重大疫情下的基层治理

[摘要]  重大疫情下的基层治理作为一种治理场域，既有一般社会治理的普遍特征，也有非常态社会治理的特殊性。重大疫情下的基层治理往往嵌入一个多层治理的关系网络，这个网络包含纵向、横向两个治理维度。从纵向治理维度上，重大疫情下的基层治理涉及中央、省、市和基层政府间关系及治理边界;从横向治理维度上，重大疫情下的基层治理主要体现为基层动员，动员主体是基层政府，动员对象主要是社区、社会组织和社工。重大疫情防控呈动态变化趋势，相应的基层治理也呈现阶段性特征，在当前及未来可预期的时间内，需要立足“聚焦治理主体，把握动态过程”的原则，在多层治理框架下，协调治理共同体之间的关系。一是明晰中央、省、市、基层政府在重大疫情下的治理边界和责任分担，促进多级政府统筹治理;二是动员社区、社会组织和社工积极参与，促进治理专业化、法治化。

[关键词]  多层治理  重大疫情  基层治理  社会动员

[基金项目] 国家社科基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”（16ZDA078）的阶段性成果。

[作者简介] 李晓燕，广东财经大学公共管理学院，副教授，浙江大学公共管理学院博士后，美国杜克大学社会科学研究院访问学者，研究方向为社会政策、社区治理。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2020）01-0123-12

一、 研究问题

每次重大的突发公共事件即是对政府治理和社会治理的挑战。暴发于2019年末的新型冠状病毒肺炎疫情，不仅给社会运行带来了巨大影响，而且疫情防控也成为一段时间内政府工作的重中之重。？譹？訛在此次疫情中，全国近65万城乡基层社区成为重要的治理主体，繁重的防控任务和巨大的压力迅速落到了社区，基层干部和社区社会工作者承担着宣传、防治、排查、统计、汇报、体温监测、邻里协调、心理疏导等大量工作，成为疫情防控中最坚实的力量之一，承受起几乎“不可承受”的压力。？譺？訛应该说，加强基层社区防疫既是紧急应对之举，亦是防控有效之举。从目前的发展态势看，进一步严控传播路径、降低感染风险，从社区做起有效切断传播途径的重要性日益突出。2020年1月25日，中央连续发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》与《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）》，强调充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，各地迅速响应中央号召，致力于构筑基层社区疫情防控的严密防线。但是，相对于巨大的社区防控需求，基层社区普遍面临工作人手不足、信息沟通不畅、社会组织和社工的专业优势不足、社会资源利用有限、志愿者动员困难等诸多问题，而以上问题背后的深层次原因则是我国政府治理、基层治理及公共卫生安全相关体制机制问题。我们需要追问的是，重大疫情下的基层治理主体包括哪些？各级政府的治理逻辑、治理行为、治理边界是什么？政府如何各司其职，不缺位也不越位？重大疫情下的基层治理同正常社会秩序下的基层治理是否不同，如果是，不同点是什么？如果重大疫情下的基层治理重点体现为社会动员，那么，中国情境下的基层社会动员逻辑、动员现状和存在问题又是什么？对以上问题进行研究，可以促进基层动员效果、提升基层的危机应对能力，助力打好疫情防控阻击战，具有重要的理论意义和现实意义。

二、 多层治理视角下的重大疫情基层治理：研究设计

多层治理理论是研究多中心、多部门、多行动者条件下治理行动如何开展的重要解释框架，？譻？訛？譼？訛？譽？訛？譾？訛？譿？訛？讀？訛重大疫情下的基层治理是中国政府探索实验主义创新治理的实践模式之一，本文尝试基于多层治理理论建构重大疫情基层治理的研究框架。

（一） 研究框架

我们需要超越既有研究，建立新的理论框架来解释重大疫情下的基层治理及其背后的行动逻辑。重大疫情下的基层治理往往嵌入一个多层治理的关系网络，需要在多层治理框架下，协调多元治理行动者之间的关系。？譹？訛此网络包含纵向、横向两个治理维度。从纵向维度上，重大疫情下的基层治理涉及中央、省、市和基层政府间的府际关系及治理边界;从横向维度上，重大疫情下的基层治理主要体现为基层动员，基层动员主体是基层政府，动员对象分别是社区、社会组织和社工（如图1所示）。

