新型城镇化进程下城中村“双面性”的治理研究——以武汉市东湖新村为例

◆东 晓 王 洁

一、城中村：空间驱动型城镇化下村庄演变的阶段性产物

（一）空间驱动型城镇化下村庄的演变

城市发展包括量的扩张和质的提高。量的扩张表现为城市数量的增加和规模的扩大，即城镇化水平的提高；质的提高表现为城市功能的加强，即现代化水平的提高[1]。因此，城镇化进程需要质与量两个方面的协同发展。但就我国的过去的城镇化进程而言，城市发展质与量的失调带来了一系列问题，例如大城市边缘地区开发失控，建设用地盲目蔓延、拆迁冲突不断等城市病加重。在质与量失衡的发展模式之下，我国的城镇化类型属于空间驱动型（见下表1）[2]。

在空间驱动型城镇化的影响下，中国的村庄演变分为四个阶段。第一阶段：聚落形成阶段，即传统农村居住聚落，也可称“前城中村”阶段；这时城市尚未扩展至村镇。第二阶段：城乡接合部阶段，即城乡开始接触交融；城市用地不断向周边拓展，城市基础设施也不断向农村延伸，农民的生活空间逐渐收缩到狭窄的聚落内部。第三阶段：城中村阶段，即城乡冲突；此时村镇耕地几乎全部被城市征用，只剩下完全被城市建成区包围的村镇居住聚落。第四阶段：城中村瓦解阶段，即完全城镇化。

表1 1990-2010年全国及三大区域城市蔓延指数和城镇化类型[1]

村庄演变的第三阶段形成了典型的城中村。城中村阶段，原来的农田变成了建成区，农民已不种田，但户口上仍是农民身份。行政上，城中村还属村镇建制，农业收入极少甚至没有。城中村村民完全依赖土地出让补偿费及出租自营物业，自办工业多数破产[3]。

（二）城中村的类型

在城中村阶段，也呈现出不同的类型。以城中村与主城区的空间地理位置关系为分类标准，可将城中村划分为以下三种类型：

1.城市包围型：城市包围型的城中村距离主城区较近，被发达城区所包围，因而与周边城区显得格格不入；基本失去了传统村庄的外貌特征，但是却实行农村体制，即使部分城中村进行了“村改居”，依旧受农村体制影响深远；出租屋经济成熟，宅基地大大增值。

2.市区周边型：位于城市建成区的边缘，城市蔓延的触角已经触及到村庄之中，逐渐改变了村庄的外貌特点，并带来了城镇化的商机，农用地有所保留但大部分转为建设用地，出租屋经济和低层次的第三产业发展活跃。

3.远郊型：这一类型的村庄由于空间上距离主城区较远，因而城市蔓延的触角还没有完全触及到村庄，原始村庄的特点较为显著，与周边的城区景观出入不大；第一、二、三产业皆有存在，距离城区较远，交通的不便利致使这里的房租等生活成本较低。

二、东湖新村：典型的城市包围型城中村的形成机制

东湖新村位于武汉市洪山区八一路，坐落在武昌区与洪山区的交叉地带，与武汉大学仅一墙之隔，处于武汉市城镇化触角的东南方向。东湖新村总面积0.8平方公里，总户数2425户（其中包含流动户1107户），总人口5457人（其中常住人口3003人、流动人口245人）。由一个自然村落和五个辖区单位组成；自然村落原系洪山乡卓刀泉大队第七小队[4]。按照上文对城中村的分类，东湖新村属于城市包围型的城中村。东湖新村的不断发展延续主要取决于地理位置、经济和人口结构三大因素的相互作用。

（一）地理位置因素

1.位于东湖新技术开发区的辐射之下

东湖新技术开发区自成立以来，逐渐成为武汉市经济发展的新增长极。在其辐射作用下，区域经济的空间结构向“核心—外围”的发展阶段转变，并逐渐过渡到“核心—城乡边缘区—外围”的空间结构[5]。东湖新村就是这一空间结构下的典型表现。东湖新村与周边城区相比经济差距较大，但因此形成了低生活成本场所，成为外来人口的重要聚居地，地位也因此凸显。

