构建迈向新时代的社会救助制度

[摘  要]随着我国经济社会发展迈入新时代，社会救助制度在实现全体人民共享改革发展成果、打赢脱贫攻坚战、解决城市新贫困问题、促进社会公平正义当中都发挥着不可或缺的重要作用。要实现全民共建共治共享，就必须把社会救助制度同步推向新高度。要根据贫困形势和民生需求变化，明确新时代社会救助的地位与使命，找准社会救助制度改革的方向和思路。未来的社会救助制度，应当在预防和化解社会成员基本生活风险上发挥更积极的作用;推进社会救助制度改革，需要理清社会救助制度设计的基本维度，重构救助项目体系，调整救助战略重心，优化财政投入结构，推进社会救助体系建设和体制机制改革。

[关键词]新时代;社会救助;低保;脱贫攻坚

[中图分类号]C94  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2020）04-0069-06

从20世纪90年代探索建立低保制度算起，我国社会救助体系建设迄今已历经20多年。20多年来，从“五保”供养和低保等寥寥几项制度逐步发展到以最低生活保障制度、特困人员救助供养制度为基础，以医疗、教育、住房、就业等专项救助制度为支撑，以临时救助为托底的综合性救助制度体系，且规范化和法制化水平显著提升，在保障城乡困难群体基本生活方面绩效突出。但是，在新的时代背景下，现行社会救助制度在功能提升、体系完善、待遇测算、救助服务等方面还存在一些不足，亟待研究改革的方向和思路，使之不断完善，在新时代更好地发挥基本民生兜底保障作用。

一、新时代社会救助的地位与使命

社会救助制度是以国家财政为基础，以帮助贫困群体解决基本生活所需为直接目标的社会保障制度。迈入新时代，我国全面小康社会即将实现，要将基本民生底线兜牢兜好，社会救助制度的重要性不仅没有削弱反而更为重要。

1.从宏观上来看，社会救助事关“让全体人民共享改革发展成果”的实现，关乎社会公平正义。中国特色社会主义的根本目标在于增进民生福祉，党的十九大报告进一步将这一理念具体化为“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。实现这一目标，我国从政治制度、基本经济制度和分配制度上作出一系列制度性安排，特别是强调通过深化收入分配制度改革，建立健全各项再分配制度，让全体人民都能分享到改革发展的成果。但是，对于贫困弱势群体而言，缺少财富积累必然使其缺乏财产性收入，初次分配领域中的天然劣势地位又必然决定了难以从劳动力市场上取得较高的收入，同时，面向全民的普惠性公共服务和社会保障制度，也不能完全保证他们获得与其他社会成员大体一致的生活水准。可以说，让贫困弱势群体共享改革发展成果，关键是在普惠性制度的基础上，运用社会救助这一有效的再分配工具，通过公共财政资源的无偿转移，来帮助这部分社会成员达到社会公认的生活水准，使其在经济发展中同步获益，防止出现贫富差距极端化。随着我国国民收入水平不断提高和阶层间收入分配差距的拉大，利用社会救助工具来维护社会贫困弱势群体分享社会发展成果的权益，将变得越来越必要。

这种必要性在于它彰显着社会的公平正义。不合理的收入分配差距、固化的阶层结构和利益分配格局必然与公平正义格格不入。国家统计局、民政部、人力资源社会保障部等有关部门公布数据显示，2019年末，全国领取失业保险金人数228万人，城市低保对象861万人，农村低保对象3456万人，农村特困人员救助供养对象439万人，生活无着落的流浪乞讨人员救助129万人次，孤儿24万人，事实无人抚养儿童50万人。全年临时救助918万人次，未脱贫农村建档立卡贫困人口551万人，约占总人口的4.7%，这部分人口的生活标准维持在低保线附近，一些贫困家庭还面临住房、医疗、教育等突出困难。迈入新时代，我国整体居民生活水平正在全面提档升级，在這个转型升级时期，社会不能容忍的是贫困人口长期维持低下的生活水准。同时，贫困人口的生活水平得不到同步改善也与我国已经迈上中高等收入国家的发展阶段不相匹配。新时代要增进社会的公平正义，重点不在于“劫富”，而更在于“济贫”，这就要求社会救助制度充分彰显收入再分配的功能，通过资源转移弥合阶层之间的收入分配“鸿沟”，在促进贫困弱势群体共享改革发展成果的过程中促进社会公平正义。