纵向维度的政府治理。中央、省、市、基层政府之间呈现复杂的府际互动关系。上级政府基于自上而下的强制性权威对基层治理进行政策输出和任务分解;基层政府则基于政绩锦标赛逻辑，自下而上积极回应上级政府的治理任务，并进行选择性执行。一是中央政府。中国情境下的疫情防控治理体系是党中央统一领导和统一指挥，这有利于调配资源、管控流动性、集中攻关医学难题和协调地方行动。？譹？訛中央在疫情防控中，一方面调动地方的积极性，另一方面起到约束和纠偏作用，避免各地各自为政和以邻为壑。二是省级政府。省级政府是对地方疫情防控影响最大的纵向多层治理体系中的关键行动者。三是市级政府。相对于中央和省级政府，市级政府与基层政府的接触更为直接密切，掌握的具体情况更多。四是基层政府。基层政府一方面要配合中央和上级政府的防疫部署，承担宣传、防治、排查、统计、汇报等工作，另一方面要做好对社区、社会组織和社会工作者的基层动员。

横向维度的社会治理主要指基层社会动员，社会动员对象包括社区、社会组织和社会工作者。一是社区。社区疫情防控治理体系非常关键，社区防控是疫情防控的基础环节，社区是疫情防控的关键载体，社区的主要工作是遵守上级政府的疫情防控部署，在基层政府统筹下，进行联防联控和群防群治相关工作，做到“令行禁止、有呼必应”。二是社会组织。重大疫情防控一定少不了社会组织的参与，光靠行政力量既干不完，也干不好。在这种认知基础上，当下紧要关头的重要工作之一就是完善社会力量参与疫情防控的引导机制，以政府为动员主体挖掘、整合和利用资源并形成权责明晰的组织体系。三是社会工作者。疫情防控在救治、隔离、预防、救援不同环节，对应的解决措施也不同。在医疗救治环节中，以专业医生为主导;在疑似病患隔离环节中，则以社会工作主导，从事生理症状监测和护理、宣传、统计、汇报、心理安抚和协助医患沟通工作。？譺？訛

（二） 资料来源

本文以广东省G市Z镇为例，采取实证主义的定性研究方法，研究资料主要由两部分构成，一是研究团队深入Z镇政府、社区、社会组织和社工队伍中，进行半结构式访谈和参与式观察;二是利用近期Z镇出台的相关疫情防控文件。

三、 多层治理视角下的重大疫情基层治理：政府治理

重大疫情下党和政府的领导无疑非常重要，举国体制更是体现了我们的显著优势。？譻？訛从组织行为学来看，中国情境下的政府运行模式呈现垂直覆盖式权力结构，下级政府直接或者间接受制于中央和上级政府的相关制度、政策和人事安排。自疫情暴发以来，中国政府治理体系从上至下迅速运转，在疫情研究、资源配置、社会管控和舆论宣传等方面，体现了较强的治理能力，下面分别对中央、广东省和G市的疫情防控实践进行梳理并探寻背后的治理逻辑。

（一） 中央层面

2020年1月25日，中共中央政治局常委会首次在大年初一召开会议，成立应对疫情工作领导小组，将疫情防控工作纳入最高领导者议程，重构疫情防控的治理体系并发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》与《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）》，要求充分发挥社区动员能力，实施网格化管理、地毯式排查，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。1月26日，李克强总理主持召开中央应对疫情工作领导小组会议，启动国家应急管理体制。1月27日，李克强总理到武汉，考察指导疫情防控工作，看望慰问患者和奋战在一线的医护人员。1月31日，中央下发《关于进一步做好农村地区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。1月25日，为充分发挥社区、社会组织、社会工作联动机制协同作用，中国社会工作联合会编写了《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第一版）》。在疫情防控之际，相关督察工作也紧密跟进，中央先后问责了多名疫情防控不力的官员，湖北省卫健委主任和党组书记双双被免职，同一天湖北省和武汉市的一把手也进行了调整，时任上海市市长应勇接替蒋超良，任湖北省委书记;时任济南市委书记王忠林接替马国强，任武汉市委书记。