2.毗邻高校的独特优势

东湖新村与武汉大学主校区仅一墙之隔，紧邻武汉大学三环学生公寓，交通便利，如此独特的位置优势也成为东湖新村得以延续的重要条件，并成为其区别于一些其他城中村的典型特点。正是在这样的地理位置优势之下，东湖新村成为武大学子的重要出入地，为学生提供餐饮、住宿等生活服务，成为学生的重要生活圈。因此东湖新村与学子们的相互依存关系紧密，商铺业主充分肯定武汉大学学生群体对东湖新村的经济支撑作用。

（二）经济因素

1.出租屋经济

东湖新村存在大量的出租屋，多是村民将其在自家宅基地之上建造房屋进行出租，并成为村民的重要经济收入来源之一。村内较差的居住环境致使房屋出租价格与周围小区的房屋价格相差较大。与东湖新村相望而立的就是高档小区东湖楚天府，2018年房屋售价均在30000元/m2,租房价格则在3000元/月左右，相比之下东湖新村的出租屋均价只需1000元/月，如此悬殊的价格差距，却仅是一条马路之隔。东湖新村低廉的出租屋价格自然吸引了众多的低收入者，外来务工人员和学生成为出租屋的主要租户。

2.低成本商业模式

东湖新村商圈主要以餐饮业为主，这些饭店的价格相较于主城区饭店价格有天壤之别，虽然服务和环境较差，但是价格优势迅速吸引了低收入消费群体，极大的带动了东湖新村商圈的发展，并逐渐发展成为特色饮食文化。同时，各种生活用品的价格也远低于城区。这种低成本的商业模式一方面为东湖新村带来了客观的经济利益；另一方面东湖新村低生活成本覆盖了它环境差、基础设施差的现实，成为低收入群体在城市生活立足的重要选择，两方面相互作用成为东湖新村延续的重要条件。

（三）人口结构因素

东湖新村的人员主要分为三种类型：村民、外来务工人员和学生，东湖新村三种类型的人员各有其群体特征。首先，原住村民数量不断减少，不少村民将自己的房屋出租或者出售后搬到主城区生活工作，坐享租金及售房收入。其次，东湖新村的外来务工人员整体文化水平不高，学历限制多从事非正式工作。多数是单身居住，少数家庭租住。他们与当地市民有着明显的区别，生活品质停留在较低的水平。在就业、子女教育、医疗等方面缺乏保障，处于社会弱势地位。最后，东湖新村毗邻武汉大学等多所高校，廉价的房租，低生活成本吸引了大量初入社会的学生。东湖新村的学生公寓比农民工租住的公寓价格略高，月租均价1200元。这些学生多为已经毕业尚未工作，租住在东湖新村，借助其毗邻高校的优势复习考试，以期考上理想的学校或工作。东湖新村是繁华都市中的狭小村落，但也是承载年轻人梦想的地方。

这三类群体多选择在自己群体内建立人际关系网，相处并不十分融洽。本地村民克扣租户押金时有发生，学生群体不愿与其他两类群体交往。加之人员复杂，偷窃等治安事件时有发生，人们彼此之间的提防心理较强，影响了人际交流。

三、新型城镇化下城中村的双面性分析

与以往对城中村一味诟病所不同的是，当前也应看到城中村的“双面性”。其“双面性”体现在对城镇化进程的积极和消极影响两方面。从消极影响来看，城中村是我国城镇化进程中的一个独特现象，但并不是我国城镇化进程一路凯歌的“阳光”写照,城中村被普遍认为是“问题村”,受到全社会的普遍关注[6]。问题主要在于它成为与城市发展格格不入的“孤岛”，与主城区的城镇化进程相脱节，导致一系列社会问题。从积极影响来看，城中村也衍生出分担城市发展压力的独特功能。它独特的社会空间特征容纳了低收入群体，缓解不同收入群体间的矛盾，成为“缓冲地段”，分担了城市政府的压力并且促进了城际间人口流动，为城镇化注入活力。

