社区服务中“三社联动”的运作逻辑研究——基于多案例分析

◆许 琼

党的十九大报告提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。在治理理论指导下，多元主体合作、协同共治已经成为中国社会治理的基本价值取向。“社区”作为国家治理体系中的最基本单元是实现基层治理和社会服务的重要平台，而随着社会转型期城市化进程的加快，传统的社区服务模式面临诸多困境，如何协调利益主体、整合资源、完善社区服务、满足居民多元化需求，成为亟待解决的问题。在此背景下，“三社联动”一经提出就受到了政府和学者的广泛重视。“三社联动”是指社区、社会组织、社会工作者等多元主体协同合作，通过项目运作创新社区治理。“三社联动”作为我国社区治理创新的供给侧路径优化，是破除基层治理“内卷化”、激活社区活力的重要举措。

目前国内关于“三社联动”的研究主要集中在以下五个方面：一是关于“三社联动”的概念界定。陈金城、叶南客（2010）、徐选国（2016）、顾东辉（2015）、汪冬冬、王华（2015）等对“三社联动”的内涵进行了定义和重构。二是关于“三社联动”的理论基础。陈金城（2010）、肖唐镖等（2017）分别从公共治理理论、社会资本理论、社会系统理论、公民参与理论和民主治理理论等多个角度构建了“三社联动”的理论支撑。三是关于“三社联动”的模式分析。叶南客、陈金城（2015）等学者根据联动模式的差异将其归纳为内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型和体制创新型五种模式。李文静、时立荣（2016）根据主体发挥作用的不同，将“三社联动”归纳成社会组织委托型、社工机构服务型、项目指导型、社区内部发展型四种实践模式，并指出项目指导型最为普遍。四是关于“三社联动”实践模式的内在机理、机制和实践逻辑的研究。顾东辉（2016）提出“三社联动”的演绎策略应该是从要素增能到主体联动，最后实现整体联动。曹海军（2017）提出“三社联动”运行要实现街道和社区宏观和微观两个层面的有效衔接。徐选国等（2016）从政社的分开与团结和嵌入性理论两个角度分析了“三社联动”的逻辑动因,即社区需求是内因，政府和社会力量是外因。五是对社区治理中“三社联动”的实践路径研究。陈丽、冯新转（2012）、李文静、时立荣（2016）、徐选国（2016）、吕青（2012）等人结合江苏锁金村社区、厦门市、广州市等地实践分析，提出要增强居民参与意识、完善监督体系、拓展资金来源渠道、释放社会活力等建议。姜振华（2019）提出要运用“在地化”的发展策略实现社区再造；王学梦、李敏（2018）针对当前“三社联动”存在的内在结构性矛盾，提出“接纳-嵌入-融合”逻辑分析框架，构建同构共融的“三社联动”生态系统。

但理论并不充分。社区服务中的“三社联动”有哪些参与主体？各个主体的职能定位是什么？“三社”之间如何“联”如何“动”？“三社联动”如何长效运行？这些问题值得探讨。基于上述分析，本文针对全国典型实践案例展开研究，对社区服务中“三社联动”的运行逻辑做尝试性探析，以期拓展和丰富社区治理和服务创新等相关领域的研究，为以后社区服务“三社联动”试点和实践提供有益指导和参考。

一、研究设计

（一）资料来源

由于“三社联动”作为一种创新机制具有复杂性，本文运用多案例的研究方法，探究社区服务中“三社联动”机制的运作逻辑。本文选取上海、北京、广州、南京、武汉5个地区“三社联动”实践作为研究样本，样本具有典型性、多样性。上海于2003年首次提出“三社互动”，开展时间长，经验丰富，北京、广州、南京、武汉作为早期的试点试验区，至今已发展较为成熟，所以素材丰富，资料齐全，便于数据的收集和研究。本文案例分析的文本资料主要来源于“中国知网”数据库、政府门户网站公开信息、法律之星和其他新闻报道信息，皆是由报社记者、各级各地民政干部、专家学者编写的公开发表或者是政府信息公开的内容，具有真实性和可信度，资料内容较为全面具体，具有可研究性和较好的代表性。

