论我国生态环境损害赔偿权利人制度完善

廖慧华

摘   要：2017年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），在全国范围内构建生态环境损害赔偿制度。我国生态环境损害赔偿制度改革正在如火如荼地进行中，但我国相关法律缺少对生态环境损害赔偿制度的明确规定，当然也相应地缺少对赔偿权利人的明确规定，仅以方案的形式明确国务院授权省、市地级政府为赔偿权利人。由于以方案授权方式存在诉权来源、权利人范围、环境公益诉讼主体范围界定及起诉顺位上存在诸多问题，在实务中推进生态环境损害赔偿制度面临诸多障碍。拟对赔偿权利人进行综合性分析，梳理我国生态环境损害赔偿制度存在的问题，并构思制度完善对策。

关键词：生态环境损害赔偿;环境修复;赔偿权利人;制度完善

完善生态环境损害赔偿权利人制度是健全生态环境损害赔偿制度的首要任务。但2014年我国《环境保护法》修改之后，仍未将生态环境损害赔偿加入具体规定。至今，我国相关法律未对生态环境损害赔偿作出明确规定，当然也没有赔偿权利人的相关规定，只是在《改革方案》中明确了国务院授权省、市地级政府作为赔偿权利人。因此，《改革方案》以授权的形式给予省、市地级政府作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼的权利，在诉权来源、权利人范围、环境公益诉讼主体范围界定及起诉顺位上存在诸多问题。由于存在这些问题，在实务中在推进生态环境损害赔偿制度面临困境和阻碍，完善生态环境损害赔偿权利人制度是当前健全生态环境损害赔偿制度的首要任务[1]。

1    我国关于生态环境损害赔偿权利人的困境

1.1  我国关于生态环境损害赔偿权利人的由来

随着从《试点方案》到《改革方案》的转变，生态环境损害赔偿权利人（以下简称“赔偿权利人”）的范围也有巨大的转变。《试点方案》出台后，将“赔偿权利人”范围限定为省级政府。之后《改革方案》规定，“赔偿权利人”范围为省级、市地级政府。可见，《改革方案》是将“赔偿权利人”主体范围扩大、延伸了，增加市地级政府作为赔偿主体。“赔偿权利人”范围的扩大对生态环境损害赔偿工作的顺利推进具有深远意义。

1.2  我国关于生态环境损害赔偿权利人规定存在的问题

在对我国关于生态环境损害赔偿权利人的相关法律与政策文件进行归纳梳理时，发现赔偿权利人相关规定尚存在一些不足之处和问题。首先，《改革方案》中规定的国务院授权省市两级政府为赔偿权利人主体的法律依据不足，该诉权来源根据的是国务院政策性文件规定，国务院是从政策的层面针对我国现行生态环境损害赔偿在法律层面的空缺作出了回应，从而导致其诉权来源不明，是有违我国《立法法》的精神和規定的，存在违反上位法和创设诉权之嫌疑。其次，《改革方案》中仅规定省市两级政府为赔偿权利人，导致赔偿权利人范围过窄，并且将生态环境损害索赔主体限制为国家主体索赔模式，单一的索赔主体模式容易滋生政府行政不作为、环境损害修复不及时不高效以及赔偿义务人不重视等问题，易导致生态环境损害的严重化和扩大化。第三，省市两级政府作为唯一的索赔主体，缺少监督和问责机制，易导致和滋生行政不作为，若赔偿权利人没有及时行使索赔职权，非常容易产生生态破坏和环境污染行为泛滥成灾的后果，鉴于生态环境的脆弱性和复杂性，易导致生态环境损害修复错失良机。