2.从全面消除绝对贫困来看，社会救助对于剩余贫困人口全部如期脱贫和巩固脱贫成果具有重要作用。实现2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，是我国确立的全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一。脱贫攻坚最大的挑战来自如何让缺乏自我脱贫能力的人员彻底摆脱贫困。异地扶贫搬迁、以工代赈、就业促进、生态建设等扶贫项目和措施的有效性，取决于贫困人口要有一定自我脱贫能力，而贫困人口中的老年人、残疾人、重病患者等群体不具备自我造血能力，常规扶贫手段只能解决其生存条件问题，却不能稳定持久地改善其收入水平。截至2019年底，我国农村未脱贫人口虽仅有551万人，但其中老年人、患病者、残疾人的比例高达45.7%。如期实现这部分人员脱贫，离不开各项社会救助制度充分发挥兜底作用。不仅如此，在已纳入救助兜底的1800多万贫困人口中，也将长期依靠社会救助提供基本生活保障和相关救助兜底才能防止返贫。因此，不论是剩余贫困人口脱贫，还是2020年全面脱贫目标实现后使脱贫人口不至于再次返贫，社会救助制度都发挥着不可或缺的重要作用。

3.社会救助制度是解决失业造成的贫困问题的“最后一道防线”。在现代社会，贫困往往与失业相伴而生，因此建立社会救助制度成为世界各国应对经济危机和失业问题所普遍采取的重要措施。现阶段，我国经济发展进入新常态，虽然创造了世界上少有的高增长奇迹，但是受产业结构深度调整和国际经济环境的深刻影响，未来经济下行的压力依然较大，可以预料，未来经济增长率下降、企业兼并破产等经济周期性变化，将对我国劳动密集行业的非技术、低学历、低技能等从业人员的就业和收入带来不可避免的冲击，也会对低收入等社会弱势群体的生活造成直接影响。目前，我国城市低保人口中在职人员31万多人，登记失业人员260多万人，此外还有29077万农民工，失业成为这部分社会成员陷入生活困境的主要风险。2008年国际金融危机爆发后，我国城镇登记失业率较上年提高了0.2个百分点，达到4.2%，城市低保人口中的登记失业人员和在职人员增加到646.5万人，占当年全国城市低保总人口的27.7%。[1]当大量贫困和低收入人口因丧失就业机会或陷入生活困境时，社会救助制度中的就业救助项目可以帮助失业者实现再就业，低保等救助项目可以为其提供基本生计，其他专项救助可以免除其遇到的住房、医疗、子女教育等特殊困难。有了这些制度安排，失业引发的各类贫困等社会问题才能得到有效消除。发达国家的经验表明，社会救助是逆经济周期应对失业率上升带来的社会问题所必不可少的政策工具，而且在政府的一揽子政策组合中处在“最后一道防线”位置。在我国经济结构深刻调整，经济发展向高质量迈进的阶段，社会救助制度对于稳定社会成员的基本生活预期，实现对失业问题的对冲有着极其重要的意义。

二、当前社会救助制度存在的不足

如果把我国社会救助的运行放在绝对贫困即将成为历史、相对贫困逐步凸显的时代背景下来审视，就会发现目前建立起来的社会救助制度还需要在多个方面进行改进，主要体现在以下几个方面。

1.社会救助在制度功能上重在解决当下贫困群体的生活困难，对居民基本生活的风险防预功能尚有不足。我国的社会救助制度体系总体上属于事后干预型的社会保护制度，其功能侧重于“雪中送炭”，着眼于解决居民当下的生存危机，而对于预防和化解居民基本生活风险向危机转化方面的功能还一直较为薄弱。在普遍贫困的20世纪八九十年代，对按照极低的贫困标准确定的绝对贫困人口给予一定的现金或实物救助，便基本上可以有效地解决相当部分社会成员的基本温饱问题。但是，在我国发展迈入新时代，随着经济社会的发展进步，社会救助制度所处的社会环境发生了很大变化，比如，市场机制在劳动力配置中已占主导地位，使得失业造成的贫困逐渐成为贫困的主要形式;家庭小型化、人口老龄化导致社会互助功能逐渐削弱;社会需求从满足温饱向小康再向安全、尊严、公平正义等更高层次发展。经济发展带动全体居民收入水平不断提高，人们认可的贫困标准和生活水平也在不断提高。在这种新的形势下，现行的一些救助项目一时还无法应对这种新的变化。