（二） 广东省层面

自疫情暴发以来，广东省在中央的总体布局下，连续密集发布了一系列文件，规范疫情防控标准，推进省级统筹。1月26日，广东省先后下发《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》《关于动员全省社会组织参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等5个文件;为响应中央的农村疫情防控精神，广东省发布《关于印发<广东省农村（社区）疫情防控工作指引>的通知》。基于社会力量参与疫情防控的必要性、参与不足问题，广东省制定《社会工作者、志愿者参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》（第一版），为社工、特别是具有医务社工经验、熟悉医疗体系的资深社工和志愿者科学、有序投身疫情防控提供更加专业的指引;为规避湖北红十字会类似事件的发生，广东省慈善总会制定《关于疫情防控捐赠暂行管理规定15条》，总结了“物资不入库、三天应拨付”的做法，指导全省各地慈善组织参照执行并收到很好的效果。2月11日，广东省发布了《广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》，这是广东省在疫情防控特殊时期做出的特别决定，旨在为疫情防控提供及时、有效的法治支撑，该决定在赋权地方政府的同时，强调坚持全国全省“一盘棋”，服从国家和省统一协调，个别地方在采取“封城”等重大行政管制措施时应履行向上级政府报备等法定程序。

（三） G市层面

重大疫情的特殊性在于防疫工作始终处于一个非常复杂、不确定性的动态环境之中。自疫情暴发以来，G市立足自身实际和市级政府的治理空间，成立防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作领导小组统筹全市的防疫工作。2020年1月20日，G市发布公告，要求各级纪检监察机关加强对公职人员履职尽责、担当作为等情况的监督，保障疫情防控工作顺畅开展。1月24日，G市连续发布了《关于暂停各级各类公共文体旅游场馆开放、取消相关活动的通告》《关于突发公共卫生事件一级响应的动员令》。G市是制造业大市、民营经济大市，企业的生产经营受到疫情不同程度的冲击和影响，基于此，G市出台了《积极应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持企业共渡难关10条政策意见》，特别安排2亿元给受疫情影响较大的企业。2月3日，在中央提出加大企业复工保障力度之后，G市迅速落实决策部署，与企业共渡难关，如G市外来务工人员有500多万，伴随企业复工复产，回流到G市的外来务工人员持续增多，存在非常大的疫情防控漏洞，G市率先严格地铁管制，规定自2月11日起，乘客乘坐地铁时需出示身份证。2月10日，G市连续发布了《G市关于疫情防控期暂停餐饮服务单位堂食的工作指引》《G市关于企事业单位食堂“四查”防控工作指引》《关于公共场所防控新冠病毒肺炎疫情措施的通告》。伴随疫情防控工作的推进，社区防疫越来越受到重视。为配合中央和广东省的社区防控工作，G市发布了《G市进一步加强社区（村）新型冠状病毒肺炎疫情防控工作指引》《G市无物业小区（单体楼栋）新型冠状病毒肺炎疫情防控工作指引》《关于实施“八项严管”防控疫情措施的通告》，明确规定全市所有住宅小区和村组实行封闭式管理，独栋住宅楼宇实行楼长负责制，为基层社区推进防疫工作提供必要的制度保障。

四、 多层治理视角下的重大疫情基层治理：社会动员

本部分以Z镇为典型案例，对多层治理视角下的重大疫情基层社会动员进行研究。Z镇隶属于广东省G市Y区，处于珠三角腹地，北接广州，南近港澳，是广佛都市圈、粤港经济圈的重要组成部分，经济强劲、社会资本雄厚，作为Y区乃至广东省社会治理改革的领跑者，积极创新社区营造、社区基金会、公益创投等基层治理模式，有效撬动了人们的社会参与意识。