2    我国生态环境损害赔偿权利人困境原因分析

2.1  理论分析

2.1.1  环境权理论

环境权指的是公民享有的在清洁、健康的环境中生活的实体权利[2]。从公法的角度说，环境权入宪成为近几年居高不下的呼声，世界上越来越多国家将之纳入宪法之中，将环境权作为一项基本权利，给予本国公民最根本、最高的实体权利保障。从私法的角度说，环境权益是一项公共利益，环境遭受损害之后难以修复，区别于传统民法上的人身损害或者财产损害，因而不能简单等同于传统民法上私意的环境侵权。随着国民对环境质量和环境污染日益重视，国内诸多学者也在不断呼吁将环境权利纳入宪法，作为我国公民的一项基本权利。《宪法》第二十六条确立了环境的基本国策。《宪法》第二十六条位于“总纲”，只是规定了国家保护和改善环境的义务，环境保护和污染防治被视为国家专属事务，并且将此“义务主体”限定为国家，而将公民、社会团体等排除在外。此外，最重要的一点是，《宪法》也并未明确规定环境权。本研究的观点是支持环境权入宪的，将环境权作为宪法的一项基本权利，根据环境权理论，公民有享用良好环境的实体权利，实现对环境资源的管理和使用。若将环境权入宪，不仅能让公众更好地参与环境事务，实现公民在环境保护中的主体地位，而且能弱化高高在上的国家权力，实现服务型政府的完美转型。

2.1.2  国家代表人诉讼理论

在我国，还有一种特殊的诉讼形式—国家代表人诉讼，因为国家所有权的特殊性，也有学者将其纳入公益诉讼的范畴[3]。根据吕忠梅教授的观点，这类诉讼不是典型的公益诉讼，作为国家所有权行使的一种特殊方式，本质上依然是私益诉讼。本课题也是赞同吕忠梅教授这一观点的。当前，国家代表人诉讼适用于我国生态环境损害赔偿诉讼之中，国务院授权省市两级政府作为“国家代表人”。国家作为自然资源的唯一所有者，当之无愧享有生态环境损害的索赔权，弥补了生态环境损害修复和救济权利主体的缺位，生态环境损害赔偿制度的试点和改革也正式回应了这种现实需要，因而《改革方案》中国务院也授权省级、市地级政府成为唯一的赔偿权利人，但容易导致生态环境保护陷入“企业污染、政府买单”的窘境[4]。

2.2  实践分析

2.2.1  缺乏合法性

2017年8月，《改革方案》将省级、市地级政府作为生态环境损害唯一的赔偿权利人，赋予省、市两级政府生态环境损害的索赔权，至今我国法律对此尚未有明确规定，显然法律对此是有缺失的。《改革方案》是我国政策先行的范例，突破、填补了现行立法和制度的空缺和空白。囿于上位法的缺失，现行制度尚未达到体系化的程度，在制度改革期间司法实践中出现生态环境损害索赔过程各请求权主体间的索赔请求无序进行，授权省市两级政府作为损害索赔主体，请求权主体类型的单一容易滋生懈怠行政的问题[5]。司法实务在推进过程中也存在较多争议，导致生态环境损害赔偿运行不畅。

2.2.2  法律定性模糊

当前，由于法律层面尚未对生态环境损害赔偿做出定位，有些学者们简单地将生态环境损害领域的赔偿诉讼行为定性为“民事诉讼”，将赔偿磋商行为定性为“民事协商”或者“民事调解”，容易将赔偿权利人等同于富有民事属性的民事权利人。但也有一些学者持质疑的态度，认为赔偿权利人代表国家行使索赔权，二者不能简单等同。因此，本课题认为基于两种法益存在较大区别，前者代表的是公共的环境利益，后者代表的是平等民事主体的私权益，因此，应当将赔偿权利人和民事权利人区别开来，不能为图方便解释的原则，而简单地将二者等同。

