讲真话机制担责机制实干机制有待进一步健全

【摘 要】 新冠肺炎疫情的蔓延，对我国国家治理现代化提出了新挑战和新任务。从国家治理体系到治理机制，再到治理能力，是一个制度体系—体制机制—行为动机的连续治理链条，要通过不断深化制度性改革，建构完善可行的体制机制，用制度性激励保证各级组织讲真话、负责任、干实事，用体制机制保证公共舆论监督和社会多元参与，同时建构起以民主法治为基础的多元协同治理体制。

【关键词】 重大疫情 国家治理现代化 制度性改革

17年前的“非典”已经给国人以沉痛教训，其后“压力型体制”的施压和追责机制日甚一日，为什么此次新冠肺炎疫情还是重现了众多与“非典”疫情相似的演变逻辑：信息的不公开、疫情防控的延误、抗疫的迟缓、疫情急剧蔓延扩散、举国动员式抗疫，等等。人们有理由陷入更深的深思：是否存在“后人哀之而不鉴之”？在国家治理现代化的进程中，是否存在一个“压力型体制悖论”？也就是说：“压力型体制”的日益强化，目的在于压实各级公共治理的责任，但层层加码施压、层层追查责任，反而使各级政府因“惧怕出事”而“不敢担责”？这也许是此次重大疫情对国家治理现代化提出的新挑战和新任务。

其实，从国家治理体系到治理机制，再到治理能力，是一个制度体系—体制机制—行为动机的连续治理链条，联结治理体系与行为动机的关键，在于构成具体行动者行为激励的体制机制。本文将从这一视角，对未来推进国家治理现代化的新课题和新任务加以分析。

健全各级组织最为基础的“讲真话机制”

“说实话”“讲真话”，是做人的基本底线和良知，也是公共治理的根本基础。然而，在现实社会的公共治理中，不乏“实事求是”“讲真话”难以实现的情况。在此，并非简单的“干部作风”所能解释，也并非民众呼吁的“信息公开”所能解决。那么，一些干部不敢“讲真话”的制度性约束是什么？是什么样的“行为激励机制”导致一些干部不敢“讲真话”？

笔者认为，依据前述的治理逻辑链条，其主要原因有以下四个方面：一是，“讲真话者”没有“好报”，如果涉及到同事和领导的职责问题，甚至可能遭到同事排挤和领导报复。二是，“讲真话者”要承担“责任”——反映自身工作和本级工作的实情和问题，可能同时映射出自身工作没有做好，故而被领导和上级追责。三是，某些领导不喜欢“讲真话者”。讲真话、反映本级工作实际和问题，可能被领导认为是给“本级政府添麻烦”，甚至被扣上“影响政府形象和社会稳定”的大帽子。四是，在一些地方，政治生態扭曲，“不讲真话形成政治风气”，“讲真话者”反而成为另类，甚至遭到同事鄙视和领导讨厌，长此以往，“讲真话”愈来愈少。

没有基层干部和群众反映的“真情实况”，各级政府的公共决策就必然失去“真实基础”，难免出现各式各样的“决策失误”。如何构建堪称基础性工程的“讲真话”机制，是未来国家治理、特别是基层治理中最为重要的课题之一。笔者以为，这主要包括三个方面：一是构建“讲真话无错制度”，在各级组织中制定制度性规定，明确“讲真话无错”的原则，除了恶意陷害以外（坚决制止和打击），“讲真话者”不承担任何政治和行政责任。二是真正落实“容错纠错机制”，“讲真话者”只要是出于公心和为了工作需要，哪怕反映的情况中有部分不实和不准确的地方，也需要“容错纠错”。三是加强各级组织的民主监督，落实民主评议领导的制度机制，在领导干部的选拔和任用中强化民主选举的基础机制，以便为一些单位“讲真话”提供制度保障。总之，没有基层的“讲真话”（制度机制），就难以有真正的基层治理现代化;没有基层治理现代化，国家治理现代化也将失去最为坚实的根基。

健全各级组织最为关键的“担责机制”

一定的公共权力必须承担相应的公共责任，这是治理现代化的基本通则。“谁来负责”“谁来担责”是公共治理中最为关键的问题，但近年来，尽管中央一再强调“层层压实责任”，党纪监察部门也一再地检查监督，在公共治理上还是出现“无人担责”的问题。此次新冠肺炎疫情出现防疫延误等问题，到底应该由谁来承担责任？我们这里无意对此进行追查，只是为了说明“压力型体制悖论”的基本逻辑：层层追责机制，反而造成了“无人负责”的困局。其原因究竟何在？