（二）案例分析

以市为单位将资料进行筛选、分类、整合，最终得到5个样本市的文本资料。所选案例基本信息如表1所示。

二、社区服务“三社联动”运作逻辑案例分析

（一）社区服务中的多元主体参与

治理理论主张多元主体的协同治理，“三社联动”要实现有效运作，首先要构建社区层面的组织架构，明确联动的行动主体，即“谁”来联动的问题。案例样本分析显示，我国社区服务“三社联动”参与者包括政府、市场、社会等多种力量，其中微观社区层面“三社联动”的行动主体被认定为社区居委会、社会组织、社会工作者，这三者相互协作，互联互动，实现多元共治。图1为社区服务中“三社联动”主体要素框架示意图。

社区居委会是主导者。社区居委会是“三社联动”的组织者和引导者，也发挥着整合资源和监督的作用。如南京市锁金村社区居委会引导建立了居民“三会一审”制度来调动居民表达意愿和参与社区服务的热情；武汉市社区居委会积极与社会组织合作进行资源整合。社会组织是重要参与者。社会组织的兴起为多元主体协同破解社区服务困境提供了有效途径，案例显示，社会组织不仅是社区服务项目的主要承接者，还为居民参与社区服务提供有效渠道，为社会工作者提供就业渠道。社工队伍是社区服务的专业力量。目前社区的社会人才队伍主要有民办社会机构的社工、社区服务型社会工作机构和社区里的社工以及高校相关专业毕业的专业社工，社会工作者是专业服务的提供者和专业指导者。社区党委是社区服务的领导者。“三社联动”实践坚持“党委领导”的原则，武汉、南京和上海通过社区网格管理体制，发挥党组织的桥梁枢纽作用，引导宣传理念。社区居民不仅是服务的承接者，更是社区服务“三社联动”的重要参与者。北京市朝阳区、武汉市武昌区、广州市居民建立了居民议事会，南京市锁金村社区建立了居民听证会、评议会、协调会、审议会制度“三会一审”制度实现居民对社区服务的参与。

表1 “三社联动”案例基本信息表

图1 “三社联动”主体要素框架示意图

（二）社区服务中“三社”的协同合作

在治理实践中，协同治理因为能产生协同效应，被认为是治理主体间最能形成合力、最为和谐的关系。社区服务中“三社联动”模式的实质就是以协同治理的理念优化社区治理结构，实现以多元主体协同联动为基础的政社合作和社区自治。社区这一场域里存在多重复杂关系，“三社联动”要成功嵌入社区服务，实现有效联动，就需要综合运用街道-社区双层面的协调机制、协作机制和合作机制，理清各方职责，避免职能交叉，解决“三社”如何“联”的问题。

第一，协调机制。协调机制主要体现在街道与社区之间的职能协调。一方面，协调街道办事处和社区居委会之间的关系，避免社区居委会的“内卷化”。如北京市鼓楼区建立社区居委会“正向清单”和“负向清单”；上海在全市范围内取消街道办事处招商引资的职能，确立居委会在社区服务中的核心地位；武汉市武昌区制定《社区居委会依法履行职责事项清单》；广州市取消25项工作任务，规范社区准入事务。另一方面，协调街道办事处与社区工作站的关系。如南京市鼓楼区建立中心社区专门负责政府行政性事务，减轻居委会负担。

第二，协作机制。从多个案例分析，协作机制主要体现在社区居委会和社区工作站之间。因为大部分社区都是“一街一会一站”管理模式，社区工作站是街道各项职能向社区的延伸，具有类似政府行政层级的属性，需要厘清二者职能定位，实现“居站分离”。上海市通过对社区事务进行分类，涉及行政委托性事务按照规定程序将工作任务交由社区工作站处理；广州市撤销社区工作站，并将其转型升级为社区服务中心，由阳光家庭专业社工机构负责运营；武汉市直接引进家政综合服务中心，由专业社工机构负责原来社区工作站的事务；南京市鼓楼区建立中心社区专门负责政府行政性事务。通过这些举措，为社区居委会减负松绑。