（一）新型城镇化下东湖新村产生的消极影响

1.空间隔离与社会空间分异。空间隔离是指城市内部居住群体因收入水平、受教育程度、职业文化等的差异，在地缘空间范围内产生的一定的隔阂，进而在居住空间和社会交往上产生分异，从而形成的一种隔离的社会现象[7]。东湖新村居住环境较之主城区显得十分恶劣，“握手楼”“贴面楼”等严重挤压居民生活空间；街道上广告泛滥、摊贩乱序、污水横流，公共服务设施十分匮乏。空间隔离产生时，社会空间分异也随之而来，社会空间分异是指城市社会空间的社会属性产生异化。具体体现在生活在东湖新村的群体在职业空间、公共空间上都与城市居民群体存在隔阂，难以真正地融入城市社会。

2.公共伦理的缺乏。东湖新村独特的地理位置不仅造成了经济、文化等客观方面与城市存在着较大的差异，而且导致公共伦理方面也与主城区的情况截然不同，出现了明显的伦理边界，形成了所谓公共伦理方面的“孤岛”[8]。东湖新村居住人员受教育程度普遍不高。虽然学生群体是三大群体之一，但相对孤立。较低的文化水平程度使得人员自身容易受到一些不良文化的侵蚀，并造成不良文化传播。同时，受城市经济飞速发展的影响，村民物质欲求更强烈，但缺乏正确利益观的引导。比如村民惯性克扣房屋押金的事实。个人伦理意识的缺乏最终将导致城中村的伦理建设与经济建设面临危机，极易做出一些破坏市场准则和违背社会道德的事情。

3.城中村的治理困境尚未突破。首先，东湖新村的治理主体单一。政府凭借行政命令和在社区管理中具有较高权威，而社区组织相对势弱，难以形成多元治理体制。街道居委会虽然组织较多，但过于依赖政府，缺乏权威性且力量有限。其次，管理职能不明确。党组织在社区组织中的领导核心地位尚未充分，政府行政部门各自为政；社区自治水平低，职能错位。再次，居民参与力度、深度、广度不够。居东湖新村人口结构复杂，各个群体的居民无法参与到社区的治理中，无法充分表达诉求。最后，缺乏社区服务功能的协调机制。社区管理及服务涉及方面众多，但具体划分标准并未形成统一；公益与经营服务的区别未能划清[9]。

（二）新型城镇化下东湖新村产生的积极影响

1.城镇化的缓冲地带。城中村村民转变为名义上的城市居民，虽然市民化进程缓慢，但是仍旧是城镇化导向。对于中国来说，即刻全面城镇化会给城市政府带来巨大成本压力。城中村居民从集体经济的分红和房屋的出租中获得越来越多的收益，相比于过去单纯的农业耕作，极大的改善村民的经济状况。村民开始获得与城市类似的集体福利，涉及到村民的养老、医疗、就业、子女等方面。城中村也在逐渐地向城市的公共管理模式靠拢，村集体承担社区公共产品和公共服务供给，承担着部分政府职能，村民的观念和意识也得到不断地更新提高，为完全的城镇化做准备。

2.降低城市准入门槛，促进人口流动。城中村的存在，降低了大城市的准入门槛，从而有力地促进了人口流动，而人口流动是城镇化的关键。武汉市第六次人口普查统计，武汉市常住流动人口比第五次人口普查的220.01万人增加了163.492万人，并且呈现出流入人口的集聚效应，流入地集中度非常高。第六次人口普查的数据也显示，武昌区和洪山区分列武汉市常住人口规模的第一、二位，分别占武汉市总人口比重的12.26%、10.73%；东湖新技术开发区和东湖生态旅游风景区的常住人口也在所有园区内位列前两位[10]。东湖新村恰在武昌区与洪山区的交叉地带，紧靠东湖，发挥着承载流动人口的重要功能。