一是层层压实责任，造成了层层不敢承担责任。因为谁也保证不了“万无一失”（纷繁多样的各种工程和任务），而一旦有任何失误，就可能导致“一失万无”（一旦被追责则政治前途全部断送）。所以，各级组织为了保证自己不被追责或少担责任，会通过组织权力链条，尽量把各种责任下卸和“甩锅”到下级组织。二是各级组织通过召开会议布置工作—签订各种责任书—检查监督考核，把各种政治和行政责任下卸到基层，而基层的乡镇街道政府并没有多少相应的权力和资源来完成各种任务。各种行政责任看似层层得到“落实”，但实际上被“落实”到了最无力、也最难以承担“责任”的层级（如乡镇政府和基层医院）。三是层层压实责任，反而造成“责任虚置”，而一旦其引致基层无法承担的大事故或大疫情，所谓的“责任”则又沿着权力链条“向上回溯”，直至最后由最顶层来承担。

笔者认为，为健全各级组织各负其责的“担责机制”，一是要减少责任环节。改革目前中央、省级、市级、县级、乡镇级五级行政体制，变为中央、省级、市县级三级体制，实行省直管市、直管县体制，并把乡镇政府变为市县政府的派出机构，赋予其一级政府组织的完全行政权力。二是要明确各级政府组织之间的权力、责任关系，进一步落实权力清单和责任清单制度，同时赋予地方政府更多的自主权和治理权，以适应各地不同的经济社会发展状况及其复杂的治理问题。三是要跳出层层下卸责任的制度惯性，切实减轻基层组织的各种压力和负担，只有遏制上级组织的官僚主义倾向，才能减少下级组织的形式主义动机。四是要真正落实“容错纠错机制”。现实中，各级组织难以落实“容错纠错机制”，还是在于害怕承担“容错纠错责任”。使“容错纠错机制”得到真正落实，关键在于改变层层追责的“压力型体制”的运作方式，大幅减少检查考核评比的频次，改变众多“事前监督”为一次性的“事后监督”，改变体制内的“自我监督”为体制外的人民群众监督，加大当地民众、公共舆论、社会组织民主监督政府的渠道和力度。

落实各级组织最为根本的“实干机制”

中央一再强调“层层压实责任”，本该各级政府组织勇于担当、奋发实干，却为何在基层治理中还是出现了各式各样的“不实干”现象？并且在基层治理中，“不实干”现象还在花样翻新，表现为各种显性和隐性问题：如各种懒政、庸政现象，自己的职责和工作不能及时有效地完成，各种推责卸责现象;又如基层压力过大，导致各式各样的“形式主义应付”，包括填报各种材料报表，迎接各种检查，做各种形象工程和表面文章等;再如各种看似忙乱，实则不干任何实事的“假积极”。有些干部一年能参加200多个会议，但于本组织的实际工作和业务发展，并没有多少关联和促进作用。

为什么现实中会出现上级越是加压，下级越是不落实“实干机制”的现象？这根本上还是一个体制机制问题：一是“干的越多，越容易出事，越要承担责任”，故而导致各级干部普遍存在“多干不如少干”“干事不如不干”的心理。而这正是由于“干任何事都要被追责”的机制所造成的，甚至一些单位出现“一个人干、三个人看，还有三个人在监督”的尴尬局面。二是“会干的不如会看的”“会看的不如会拍的”，一些单位“实干的人”不如“会拍领导的人”，实干的人往往得不到奖励和重用，相反，“会拉关系”“会拍领导”的人得以晋升提级。而这与当前一些单位干部任用中的民主选拔机制不畅、“党内官僚化”现象日趋严重有很大关系。三是某些单位领导往往不太喜欢“能干的人”，反而更喜欢“听话的人”。一方面，与“能干的人”比较，会显得领导“不能干”，有“功高盖主”之嫌。另一方面，“能干的人”干的越多，越容易出事，一旦出事，单位领导也要承担相应的主体责任。