现实中一些中低收入家庭的生活状况，在其遇到生活危机之前可能刚处在温饱水平，但是这些家庭有的劳动力不足或家庭成员患病、残疾，有的遇到某些重大变故，实际上这类家庭属于生活高风险或脆弱型家庭，一旦某种风险事件发生便极有可能跌入贫困陷阱。对于此类家庭，若能及早提供某些必要的社会支持，就可以避免日后突发灾难性支出或因家庭收入减少而完全依靠社会救助维持生计问题的发生。更严重的是，若按照现行的救助标准，这些家庭的家庭收入或财产状况一般略高于救助标准线，因而难以纳入各类救助制度范围，要想得到救助就必须待其家庭经济状况下滑到救助标准线之下，这样不但增加了政府的财政负担，也使社会救助陷入“道德窘境”。随着我国绝对贫困即将成为历史，相对贫困逐渐成为贫困的主要表现形式。相对贫困时代的贫困群体主要是中低收入家庭和经济脆弱人群，在年老、失业、疾病等社会风险面前，这些群体陷入生活困难的概率越来越大。因此，建立更加积极的社会救助制度，将事后干预的关口前移至风险防预上来，可以说是未来社会救助制度提升其功能的必然选择。

2.社会救助项目与低保挂钩，催生低保福利“断崖”效应。一般而言，任何福利政策都容易对其接受者造成“福利依赖”，一旦享有政策的人获得了一份“免费午餐”就不愿主动退出。虽然我国现阶段最低生活保障制度的救助标准还不足以对潜在贫困人口产生强烈的吸引力，但是在医疗、住房、教育等专项救助项目均与低保相挂钩的情况下，福利性政策的刚性却在很大程度上催生了低保福利的“断崖”效应。一些低保对象申请低保的直接动机不在于微不足道的低保金，而在于附着在低保身份上的其他救助项目和福利待遇。应当说，获得低保的救助对象，只要符合条件就具有申请相关专项救助的权利，社会救助管理部门不应当直接以是否为低保对象作为审批其他救助制度的前置条件。现实中一些地方与低保相挂钩的做法，一方面导致低保制度不堪重负，另一方面也降低了在医疗、住房、教育等方面存在特殊困难的家庭或个人获得相应救助的可能，限制了社会救助的覆盖范围。

3.以“收入定补差”的低保制度设计、执行不到位，救助待遇测算方法不尽科学。最低生活保障家庭计发待遇是根据家庭人均核定收入与低保标准差额的原则设计的，意在补足低保家庭满足最低生活水准所需要的收入水平。这一制度设计的进步性在于根据不同家庭的收入给予相应水平的救助，有利于保证救助的公平性。但是，从20世纪90年代探索建立低保制度以来，这一制度设计在实践中所面临的难题一直难以攻破，问题主要在于家庭收入难以精准核算，特别是在农村地区，种植（养殖）收入、临时务工收入以及赡养费等是否计入收入，按什么标准折算等一系列问题，對于保证低保评议审批的公平性以及确定低保覆盖面等造成了很大困扰。围绕解决这些问题，一些地方探索出分档分类或分层救助的办法，但严格来说均不符合低保制度的初始设计。事实上，确定低保待遇不应当简单地按照“低保标准减去申请家庭人均核定收入的差额”来测算，而应当以贫困家庭的收入核定为基础，结合申请家庭的基本生活需求，建立一套综合评估指标体系来综合考量。目前，一些地方开展的分档分类救助的方式，实际上已经具有这方面的考虑，比如对有重残、重病或未成年人的贫困家庭给予重点救助，但是纳入综合考量的因素还不够全面、不够科学。

