况下和既有部门一起参与到农家书屋建设过程中。其次，增强政策执行主体之间的对话，尤其要增强政策受影响者的话语权，使目标群体的需求能够反馈到政策上。一方面，体制内的高层政策执行者要与基层政策执行者之间进行对话，注重下级的参与性，在制定或修改农家书屋政策时多考虑来自基层政策执行者的声音;另一方面，更重要的是要提高农民群众参与农家书屋政策执行的“主体间性”[11]，也就是说农家书屋基层政策执行者要与农民群众在平等的基础上进行面对面的沟通，注重农民群众的话语权。

4.2 正确处理农家书屋政策执行者与农民群体的良性博弈

韦伯曾说：“支配人类行为的是（物质上及精神上）利益”[12]，因此博弈的核心在于利益。良性博弈要求农家书屋政策执行者尤其是乡镇政府、村民委员会这些与农家书屋密切相关的基层政策执行者的利益需求与农民群体的利益需求相互耦合。

一方面，农家书屋作为一种公共文化产品，其实质是满足农村地区的公共利益需求。基层政策执行者在应然层面有责任和义务增进农村地区的公共利益，美国著名的行政伦理学家库珀认为，“负责任的行政官员能够把公共利益作为自己的职业指南，并把这一指南内化为自己的内心信念，以自己的行为方式体现行为与这一理念之间的一致”[13]。具体到农家书屋基层政策执行者而言，要引导其为农民群众的公共利益服务，让基层农家书屋政策执行者的态度由“工具理性”向“价值理性”转变。农家书屋不应该成为自身晋升、应付上级检查的数字化虚假政绩工程，而应该成为为农民提供文化公共服务的“舞台”，在这个“舞台”上，基层政策执行者要以为农民提供实质性的需求为荣，以农民群众的满意作为成功的判断标准，在为农民群众服务的过程中实现自己的人生价值，把为农民服务的责任内化为自身的行动标准。

另一方面，农民群体缺乏阅读习惯是农家书屋政策执行失真不可忽略的关键因素，农村居民之所以很少读书本质上是因为农民的短见理性经济人性质，他们热衷于短期的收益，是實用主义者。鉴于农村居民利益上短视，从其自身利益考虑激发内生动力的难度较大，本文认为应该主要从外部利益相关的角度开发外部拉力，由外部拉力推动内生动力，从而提高农民的阅读兴趣。首先，应该采取“小手拉大手”的形式，即通过儿童对读书的需求来拉动大人读书。农村儿童群体是农家书屋重要的“顾客”，要想农家书屋持续发展，还要培养儿童的阅读习惯，然后通过儿童对读书的兴趣拉动家长读书，从而达到双赢的效果。具体可以与当地的学校联合，通过学校老师给中小学生布置和家长一起读书的任务来拉动家长读书，还可以利用周末、寒暑假等节假日以农家书屋为载体，开展以读书为主题的“亲子活动”。其次，采取“积分制”的奖励惩处机制，阅读积分制指的是按照一定的标准，将读者的各种阅读行为都量化成为‘读者积分来进行记录，积分的增加可以对读者正向激励作用，积分的减少则产生反向激励作用，从而激励读者增加阅读频次。当农民阅读积累到一定的分数时即可兑现奖励，这种奖励应该以“功利-符号”型奖励为主，主要给予物质性奖励，同时设定“星级读书人”“星级读书户”等符号型奖励，不同的星级对应不同的物质性奖励。最后，发挥新乡贤的引领作用，2017年新闻出版总署广电总局发布的《关于深化农家书屋延伸服务的通知》提到要发挥新乡贤和文化热心人士的文化能量，开展“结对子、种文化”活动。在实践中可以建立以农家书屋为核心的新乡贤农家书屋“辅导员”团队。根据农民的个性化需求以及新乡贤所具有的专业特长，开展新乡贤对普通农民的一对一或一对多的辅导作用，由“辅导员”定期送教上门，指导阅读或者在农家书屋场所开展有针对性的辅导工作，强化农民对“读书有用论”的认知，培养农民的阅读习惯，充分发挥新乡贤的“教、学、帮、带”作用。通过这些外部拉力活动可以激发农民的阅读兴趣，从而使农民群众的需求成为农家书屋政策执行的动力机制。农民群众的阅读兴趣结合基层政策执行人员为农民群体服务的导向，可以促进两个重要的政策执行主体的有效对话与沟通，从而促进农家书屋政策的良好运行。