（一） 动员现状

Z镇于1月23日成立疫情防控指挥部部署全镇动员工作，镇党委书记任组长、镇长任常务副组长，指挥部下设15个组112人，各工作组负责开展疫情监测、评估、预警，设置隔离留验场所，维护市场稳定和保障物资供应。Z镇实施“包村包企”制度，全体领导班子成员负责包20个村（社区）和42家企业，带头走访出租屋、小区、重点场所、隔离观察点等一线防控点，同时联系重点企业共同抵抗疫情，基本形成了全镇联动联防联治的疫情防控格局。Z镇采用“外堵输入、内防传播” 的强硬管控措施。在外堵上，Z镇共设立10個防疫执勤点，安排包括公安、城管和医护人员在内共150人开展防疫检查工作，24小时逢车必查、逢人必检。在内防上实施两大举措，一是建立“一纵一横”信息排查机制。一方面，利用三级纵向信息网格化机制整合全镇居民健康情况。一级网格由镇疫情防控指挥部牵头;二级网格聚焦在村居、机关、企业和学校，由镇党政办牵头联系职能部门发动本单位人员申报，由镇经科局牵头联系全镇企业发动职工申报，由教育局牵头联系全镇中小学校、幼儿园发动家长学生申报;三级网格由村（社区）党组织牵头，发动户籍人口以及辖区流动人口申报，提倡利用平台自主填报，提升数据采集效率、缓解一线人员的压力。另一方面，通过对企业、学校和村居的横向排查，动态掌握进入辖区人员的数量和流向，特别是来自重点疫区人士。二是抓好重点场所的防控。Z镇共设置隔离观察点586间，包括Z镇医院12间、XX酒店99间、美的宿舍234间，Z镇中学和Z镇职业中学作为后备留观点;整顿市场、养殖场和餐饮业，重点查处野生动物违法经营、哄抬口罩价格等行为;在超市、商场、村居、农贸市场等重点场所进行体温检测;对全镇70个物管小区开展总动员，加强电梯消毒。

一是社区。Z镇组织20个村（社区）党委（党总支）形成一级防护网格;推动下辖条件成熟的124个村（居）民小组、70个物业小区、商圈楼宇党支部作为二级防护网格;发动社区无职党员、党群先锋队、党员志愿者及楼长等广大党员作为三级防护网格。社区采用刚性防预措施的同时也注重人文关怀，如对隔离人员实行“定人、定点、定时”跟进服务的同时，也为隔离人员代购生活物资、代处理生活垃圾等，引导其积极配合隔离工作。与此同时，社区还关注弱势群体防控工作，组织党员先锋队和志愿者帮扶低保人员、三无人员、残疾人员等100人次。

二是社会组织（企业）。疫情突发以来，Z镇慈善会积极开展慈善物资募集工作，截至2月6日共募善款3 277 189.57元，和医用口罩、护目镜、测温计等医疗物资一起，均交由镇防疫指挥部统筹使用。Z镇党委立足本地资源，积极推动“政企社齐行动”并得到了企业的强烈响应。以本地企业美的集团为例，1月24日、1月25日，美的集团党委启动紧急驰援武汉行动，向武汉火神山医院、雷神山医院捐赠家电产品;1月26日，美的集团再向湖北疫区捐赠1亿元人民币。2月6日，由美的集团创始人何享健发起、成立的“和的慈善基金会”决定捐赠2亿元人民币，并联合Y区创新创业公益基金会推出针对小微企业的帮扶项目“和衷共济2亿元应急支援计划”，该计划采取无偿资助模式，重点支持受疫情影响较大的零售、餐饮、住宿、旅游等行业的个体工商户及小微企业。