3.城市政府的非正式利益协调中心。城镇化的过程涉及多方利益相关者，其中涉及城市政府、村集体、村民、外来人口等众多利益角色，为了缓和多方利益关系，城市政府实则利用城中村作为一个非正式的利益协调中心。其中突出的利益关系包括：一是城市政府与外来人口的利益关系，城市政府需要安顿庞大的外来人口，并且满足外来人口所提出的基本诉求，消除社会不稳定因素；二是城市政府与村民之间的利益关系，城市政府需要解决城中村村民的失地问题及生活问题；三是城乡二元管理体制下，村集体成为公共产品与服务的重要提供者；四是外来人口与村集体的利益关系，村集体成为外来人口在城中村生活的最直接管理者。

在这种情况下，政府为协调上述利益关系选择将自身一部分职能转嫁到城中村，这种协调模式可由下图表达。

四、城乡二元制度——城中村“双面性”的产生根源

（一）城乡二元土地所有制

城镇化过程中，政府对村庄的不同属权的土地可以选择完全纳入城镇化范围，也可以选择绕开。政府出于对土地制度和资金的考虑，往往选择绕开的途径。政府的选择性征地行为，既是源于短期利益的计算（宅基地征地成本高于村庄外农用地），又受到城乡二元制度的整体约束[11]。在城乡土地二元制度下，村民则充分运用得以保留的宅基地以做到收益最大化。一是与第三方地产商合作建造房屋，二是自行在宅基地上建房屋。现阶段，东湖新村已成为重要的学区房，房价也水涨船高。目前，东湖新村的出租屋数量庞大，收入可观。近年来，随着拆迁补偿款越来越高，村民受利益驱使不断加盖房屋。2010年伊始，村民听闻东湖新村即将拆迁，为取得巨额拆迁补偿款，一夜之间临时搭建了大量的铁皮屋，后来因属于违章建筑皆被拆除。

（二）城乡二元户籍制度

图1 城中村是城市政府的非正式利益协调中心

由于长期实施城乡二元户籍制度，农村户口和城市户口两者在社会福利等制度上的待遇差异显著。城市政府出于对经济负担的顾虑，人为上使城中村村民保留了其农民身份。即便是在后来的“村改居”改造中，村民在名义上拥有了城市户籍，城中村村民与城市居民的权利与义务依旧存在事实上的不平等，外来务工人员的各种权益更是无法获得保障。2000年，“农转非”政策落实，东湖村社区成立。但是，城乡二元户籍制度的根深蒂固使得东湖新村无法完全享受市政公用事业和社会福利的便利条件。例如，东湖新村虽然建有敬老院与社区卫生服务站，但其软硬件设施与城区相比仍差距较大。村中大量的公共服务及其费用仍然由原村集体负担，加之人口密度大，人员构成复杂，东湖新村治安、环保都难以与城区相比。缓慢的市民化进程使得东湖新村始终是镶嵌在城市中的村落，成为城市的“异类”。

（三）城乡二元管理体制

城中村在“村改居”后转变为城市户籍，但还是不能完全享受到与城市居民同等的福利制度，而是由于与社区土地的历史联系，拥有隐性的“村籍”，由原村集体进行管理并且提供一定的福利待遇。东湖新村沿街的商品房、商铺、仓库等都为村集体经济所有，租金和物业费可以为村民提供丰厚的分红收入，村民可以通过打工、出租屋、分红等多种途径获得收入，收入来源多样且金额可观，并且村集体经济收入还可以支撑村中的养老、医疗、公共基础建设等支出。这也是目前情况下，很多城中村村民反对拆迁不愿意放弃农民身份的重要原因。