如何真正落实“实干机制”，真正促进基层干部真抓实干？这需要从制度机制上加以法治化保障，而不仅仅是通过改变干部作风、提高干部素质就能实现的。一是真正强化民主选拔干部的制度机制。在一个单位，谁能干事？谁的才能人品突出？其实，基层群众对此最清楚，但基层群众在干部选任中根本没有多少发言权，导致一些单位领导“一言堂”现象日益严重。只有真正加强民主评议干部、民主选拔干部的渠道和机制，才能形成激励和崇尚干事创新的制度环境。二是减少体制内“空转”的检查考核，加大当地民众对地方和基层政府的民主评议力度，发挥真正人民民主和社会监督的力量，推动地方基层政府讲真话、干实事。三是进一步落实“容错纠错机制”，为真正想干事、能干事的干部创造宽松的制度环境。四是改变“党内官僚化”现象，用民主评议和民主选拔制度，监督和推动领导干部干事创新，改变目前“领导不干，谁也别想干”的官僚化趋势。笔者看来，在此次防疫抗疫的战斗中，一些地方政府部门和红十字会组织的官僚化与不干事，与这些地方领导干部的选任机制和激励机制不健全、不完善紧密相关。

构建多元参与的“协同治理体制”

随着当代中国全面现代化进程的不断推进，中国社会也日益深刻地进入了多元开放流动的新时代。社会结构多元化、阶层结构多样化、各地经济社会发展不平衡、城乡的急剧互动和双向转变等，使得前现代因素、现代因素和后现代因素在当代中国同期共处、激变转型。同时，各个阶层和人群的职业结构、收入结构和需求结构多样而不同，完全依靠政府“单打独斗”、大包大揽的治理方式难以适应，传统“压力型体制”下的运动式治理亟需变革。

传统的“政府全包”的治理方式，其实根本不可能实现“全能政府”。一是对于各个阶层和人群的“细分”需求和“提升”需求，政府并不能够及时给予回应和满足：企业主、白领、自由职业者、知识分子、公务员、农民工和乡村农民等，各个群体具有不同的公共服务诉求，各级政府难以做到及时有效的“针对性回应”，这就亟需发挥市场组织和社会组织的多样化服务和产品提供功能。二是对于各个地方、基层社会发展与公共安全中的问题和矛盾，地方政府并不能够做到第一时间感知和汇总，需要通过市场组织和社会组织及时地反映出来，并尽可能地自我解决。这就亟需在给予地方和基层政府更多自主权的同时，尽快加强市场组织和社会组织的建设，开拓基层社会自我组织和自我运行的活力和空间。三是“全包政府”的行动迟缓和高成本运行。地方政府抑制市场和社会组织壮大与活力的同时，首先带来的是地方政府对社会问题的敏感性缺失和行动迟缓。其次造成各级政府高成本运行，一些地方政府“纵向到底、横向到边”的网格化管控模式，带来了行政成本增高。如一些地方不但有正规的警察和城管组织，还要大量雇佣辅警、交管、协管、联防员、治安员、网格员等，其行政费用支出甚至远远超过正式编制支出。

现代社会的公共治理，一定是民主基础上的上下互动、社会自组织活跃稳固、社会多方参与的协同治理。首先，各级党政组织的统合作用不可或缺，但主要是起到组织、领导和协调作用，虽然在一定时期内国家主导的现代化转型作用巨大，但在现代化成長的同时，社会组织和社会活力必须同时成长壮大。其次，市场组织竞争性运转的基础作用值得重视。现代社会的绝大多数经济和社会活动，可以由市场组织加以运作和实施，其根本的优势是低成本和高效率，只是在市场失灵的公共领域，政府才能克服“外部性”而发挥重要作用。如此次武汉防疫的紧张时刻，物流企业高效率分配救援物资，就与当地慈善组织的低效率形成强烈对比。再次，社会组织无处不在的公益性功能值得肯定。衡量一个社会的现代化程度，社会组织的活力和作用是根本性的指标。此次全国性的防疫抗疫工作中，各种社会组织和志愿组织的快速启动和运作，是对各级政府防疫工作的最有力补充和完善。中国未来公共治理中，社会组织的进一步壮大和功能发挥，将是一个极其重要和关键的基础性工程。最后，公共舆论和公民个体的自觉参与和民主监督，也是现代社会治理的根本和基石。公共舆论（官方媒体和自媒体）是现代社会公共安全的预警机制和监督力量，公民个体的素质和公民参与是社会成熟和民主培育的标尺，只有全体公民的自觉和自主，才能真正建构一个既有秩序、又有自由的民主社会。

【参考文献】

[1] 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019年11月6日。

作者简介：刘健（1989-），男，汉族、湖北黄冈人，讲师，法学硕士，单位：武汉晴川学院，研究方向：国家治理与思想政治教育。