重大疫情背景下农村地区应急管理研究

赵倩倩

摘 要：新冠病毒爆发后，党中央高度重视，迅速部署，取得了重大胜利。但外防输入、内防扩散的压力不可忽视，补齐农村地区疫情防控这块短板，对彻底打赢新冠总体战，及未来应对类似疫情有重要价值。

关键词：农村;重大疫情;应急管理;SWOT分析法

今年以来COVID-19新型冠状病毒肆虐全球。这次疫情是新中国成立以来防控难度最大的一次突发卫生事件。面对疫情，以习近平同志为核心的党中央高度重视，习总书记更是亲自动员部署，为坚决打赢疫情防控的总体战、阻击战奠定了坚实的基底。当前，防疫取得了阶段性胜利，但农村地区作为防控的薄弱环节和难点所在，补齐这块短板至关重要。

3月10日，习总书记在湖北考察疫情防控工作时指出，“要改善农村医疗卫生条件，加强农村义务人员和基层干部培训，提供必要的防护物资”。[1]而在这之前的3月6日决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习总书记强调“新冠肺炎疫情对脱贫攻坚带来新的挑战，我们应克服疫情影响，凝心聚力打赢脱贫攻坚战，确保如期完成脱贫攻坚目标任务”。[2]所以农村地区防疫，事关经济社会发展大局。本文借助SWOT分析法，达到完善农村地区应急管理工作的目的。

一、概念界定及概述

1.SWOT分析法

它是专家韦里提出的strength（优势）、weakness（劣势）、opportunity（机遇）、throat（威胁）分析法，常用于企业管理。本文基于这一分析法，研究重大疫情背景下农村地区的应急管理工作，有助于为制定更加契合农村实际的防疫对策提供一定的价值信息，降低损害。

本文通过收集近三年来最新的研究文献，参考安徽省政府工作报告、安徽省健康委员会官网公布的数据，对文献进行分析甄别。

2.突发公共卫生事件

何为突发公共卫生事件？《突发公共卫生事件应急条例》规定“突发发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒、其他严重影响公众健康的事件。”[3]可见重大疫情有高度的突发性、传播性、破坏性，必须正确应对，坚决打赢疫情防控阻击战。

二、分析结果

1.优势分析（Strength）

（1）农村地区的卫生服务水平不断提升。以安徽为例，农村地区建立了政府主导、多部门参与的卫生服务体系，以及县、镇、村三级服务网，实现了县域医共体建设全覆盖，建成紧密型医共体137个，基层卫生服务能力逐步提升。在中心卫生院中已有83家创建成二级综合医院，181家完成一级甲等综合医院复审，群众就地就医更加便利。在社区卫生室建设管理上，我省建成了10个全国百强社区卫生服务中心，19家全国社区卫生服务示范中心，82家省级社区卫生服务示范中心。[4]此外，服务项目和内容也在不断丰富。全省以县为单位免疫规划疫苗接种率达90%以上，2018年开展留守儿童健康体检15.4万人次，心理辅导10.8万人次。这些举措切实提高了农村地区的公共卫生服务水平。

（2）应急管理组织体系逐步完善。自疫情爆发以来，构建起了中央、省、市、县四级应急管控体系。以南陵为例，为有效防控疫情，南陵县成立疫情防控应急指挥部，负责辖区内应急管理工作。同时，各乡镇机构负责该乡镇辖区范围内应急工作。乡镇以下村（社区）主要由村两委、包片干部、村民小组长担负工作：摸排返乡人員、走访重点人员、宣传政策知识、检查点值班等。逐步健全的管理体系维护农村社会有序运行，降低了疫情影响程度。

2.劣势分析（Weakness）

（1）认识不足，意识不强。意识弱体现在三方群体上：一是部分农村群众缺乏科学卫生知识，对疫情宣传存在麻痹、大意、侥幸心理，认为不会波及自身，防范不积极主动，少部分人走亲访友、聚众赌博;二是基层医务人员面对疫情，初期习惯性地以重治疗轻预防的思维开展工作，将新冠肺炎当作普通流感治理，防护措施没跟进，缺乏警惕性和辨识度;三是少数基层党政机关干部存在官僚主义思想，言行上攻击检疫人员，给疫情防控带来不小阻力。

（2）防疫资源供应有限。疫情集中爆发，医护人员短缺，农村卫生机构专业技术人员匮乏。再加上，新冠肺炎症状涉及呼吸系统、神经系统，还有一部分患者无明显症状，所以医护团队在人员组建上跨专业、跨科室的要求较高，不少医护人员处于高压状态，身心疲惫。此外，防护设施设备也不足。农村地区医疗机构设备老化陈旧，有些急需药品储备不足，应急能力有限。

3.机遇（Opportunity）

（1）政府重视，行动迅速。面对突如其来的疫情，各级政府始终把人民生命健康摆在第一位。以安徽省为例，省政府迅速成立了新冠肺炎疫情防控应急指挥部，1月24日启动重大公共卫生事件一级响应。省领导带队分赴16个市督导疫情防控工作，2月份多次以“四不两直”方式深入疫情严重地区实地督导防控工作。各市县疫情防控指挥部及时公布确诊及疑似病例信息，公布适时调整管控措施的通告。政府部门快速反应、主动作为给应急管理提供了良好的环境保障。