一些发达国家在这方面给我们提供了有益借鉴。比如，德国的生活补助制度是根据求助者的需求量并考虑受助人的生活状况来确定福利待遇，一般先确定针对个人的总需求支出，包括一般需求支出、住宅和采暖支出、额外需求支出、一次性支出等，并根据申请者家庭成员的年龄、居住状况等因素将需求支出划分为不同等级，政府按照申请者家庭支出的不同等级为求助者计发待遇。日本的生活扶助制度则根据求助者的年龄、身体状况或特定的人群，来具体考察求助者的个人支出、家庭共同支出以及其他特别支出，并根据求助者的家庭收入、财产、能力及其抚养义务人的支持等其他可用资源，来综合确定救助待遇水平。这些有益经验表明，生活救助制度待遇的测算，除了必要的家庭经济状况审查之外，很多国家都对申请者的家庭支出需求进行评估，纳入家庭支出评估的因素包括申请者共同生活的家庭成员人数、年龄、自理能力、负担状况等，对孕产妇、单亲家庭、残疾人、长期居家卧床病人、有子女养育或其他照料负担的申请家庭从优计发待遇。借鉴国外经验做法，建立一个包括家庭的人口数量、支付能力和需求等因素在内的救助待遇测算综合评估体系，并辅之以家庭经济状况核查和个案化管理，是解决当前低保政策精准不足的可行路径。

4.社会救助服务发展迟缓，亟须补齐救助服务“短板”。社会救助服务大体上等同于世界卫生组织对社会服务的界定，只不过社会救助服务在目标对象上是针对贫困且年老、残疾、疾病、失业等社会成员。社会救助服务在内涵上属于服务形态的救助，在外延上限于由公共资源付费承担的社会服务中的基础部分，在对象上主要瞄准贫困群体以及由贫困衍生而来的社会弱势群体。目前，我国社会救助相关法规政策中虽然包含社会救助服务方面的规定，但实际上只有特困人员救助供养制度、孤儿养育制度以及针对特困老年人的救助性养老服务可以算作救助服务制度项目，而且只针对特定人群，对贫困人口不具有普惠性。从当前和未来社会需求看，加快发展救助服务显得十分紧迫。比如，今年新冠肺炎疫情爆发后，由于疫情防控的需要，全国很多地区的居住小区封闭、交通管控、人员限流，一些贫困家庭随即出现生活物资缺乏等困难，一些重病患者、残疾人、老年人以及某些空巢老人、困境儿童等特殊群体，难以获得正常的就医、照料、康复等服务，社会救助服务供给不足的问题在疫情面前凸显。从长远看，未来在我国社会救助人口结构中，一方面已有迹象出现贫困老年人口占比居高不下的问题，另一方面失业以及需要个性化援助的人群，比如中低收入家庭儿童、监护缺失儿童和残疾人等群体将变得越来越庞大。这些群体单纯靠传统现金给付的方式无法满足生存发展和社会融入的需要，而更需要照料、康复、陪护、心理慰藉等服务性救助。只有补齐救助服务这一“短板”，才能使社会救助制度的风险防预功能得到强化。

5.在常规性救助项目中，低保资金投入过大，医疗救助相对不足，需要优化社会救助资金投入结构。近年来，我国社会救助财政投入持续增加，保证了社会救助的总体效果，但由于各项社会救助制度建立的时间不同，形成了目前不同救助项目之间的财政支出结构不够均衡的格局。从民政口径看，财政社会救助支出中超过七成资金投向了城乡低保，而财政支出占比不到10%的医疗救助资金却覆盖了90%的救助人口。[2]近年来，农村低保资金大体占救助资金总量的四成，而覆盖救助人口超过了六成。同时，城市低保投入资金占低保资金总额超三成，而城市低保人口占城乡低保人口的总量不足二成。这种投入上的结构不均衡问题，应当随着城乡贫困群体稳定获得了基本生活保障之后进行相应地调整，特别是低保制度已经成熟定型，未来要解决相对贫困问题，或者说增强社会救助对于贫困的防预功能，就必须加大对医疗、住房、就业、教育等救助项目的投入。

三、新时代社会救助制度改革的方向与重点

进入新时代，我国社会救助要真正承担起兜住底线，筑牢基本民生保障网“网底”的责任，并要随着社会经济的发展而不断发展。为此，应当高度关注和把握好改革的方向与重点问题。

1.社会救助制度的功能应当在风险防预上发挥更积极的作用。一方面，要进一步巩固社会救助在保障绝对贫困人口基本生存方面的兜底功能。另一方面，要将制度建设的重点转向如何应对社会成员的生存危机，构建更加积极的社会救助[3]。具体而言，一是要完善救助对象认定机制，重点将医疗灾难支出、残疾康复刚性支出等因素纳入救助对象认定标准体系。二是完善救助对象分级分类管理制度，将贫困老年人、未成年人、有劳动能力人员、在职（或灵活就业）人员分类建档立卡，采取差别化管理。同时，要与就业市场、扶贫及其他社会保障政策建立信息共享机制，加强对重点群体生活风险或危机事项的监测预警，提高社会救助管理的前瞻性预判能力。