三是社工。Z镇社工机构利用专业优势和群众动员经验，认真响应中央疫情防控工作精神及广东省下发的《社会工作者、志愿者参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作指引》（第一版），并做了大量的、自发的、形式多样的工作。以QQ社工机构为例，QQ社工机构重点采用分组行动方法开展防疫工作。宣传组通过开通关爱热线，发动本机构的同工，利用电话、微信、入户等线上和线下形式走访社区中的独居孤寡长者、残障人士、困境儿童，普及新冠肺炎知识及政府最新资讯，并对有需要的服务对象进行动态跟进。知识普及组通过信息推送传播，让社区居民获悉第一手权威信息，便于消息闭塞的居民减少恐慌情绪，科学防疫。后援保障组和资源链接组以较高的效率在短短几日内成功联系到一定量的口罩、消毒水及其他防护用具，为一线提供实物支持。社区行动组通过下沉村居，实地支援村居防疫工作，如测体温、清洁、派发宣传单、外来人口登记排查等。

（二） 动员特征

综合来说，疫情防控过程中的Z镇社会动员具有立足党建引领和社会（企业）资源丰富两大特征。

1. 立足党建引领

作为广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，X区积极探索党建引领基层治理新模式。疫情暴发以来，X区205个村（社区）党组织书记统一将个人手机号码、办公电话、微信号在村（社区）党务、村务公开栏张贴公布。作为X区基层党建工作的积极行动者，Z镇20个村（社区）党委实行党员24小时待命，联动党群先锋队、上百名楼长守护基层疫情防控的“最后一公里”。每个社区的做法各有特色。DD社区党委尽可能解决群众急需的口罩供应短缺问题，通过多方联系，成功采购一批口罩并以户为单位派发给居民，每户免费派发3副口罩。EE社区组建以“两新”党组织书记、党员为主的“企业复工服务志愿者”队伍，协助企业做好生产办公场所消毒、疫情发生地务工人员返岗动态统计等复工准备工作。HH社区党委运用“一三五”工作模式，组织网格员、党群先锋队、物业管理员“三支”队伍建立有值守、有宣传、有登记、有排查、有防控的“五有”工作机制，时时跟踪，每日上报。

2. 社会（企业）资源丰富

除了前面提及的美的集团，Z镇还有其他众多有担当的社会组织和企业积极投入到本次疫情防控的接力赛中。针对社区疫情防控需求，广东省德胜社区慈善基金会？譹？訛于2020年2月14日在“和美社区计划”？譺？訛2020年第一季资助中专门增设抗击新冠肺炎疫情专项资助，单个项目原则上最高资助50万元，资助范围涵盖两方面，一是支援因社区疫情防控需要而开展的公益项目，如社区公共卫生和疾病防治宣传教育、受疫情影响的相关弱势群体帮扶、心理支持安抚等;二是受疫情影响导致运营困难的社会组织的应急支持。1月24日，碧桂园集团党委捐赠1亿元，设立首期抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情基金。1月27日，盈峰集团党支部向武汉市城管委捐赠15台清洁消毒车，随车配备15吨消毒剂。1月29日，宏石激光技術有限公司党支部向湖北省红十字基金会捐赠100万元。1月30日，赛恩特实业有限公司捐赠200万元，定向支持武汉疫情防控工作。2月2日，广徽精密制造股份有限公司党支部捐赠100万元。另外，还有一个有意思的现象是，一些企业能够在政府防控政策实施过程中的薄弱环节主动出击，发挥更具个性化和灵活性的作用，这样的例子有很多，如大家熟悉的物流企业接管武汉红十字会物资仓库后，武汉红十字会半个月没理清的流程，物流企业2小时搞定;官方提议腾讯、阿里巴巴等大型网络公司开发社区工作者使用的社区公共软件，腾讯、阿里当天就宣布软件已经开发出来并正在一些小区使用。Z镇的企业也各显神通，如美的集团充分利用遍及全球的平台和渠道，国内、国际双管齐下，在日本、韩国、德国、美国、意大利、巴西、墨西哥、菲律宾、泰国、越南等国家，先后采购了450万副医用口罩，除了捐赠湖北省300万副外，还向广东省红十字会捐赠50万副，向G市以及Y区各捐赠20万副。