（2）法律政策环境改善。习总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议讲话中指出“全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理系统”。[5]目前我国已建立起应急预案体系，包括《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等，农村地区参照上级预案适度调整。此外有《中华人民共和国传染病防治法》、《职业病防治法》等法规，涉及农村的有《关于进一步加强农村卫生工作的决定》等。在此基础上，2月9日安徽省人大常委会审议通过了《安徽省人民代表大会常务委员会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》，进一步明确了乡镇、村委会等的防控义务责任，为防控提供法治保障。

（3）熟人社会便于管控

农村地区相对封闭，常住人口比较固定，长期的乡土熟人社会和相处模式，以自然村、行政村为单位的管辖范围相对较小，村级干部与群众相对熟络，了解彼此，一旦农村群众身体不适，村干部可以通过上门走访、他人告知等方式尽早发现、尽早防护和救治。

4.威胁（Throat）

（1）银发群体占比增加，应急管理压力大。农村青壮年外出务工较多，常住人口多为老年人、未成年儿童，银发群体占比增加，人口老龄化趋势明显。以安徽省为例，目前我省60岁及以上人口已达1159.7万人，占我省总人口的18.34%，农村地区这一情况更是突出。而农村老人又多伴有慢性病，同时生活卫生意识差，缺乏疾病预防常识，智能手机等电子产品接触少，对政府相关的防疫宣传缺乏关注和了解，这些都给重大突发公共卫生事件的管理带来较大压力。

（2）公共卫生服务供需矛盾。随着农村地区生活水平改善，群众的生活方式、消费理念也在悄然变化。农村也有越来越多的人特别是一些返乡就业创业的年轻人，他们受互联网和现代化的城市生活方式影响，注重健康的生活方式、人居环境、疾病预防，对提高卫生服务水平的需求更加强烈，但目前不少农村地区卫生服务供给并不理想，特别是经济不佳地区，矛盾更加凸显。

三、改进启示

这场新冠肺炎疫情是对我治理体系和治理能力的一次大考。后疫情时代待解决问题还有不少：如何處理好危机辩证关系，增强农村地区应急管理能力？基于SWOT分析结果，笔者认为应在充分发挥其优势，抓住外部环境机会的同时，补不足、化威胁。

1.加强多级联动监测预警

将预防端口前移是有效推进防控疫情的关键一步，对此应进一步织密重大疫情监测预警网络。在中央-省-市-县-乡五级公共卫生信息网络的基础上，农村地区的监测预警工作主要由乡镇、村（社区）负责。乡镇政府要充分发挥大部制作用，加强重大疫情的信息管理，规范信息的收集、分析、统计、发布等工作，乡镇政府在县级监测预警部门的指导下，为本辖区的疫情监测预警工作细化到各行政村一级。同时，村委会、居委会要结合本村实际拟定本自治范围内的应急预案，并由卫生机构核实其真实性、有效性。加强多级联动监测预警，保证信息的互联互通。

2.化解供需矛盾，改善服务功能

增强公共卫生服务水平，深化城乡公共卫生服务一体化改革。一是拓宽服务范围和内容，要将食品安全、用水安全、传染病预防等工作均纳入服务内容之中;二是转变重治疗轻预防的传统思路，注重农村疾病预防工作，特别对地方性疾病、常见慢性病、高传播性疾病的防控要重视;三是重视农村老年人、流动人口的卫生服务，为留守老人等群体开展定期健康体检，提供科学生活方式、合理用药指导。

3.确保应急资源有效配备

应急资源主要分为两部分：人力资源和物资资源。一要继续加大农村地区的财政投入，并开展地市级以上的医院对口支援乡镇卫生院工作，完善对口帮扶制度;出台政策法规，在职称申报、津贴补助、培训深造等方面吸引医护人才，满足农村地区对公共卫生领域专业技术人员的需求。二要做好储备管理工作。对应对重大突发公共卫生事件急需常用物资要及时登记，相关责任人要明确知晓物质的数量、种类、用途等;对于物资的分配使用要明确清晰、公开透明，消耗部分要及时补充跟进，提高储备能力。

4.加大宣传力度，提高防护意识

一是加强对农村群众的突发公共卫生事件的宣传教育，重点是通过手机客户端、网络等全媒体手段，向公众进行正确的舆论引导，消除侥幸心理，做好权威信息发布，宣传健康的生活方式、卫生知识，提高健康素养。二是将以人民为中心的发展思想落实到基层干部、专业技术人员的日常工作中，将岗位职责和绩效纳入其中，考核结果与工资待遇挂钩，调动基层干部和专业技术人员工作热情。

四、结语

后疫情时代，农村地区的应急管理工作应继续完善，这完善之路或许艰辛漫长，但笔者坚信：在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在“四个自信”的战略支撑下，我们终将迎来这场大战大考的双胜利！

参考文献：

[1]习近平.在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时的讲话.求是，2020年第7期

[2]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话.学习强国，2020年3月6日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12942471533913226153&art_id=12942471533913226153&item_id=12942471533913226153&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage

[3]国务院.突发公共卫生事件应急条例.中国法制出版社，2011年1月8日

[4]安徽省卫生健康委员会，2018年基层卫生健康工作总结，2019-10-12

[5]习近平.全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系.学习强国，2020年2月29日，https：//article.xuexi.cn/articles/index.html？part_id=12400866447376741034&art_id=12400866447376741034&item_id=12400866447376741034&study_style_id=feeds_default&pid=&ptype=-1&source=share&share_to=wx_single&from=groupmessage