五、城中村“双面性”的治理对策

（一）重建城中村公共空间治理体系

要解决城中村与主城区的空间隔离，需重建城中村的公共空间治理体系，将其纳入城市统一规划之中。对城中村的建筑与公共空间进行有效的监管整治，城中村的环境保护管理也需要统一纳入城市环保体系中。城中村的公共设施也需要逐步与城市建设相接轨，加大对城中村公共基础设施的资金投入。需要注意的是城中村以传统村落为核心形成的话语体系与城市话语体系本质不同。如果一味地按照目前的城市空间发展格局，例如统一以高密度的建筑规划替代传统村居，则会使城镇化进程失去文化的多样性、差异性。因此，在重建城中村的公共空间治理体系时必须设定合乎城中村空间形态的演化目标，使其没有违和的融入城市空间体系中，而不是一刀切。打破城中村与主城区的空间隔离，才能更好地在城中村内部建构起新的、统一的社会秩序，用以规范和引导人们的行为，加快市民化进程，化解因空间隔离而造成的社会空间分异问题。

（二）加强城中村的公共伦理建设

根据上文中对城镇化下村庄演变的四个阶段来看，城中村最终会实现完全的城镇化。但由于城中村居民的文化平均水平不高，不良亚文化逐渐流行开来，阻碍了市民化进程，因此加强城中村的公共伦理建设显得尤为紧迫。城中村保留了村庄的一些传统文化，城市则是主流前沿文化的汇聚地，一新一旧的观念极易产生冲突。在城中村的公共伦理建设过程中，一方面要从传统文化中取其精华，去其糟粕，同时引入城市主流价值观念，从而弱化长期以来所形成的城中村与城市之间的公共伦理边界。另一方面，加强基层伦理建设。基层组织和基层干部是城中村各方面建设中的骨干力量，城中村公共伦理建设的成果也与基层组织和基层干部密切相关。因此，首要是加强城中村基层组织和干部的伦理建设，提高基层干部自身的伦理素养，起到模范带头作用。与此同时，对党员干部展开系统的培训，培养并增强他们开展群众工作的能力，将先进的文化理念传达给广大人民群众。

（三）突破城中村的治理困境

首先，针对目前政府行政干预过多，城中村治理主体过于单一的问题，应该推进政府职能转变，下放权力，切实卸下城中村的行政负担。逐步取消不必要的考核，减少频次，不搞形式主义，对违规增加城中村行政压力的政府部门及其负责人追究相应的责任。但是需要注意的是，政府还权于民不意味着政府责任的转嫁，政府仍需要承担起保障城中村人、财、物的基本责任，以服务者的姿态为居民办实事、谋福利。适当增加领导干部的基层调研活动，了解民情、贴近群众，加强政民互动，调动城中村居民的自治热情。其次，理顺部门的管理职能，减少职能交叉，优化城中村的管理队伍，通过党建引领促进城中村的治理。以楼为单位成立党小组，通过党员与楼层中的居民增加交流，充分听取群众的意见和诉求，为群众解决实际性问题，以此增强城中村各个群体之间的凝聚力。以此来提高城中村居民的归属感，带动居民参与到城中村的治理中。最后，进一步优化城中村的物业管理水平。鼓励城中村的党员干部参与到管理团队，加强对学生群体的重视。制定统一的规章制度和标准，提高对城中村驻区单位的违约成本。

（四）充分发挥城中村的积极功能

城市政府必须改变以往对城中村一味拆除、排斥和回避的态度，认清城中村在新型城镇化过程中的“双面性”影响，充分发挥城中村在城镇化所存在的积极作用。合理引导城中村的人口分担功能，将外来人口纳入到城中村的管理体制之中，为外来人口提供相对低廉的生活场所，化解人口矛盾。合理利用城中村这一“缓冲地带”，杜绝盲目拆除和打压，避免产生激烈的矛盾而引发社会冲突。城市政府应将城中村这一非正式的利益协调机制纳入城市的管理体制之中，出台相关政策，明确管理主体，明晰管理职能。将城中村纳入城市管理体制的同时，给予村民一定的管理自主权，充分考虑城中村各个利益群体的诉求。