（三） 存在问题

其实Z镇基层治理中的问题一直存在，并未得到有效解决，可能的因素包括各种体制障碍、机制约束、路径依赖等。新冠肺炎疫情暴发以来，从中央到地方，从政府到社会，万众一心，众志成城，可谓空前重视，基层社区无疑是这场战役最前沿、最艰苦的地方，多数社区工作人员没有警服，没有防护服，只有一副最普通的口罩，既要向上配合政府的统一行动，还要向下做好居家隔离、关注外来人员动态、居民的沟通说服、心理疏导等诸多复杂的工作，如按常规方法事事亲为，无论是工作压力还是心理压力对于社区工作人员都是巨大的，而且Z镇是制造业大镇，共有2万多家企业商户，面临着严峻的复工高峰带来的各种不确定性。需要思考的是，Z镇基层疫情防控效率如何？大量的人力、物力和财力支出带来的防疫效果是否达到预期？重大疫情下的基层治理体系还存在什么样的问题？还有哪些提升空间？总体来说，Z镇在疫情防控中普遍存在的问题是基层社会组织缺乏必要的专业性和独立性，即“专业的人没有干专业的事”。

社会组织参与疫情防控离不开政府的政策引导和统筹协调，任何社会组织在这场复杂的防疫战中都可能手足无措并陷入混乱。当然，这并不意味着社会组织作为政策工具，就可以完全放弃其独立性和专业性的基本原则，社会组织定位应该和政府、市场形成错位或互补，而不应该过于同质，？譹？訛但Z镇基层防控要么依靠医疗专业和护理人员，要么依靠社区行政人员，即便有社会组织参与，可社会组织和政府基层部门的运转风格往往过于雷同甚至演变为政府的办事机构，缺乏社会组织或者社工主导服务设计和协调服务传递的机会导致基层工作人员工作量巨大，社会组织、社工却无处下手。此外，还要特别强调社区医务社工的缺失。社区预防应该以公共卫生社会工作为主导，疫情发生后，公共卫生专家负责提供防控方案，防控方案的实施则主要依靠社区医务社工，社区医务社工通过发挥关系沟通、倾听、尊重、引导等专业技巧，把不同专业的知识和技能充分调动起来，以发挥最大功效。我国医务社会工作起步较晚，发展速度较慢且主要集中在大城市、大医院，重点关注医患纠纷、临终关怀等工作，尽管社区公共卫生工作对社区医务社工有很大的现实需求，设立社区医务社工的必要性也在理论上讨论了多年，但实践中一直没有很好落地，例如在此次疫情防控过程中，Z镇基本上没有出现社区医务社工的身影。

五、 多层治理视角下的重大疫情基层治理：完善路径

如何完善重大疫情下的基层治理已成为摆在我们面前的现实命题。重大疫情下基层治理的特殊性及现实问题带给我们的启示是，需进一步加强治理的统筹性、专业性和法治化工作。？譹？訛重大疫情下的基层治理完善路径可被分解为两个维度，一是基于组织行为学的多级政府治理，包括科学决策、资源配置、疫情研究、社会管控和舆论宣传等;二是基层社会动员，包括资源链接、秩序维护、交流沟通、信息传递、疫情上报等。历史上的重大政府创新往往都是在危急时期做出的，这次重大疫情既是挑战也是机遇，为基层治理创新带来紧迫感的同时也带来了强势突围的动力。基层治理发展在面临结构性困境时，可以从多个维度进行反思，其中治理共同体的重塑便成为一种选择。重大疫情防控呈现动态变化趋势，相应地基层治理也呈现一定的阶段性特征。在当前及未来可预期的时间内，我们需要遵循“聚焦核心主体，把握动态过程”的原则，充分发挥治理共同体的多层治理功能，纵向上明晰中央、省、市、基层政府在重大疫情下的治理边界和责任分担，加强多级政府统筹治理;横向上动员社区、社会组织和社工积极参与，促进治理专业化、法治化（如图2所示）。