第三，合作机制。案例分析来看，社区服务中“三社联动”的合作机制主要体现在政府购买社会工作服务、公益创投、区校合作、社工带义工四个方面。

（1）政府购买社会工作服务连接多元主体。从理论上分析，政社的分开是“三社联动”的根本前提，明确了政府与社会的界限，而政社合作则强调了“三社联动”多元主体的平等地位和合作关系，是资源整合和有效联动的保证。政社合作主要通过政府购买服务展开，有定向购买和招投标两种。武汉、广州、上海、北京、南京五地政府都设置了专项财政资金，针对老年人、残疾人、青少年和社区贫困人口、社区流动人口等多个特殊对象设定多个服务类别，大力购买社区服务项目。（2）公益创投。公益创投不仅是社会组织培育的创新方式，同时也是政府、社区、社会力量之间的一种新型合作方式。5个样本市都运用公益创投与高校、公益机构展开合作，共同培育适合社区的特色公益性社会组织，服务内容主要包括为老服务、助残、青少年服务、救助帮困等方面。(3)区校合作。如武汉市通过与武大、华科合作，引入研究生、本科生驻点社区实习和调查研究，设计项目开展服务，同时还组织建立志愿队伍对社区自组织和居民进行专业指导和培训，提升能力。（4）社工+志愿者“1+M+N”模式。南京市、武汉市和上海市的“社工+志愿者”模式是社区与社会工作服务中心合作，引入专业社工，对社区工作者培训，专业社工带持证社工、社工带志愿者的合作服务模式。北京市、广州市采取在专业社工的指导下孵化社区社工队伍和志愿者队伍的方法，启动社区志愿服务试点工作。

（三）项目化运作

在构建了社区服务中“三社联动”的主体架构，明确起职能定位和相互关系之后，需要根据实际目标进行项目化运作实现实务层面的联动，即解决“三社”如何“动”的问题。从案例分析可以看出，社区服务中“三社联动”项目化运作的主要工作机制是：

第一，服务项目设计机制。通过建立联席会议办公室或者搭建社区服务中心，街道层面，由办事处和支持性社工机构合作，对资源进行整合和协调分配，进行项目设计与规划；社区层面，居委会、社会组织和专业社工参加，收集居民需求。第二，服务供给机制。主要有两种形式，其一是“政府购买服务项目专业运作”的联动机制，即政府购买、专业承接、项目运作，其二是由社区根据自身需求自发引入专业社工机构，为社区提供服务。第三，服务联办机制。社区搭建平台，社会组织承接服务项目后，作为承接主体组织开展服务项目，社会工作者带动志愿者形成“社工+义工”模式，带动居民骨干，为社区提供专业服务。第四，需求反馈机制。社区需求是“三社联动”机制运转的内在动力。包括建立社区服务需求反馈平台，在项目开展过程中，形成社区社会组织、专业社工、居民等多主体、多渠道反馈机制。以需求为导向设计服务项目，调正服务内容和重点方向，满足居民个性化、多样化服务需求。通过以上四个工作机制，实现社区服务项目化运作的设计、供给、联办、反馈四大内容，从而实现“三社”的“动”。

（四）长效保障机制

案例显示，“三社联动”嵌入社区服务，若要长效常规化运行，需要保障机制。结合案例，主要可以从制度建设、物质资源、人力资源和社会力量四个方面分析。

第一，政策机制。在“三社联动”运行过程中，政府自上而下利用制度设计对“三社联动”开展进行规范指导。案例显示，各地政府非常重视顶层设计和制度供给，如发布《加快推进“三社联动”的意见》以及印发《“三社联动”服务指引》等政策文件，建立民政部门、地区办事处、社区居委会工作清单，出台《政府购买社区工作服务的指导意见》，制定政府购买服务和公益创投标准等规范行为，积极推动“三社联动”实践开展。