4.3 重视农家书屋政策执行手段的多元性导向

以行政手段为主的政策执行方式使的农家书屋政执行者与农民群众之间产生了“信息鸿沟”，破解这种闭塞的单向度信息流通方式就需要以说服引导手段为主，辅之以行政手段、经济手段、科技手段。农家书屋中的说服引导手段指的是，其一是体制内上级政策执行者对下级政策执行者的说服引导，通过正面的说服取得基层政策执行者的理解和认同，使得农家书屋基层政策执行者心悦诚服地接受、支持与执行政策，从而清楚政策的重要性。其二指的是是基层政策执行者诸如乡镇干部、村干部要使得广大的农民群众认可农家书屋政策，因为有效的政策执行是以广大的政策目标群体的认同和接受为前提的，仅靠强硬的权力、政治命令的手段不仅无法取得目标群体的认可，还可能适得其反，尤其是短期内无法给目标群体带来收益的政策。农家书屋政策正是短期内无法带来利益的政策，所以基层政策执行者要通过政策宣传加强农民群体对农家书屋政策的认知，说服其正确对待长远利益与眼前利益。最好是发挥广大的基层干部做到“个性化”宣传，做到“一把钥匙开一把锁”，针对不群体采用不同的说服办法。农家书屋政策作为与农民群众长远利益密切相关的政策，必然要取得农民群众的支持和认可，因此以说服引导手段是农家书屋政策执行的不二选择，但这并不代表不使用其他的手段。首先，任何一项政策的执行必然是以国家权力和法律作为保障的，如果没有硬性的要求，政策将无法执行。而经济手段主要是间接的刺激作用，上述论述的通过积分制激励农民读书可以算作一种经济手段。科技手段为农家书屋的转型升级、农民对农家书屋的可接触性都产生的极大的影响。因此，有效的农家书屋政策执行必然是以说服引导手段为主，其他手段为辅的协同执行的过程。

4.4 构建农家书屋政策执行效果的农民评价

政策执行互动模型认为政策执行的效果要以政策目标群体的偏好、价值观和充分性满足程度而定，而现在的农家书屋政策执行效果的评价标准却是有多少书屋、有多少书籍等硬性指标，没有把农民作为评价的重要主体，导致农家书屋与农民的需求错位与脱节。所以，评价农家书屋的服务标准的关键并不在于建了多少书屋，也不在于“滥竽充数”的藏书量，而在于农民的图书需求是否真正得到了满足，因此，要建立农民的需求为导向的评价反馈机制。一方面，构建农民满意度为中心的评价指标体系。这种评价指标体系不是单一的指标，是硬指标与软指标的集合体。硬指标包括出版物的数量、质量，场地，设备等能否满足农民的需要，是否有用、易用，是否可以接近。更为重要的是不易测量的软性指标，包括农家书屋对农民偏好、价值观和充分性的满足程度。这种满足程度与农家书屋的价值导向、服务态度、形象等密切相关[6]。在农家书屋指标体系的构建过程中，无论是定量化指标还是定性化指标，都必须从农民需求的角度构建，注重农民群体的参与性，否则就有可能沦落为把农民边缘化的空转状态。另一方面，为了避免良好的指标体系被“虚化”执行，应该聘请第三方评估机构，这种第三方评估机构可以是高校、研究所等学术机构，也可以是专职的具有实地调查经验的评估机构。第三方评估机构的优势在于其一，公正客观地按照评价指标进行评价，可以把农民的真实需求反馈到农家书屋政策中。其二，评估机构在实地评估的过程中可以进一步了解农民的需求，改进评估指标体系。总之，要想使农家书屋政策与农民需求契合，就必须聆听农民的声音，变农民为主要的评估者，提升农民在农家书屋评估过程中的话语权，注重农民所提的建议，树立满足农民的需要就是农家书屋考核的最高标准的理念。

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张 龙 湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生。 湖北武汉，430062。

（收稿日期：2019-01-28 编校：刘 明，左静远）