3    我国生态环境损害赔偿权利人相关问题的对策

通过梳理我国生态环境损害赔偿权利人相关问题和原因分析，针对我国生态环境损害赔偿权利人的现实情况和存在问题，提出自己的建议和对策，以供参考学习。

3.1  明确我国生态环境损害赔偿权利人的立法规定

针对我国生态环境损害赔偿权利人存在的立法缺失和法律缺位问题，认为应当以法律的形式明确做出规定，即通过立法的模式明确赔偿权利人的法律依据和诉权来源，给予相应的法律制度保障。结合《试点方案》为期两年多试点经验及《改革方案》在全国推行的改革经验，各省市也制定了具有地方特色的配套实施方案，为此后的立法提供了丰富的实践经验。我国作为一个成文法国家，在发现了司法实践中的问题后，应当及时将其纳入立法计划，制定配套的法律法规来解决实务问题，以更好地完善与发展生态环境损害赔偿制度。因此，以法律的形式规范赔偿权利人制度能够解决其诉权来源困境，让其于法有据，解决司法过程中遇到的难题，保障其司法流程的顺利运行，最终达到“最大程度上”修复生态环境损害的目的。

3.2  在扩大赔偿权利人范围的同时建立多元化模式

针对我国赔偿权利人范围过窄、索赔主体唯一和索赔模式单一的情况，《改革方案》作为规范文件指引和依据，仅规定了省市两级政府作为唯一的赔偿权利人主体，由此就将縣级政府排除在外，以及将集体经济组织、社会团体和公民等主体排除在外，本课题认为单凭省市两级政府微薄的力量难以达到生态环境修复的目的。当前，我国生态环境损害修复任务繁重且艰巨，建议扩大赔偿权利人的范围，建立多元化的赔偿权利人模式。参照我国的环境公益诉讼，检察机关和环保社会组织在其中扮演着极其重要的角色。结合我国的国情来看，建立多元化的生态环境损害赔偿权利人制度是很有必要的，建议将公民、环保社会组织和集体经济组织纳入主体地位，并将政府主体扩大到县级政府，当政府不作为或怠作为时，公民、环保社会组织和集体经济组织等主体可以行使索赔权利，以及时修复受损环境。

3.3  完善生态环境损害赔偿权利人的监督和问责机制

政府主体在环境保护工作中扮演着多重角色，一是环境保护的“守夜人”，二是环境修复的索赔人，当这两者身份冲突时，政府主体既充当运动员又充当裁判员，政府主体应如何平衡身份依旧是实务存在的较大难题。在此，建议完善监督和问责机制，其中可以加大公众参与的力度，让公民和社会团体组织参与到监督中来;发挥检察机关的法律监督职责，对政府主体不履职行为予以及时督促。最后，要完善问责机制，对部分领导干部在履职过程中渎职或者未尽到勤勉义务的，增加行政问责、追究责任等方式;造成情形严重的、符合刑事诉讼的情形，应当追究其刑事责任。

4    结语

自党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设和生态环境保护问题，从《试点方案》摸索到《改革方案》推广，我国赔偿权利人制度还处于摸着石头过河的探索阶段，理论支撑和实务经验都不太成熟。目前，法律层面未对生态环境损害赔偿制度进行明确规定，赔偿权利人作为一个分支，当然也没有作出明确规定，但已经影响到司法实践的整体运用，也逐渐不能适用司法指引和生态文明建设的现实需要，我国的环境保护修复面临重大挑战。因此，加快推进和完善生态环境损害赔偿制度的法律进程实现是迫切需要，进一步细化、明确赔偿权利人的规定，由此推进我国的生态文明建设进程。

[参考文献]

[1]石   娜.我国生态环境损害赔偿权利人制度研究[D].石家庄：河北经贸大学，2019.

[2]吕忠梅.环境法学概要[M].北京：法律出版社，2016.

[3]颜运秋.公益诉讼：国家所有权保护和救济的新途径[J].环球法律评论，2008（3）：32-41.

[4]刘巧儿.生态环境损害“赔偿权利人”的解释论分析[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2018（4）：13-19.

[5]凌   晶.生态环境损害赔偿请求权主体制度研究[D].泉州：华侨大学，2019.