第二，联动平台建设。通过多层次联动平台的建设可以实现最大限度地收集和融合居民意见，同时平台也是“三社”开展合作的实务载体，是“三社”开展社区服务工作的重要场所。如武汉市武昌区构建了“1+4+1”橄榄型社会服务网络构建社区服务的联动平台；广州市通过政府购买服务在社区引入“家庭综合服务中心”，吸引专业社工机构进驻社区；南京市在社区构建综合服务类平台、专业服务类平台和社会组织孵化平台；北京市在社区层面和街道层面采取联席会议的方式，搭建联动平台，整合居民需求。

第三，资金保障机制。南京市、武汉市、北京市政府都设立了“三社联动”专项服务资金，上海市建立了社区基金会，以此来吸纳社会慈善基金，此外南京市还采取公益推介会、“百企助百社”“社洽会”等创新方式，整合社会资源，培育社会力量，扩大资金来源。

第四，社会组织孵化和人才保障机制。各地通过建立社会组织孵化基地、公益创投等形式培育社会组织，同时，降低社会组织登记准入门槛，鼓励社工考证，完善“社工+志愿者”联动服务机制，与高校合作搭建智库，实行专业人才培育和需求对接，从而扩宽人才队伍。

第五，监督评估机制。南京市采取年终检查、不定期检查、重点检查相结合的方式，居委会、社区居民、社区自组织等主体，对整个社区服务项目的工作流程进行监督。广州市设置奖惩措施和黑名单制度，武汉市建立信息公开制度，以年度报告的形式公布项目实施报告信息。上海市社区居委会与第三方社会机构合作对社会组织进行等级评估。北京市建立了第三方评价制度，建立和完善了社会组织服务质量评价体系和准入退出机制，保障“三社联动”有效运行。

三、结论与展望

（一）结论

通过对5个市级“三社联动”嵌入社区服务的实践案例进行分析，总结归纳了社区服务中“三社联动”的运行逻辑：确定主体要素框架，即“三社联动”的“三社”是社区居委会、社会组织、社会工作者三者的互联互动，其中社区居委会是组织者，社会组织是重要参与者，社会工作者是专业力量。通过多元主体协同合作解决如何“联”的问题，通过建立协调机制、协同机制和合作机制理清各方的职责定位，明确相互关系，避免职能交叉。依托项目化运作解决如何“动”的问题，通过项目服务设计机制、服务供给机制、服务联办机制和需求反馈机制来实现社区服务的设计、供给、运行、反馈四大内容。从制度设计、物质资源保障、人力资源保障、服务项目质量保障四方面展开建立“三社联动”长效运行的保障机制，以此发挥“三社联动”社区服务机制的作用。

（二）理论贡献和实践启示

本研究表明，各地社区自治程度不同、社会组织和社工机构发展水平不同，因而“三社联动”实践的具体运行机制具有地方特色，但关于“三社联动”的运行逻辑存在必然的共性，对于以后的“三社联动”实践具有指导性和可借鉴性。本文对“三社联动”机制做进一步延伸探讨：第一，要强调“三社联动”中社区居委会自治属性，增强“三社”系统自下而上主动联动、内外互动的内在动力。政府干预过多带来的居委会“行政化”“内卷化”，导致“三社联动”内在动力不足。因此，政府应该在政社分离的基础上坚决下放管理权，基于协同治理的原则建立平等地位和合作关系，强化居委会价值理性，实现社区自治功能再造，增加“三社联动”内在动力。第二，目前“三社联动”还存在主体要素发育不充分和体制机制薄弱等内在结构性矛盾和外部约束条件，要积极培育社会组织和社工，壮大社会力量，通过接纳-嵌入-融合建立“互构型”关系，实现“共融共享共生”；同时要加强和完善制度设计，克服外在结构性约束。第三，积极探索信息化联动的实践路径。信息化是“三社联动”机制运行中的重要手段和技术方法，在整个机制运行过程中发挥着重要作用。在智能化时代，社区可以运用互联网思维和云计算、大数据、人工智能等手段推动信息平台建设，实现“三社”之间的信息互通、资源共享，实现与社区居民的互动互通，创新服务模式，促进公共服务精细化、精准化。