2.理清社会救助制度设计的基本维度，重构救助项目体系。一是要理清社会救助制度项目设计的基本维度。进一步研究是按照目标人群划分救助项目，还是按照民生类别来划分，抑或是采取综合划分的办法，总之应当本着项目归并、定位准确的原则，重构制度体系并使不同救助对象在申请和获得救助时拥有同等的权利和机会。二是项目优化重组。重点是解决低保与特困人员救助供养、临时救助与其他救助制度之间在救助内容上的交叉问题，将灾民生活救助和特困人员救助供养中的生活救助内容并入最低生活保障项目，取消特困人员供养制度并整合残疾人护理补贴项目，建立面向所有贫困老年人和残疾人的康复救助项目，从而在就业、教育、医疗、住房四大专项救助制度基础上增加康复救助项目，形成五大专项救助项目。将临时救助更改为“急难救助”，并建立更加灵活的管理实施机制，使之在整个社会救助制度体系内发挥托底功能。三是积极探索发展社会救助服务。把服务救助作为就业救助、康复救助等救助项目的重要内容，作为最低生活保障待遇落实的重要手段，通过扩大社会工作介入、政府购买服务和公益创投等方式加快发展。

3.关注城市新贫困问题，推进社会救助体系城乡统筹发展。随着农村扶贫攻坚战略的推进，针对消除农村贫困问题的反贫困政策体系已经逐步建立，相比之下，城市贫困的应对措施显得相对薄弱。农村脱贫攻坚即将胜利收官，贯彻落实党的十九大提出的统筹城乡社会救助体系建设的任务，必须重视和解决城乡之间如何优化社会救助资源配置问题，在继续巩固农村脱贫成效的基础上，将反贫困的战略重心及时转向解决城市新贫困问题上，促进城乡民生保障协调推进。统筹社会救助体系建设，首要的是密切关注城市中的贫困老年人、零就业家庭、单亲和“失独”家庭等特殊人群的贫困问题，将救助资源在向农村贫困地区合理倾斜的同时，切实兜住兜牢城市贫困人口基本生活的底线，尤其要保障特殊困难的人员、特殊脆弱的群体和支出型贫困家庭的基本生活。要合理调整社会救助资金投入结构，重点增大对医疗、住房、教育以及“急难救助”的财政投入，使财政资金优先用于解决影响面大、需求紧迫的危重民生问题。要给低保制度“松绑”，剥离专项救助项目以低保为认定资格的不当做法，基于申请家庭经济状况核查、家庭需求评估和大数据技术的綜合运用，加快建立符合各专项救助制度特点的申请对象识别认定机制，推动生活救助与专项救助协调发展。

4.继续推进社会救助体制机制改革。在现有国家级层面社会救助部际联席会议和县级层面困难群众生活保障工作协调机制的基础上，建立健全政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与、法治保障、信息化为支撑的社会救助体制，使社会救助工作列入各级政府民生基础性工作，纳入服务型政府考核体系。完善救助对象认定标准体系，建立每一项救助制度的家计调查指标和规程，同时也要建立申请家庭需求评估机制，使精准识别救助对象建立在客观评估基础之上。从缩小相对贫困出发，建立与最低工资、物价涨幅和经济发展水平相挂钩的救助标准制定和动态调整机制。要注重社会救助制度体系内部各项制度之间的系统集成，厘清不同救助项目之间的制度边界，增强社会救助制度体系的整体协同性。

总之，我国发展迈入新时代，社会救助制度地位和作用更加突出、更为重要。随着全民共建共享的新时代的到来，更需要把社会救助制度同步推向新时代。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部.2016年社会服务发展统计公报[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml.

[2]江治强.经济新常态下社会救助政策的调整思路[J].西部论坛，2015，（4）：31-39.

[3]关信平.朝向更加积极的社会救助制度———论新形势下我国社会救助制度的改革方向[J].中国行政管理，2014，（7）：16-20.

责任编辑  杜福洲