一是中央层面。由于社会对疫情的严重性和持续性都缺乏全面、客观的认识和判断，中央必须担当国家使命，在宏观层面提供疫情防控的顶层设计、法律制度供给和中央统筹，如本次防疫过程中，中央通过指导意见、重要决策的介入及指导组的派驻，大大提高了疫情的治理层级;通过安排16个省市对接湖北省16个地市州，开展定向疫情防控帮扶，大大促进了府际合作和中央统筹。中央权威很少直接作用于基层政府，而是由省、市间接推动重大疫情下的基层治理。基于基层治理的异质性，重大疫情防控既要“全国一盘棋”统筹安排，也要基层因地制宜、结合实际展开工作，因此，中央需要赋予基层政府更大的自主创新空间，更大的行政决策权限，防止较低的行政层级限制基层政府的疫情防控能力和灵活性，同时，中央也要对社工机构和社会组织适时放权。？譹？訛

二是广东省层面。一方面，广东省向上主动拓宽和中央之间的治理诉求输出渠道，另一方面，向下加强对市和基层政府的制度、政策供给。在大多数情况下，由于地方治理的异质性，省级政府的态度往往比较谨慎，更多是下放治理自主权，给予政策和资金支持，并在吸纳地方创新经验的基础上加以推广。但不同于平时，重大疫情下的省级政府更要勇于担当，走在前面，利用省级威权加强治理统筹，如作为疫情防控时期的地方紧急立法，《广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》的出台非常及时，为基层防控提供了坚实的法律依据和法律保障，当然同时也要规避基层政府滥用权力、过度防疫等问题的产生，保证基层政府不越位、不缺位。另外，广东省还要深化社区医务社工体系的构建与完善，这不仅是疫情防控的现实需要，更是未来国家公共卫生安全工作不可或缺、亟待加强的环节之一。

三是G市层面。G市要充分做好广东省、Y区和Z镇之间的政策传递、信息沟通、平台搭建、资源鏈接等工作，做到互通有无，优化资源配置，用足本次广东省政府的疫情防控基层授权，做好市域治理的顶层设计和政策输出，如在广州市和其他周边城市还没有实行要求乘客携带身份证乘坐地铁的情况下，G市基于企业复工可能带来的风险，率先出台从2月11日起乘客乘坐地铁需出示身份证的规定。

四是基层政府。重大疫情下的基层治理是一场持久战，当疫情进入秩序稳定期社会开始正常运转后，？譺？訛基层防疫工作更是不能放松，而是要一直坚守到最后，可谓任重而道远。基层治理一方面来自上级的强势推动，另一方面也根植于基层政府的内在动力。Y区和Z镇政府应坚持初心，敢于担当，恪守基层治理的宗旨与使命，基于现实问题，因地制宜展开工作，提升治理质量和治理效率，具体包括：以本次疫情防控为契机，使用中国社会工作教育协会制作的系列《社会工作参与新冠肺炎疫情防控在线课程》《医务社工危机介入实务课程》为一线实务工作者提供系统的专业支持;除捐赠外，充分挖掘、利用企业、社会组织的专业优势，提供政府不能做、也做不好的相关防疫专业扶持;以德胜社区基金会肺炎疫情专项资助为平台，促进公益社会组织和社会工作人员的能力提升，从而间接推进基层防疫工作;创新治理手段，积极应对Z区经济下滑、企业众多所带来的流动人口管理难等问题;依照《广东省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》，严格监督、处理疫情瞒报、不配合基层防疫工作等行为并追究法律责任。

六、 结语

本文尝试基于多层治理理论建构重大疫情基层治理的研究框架。重大疫情下的基层治理作为一种治理场域，既有一般社会治理的普遍特征，也有非常态社会治理的特殊性。重大疫情下的基层治理包含纵向、横向两个治理维度，一方面明晰中央、省、市、基层政府在重大疫情下的治理边界和行动责任分担，加强治理统筹;另一方面动员社区、社会组织和社工积极参与，促进治理专业化、法治化，提高治理水平。

（责任编辑：徐澍）