在应对突发公共卫生事件中推进社区治理现代化

张华

摘 要：2020年1月以来，新型冠状病毒肺炎疫情从湖北武汉扩散蔓延至全国各地。在应对这起突发公共卫生事件中，城乡社区是疫情防控的第一道防线。在总结分析社区疫情防控经验与不足的基础上，从发挥基层党组织的领导核心作用、实现社区治理体系科学化、治理目标人本化、治理方式法治化和治理手段智能化五方面展开推进社区治理现代化的思考。

关键词：突发公共卫生事件;社区治理;现代化

2020年1月以来，新型冠状病毒肺炎（简称新冠肺炎）疫情从湖北武汉扩散蔓延至全国各地。至2020年1月29日，我国内地31个省区市均已启动突发公共卫生事件Ⅰ级响应。在这场由各党政军群机关和企事业单位等全社会各种力量共同开展的疫情防控阻击战中，社区防控是基础和重点，对控制疫情的蔓延和维护人民群众生命健康具有不可替代的重要作用。全国各地城乡社区在疫情防控过程中，普遍开展了宣传引导、排查监测、病例管理、环境整治和爱心服务等大量疫情应对和社区治理工作。

党的十八大以来，社区治理作为国家治理和社会治理的基本层面受到了党和政府的高度重视。2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）明确提出促进城乡社区治理体系和治理能力现代化的目标和要求。近几年来，社区治理现代化在理论和现实中得到了广泛的研究和丰富的实践。社区治理现代化是社区治理体系现代化和治理能力现代化两个理论维度的有机统一，“前者体现系统与结构，后者体现能力与品质”，也可以把社区治理现代化理解为“是指在党的领导下，坚持以人为本，依托社区内社区居民、政府组织、居民自治组织、社区社会组织和市场化服务组织等，建立健全多元协作共治机制，共同参与社区事务治理，解决社区问题，实现治理体系科学化、治理方式法治化、治理手段智能化、治理绩效高能化”。从这一理解出发，结合城乡社区在新冠肺炎疫情防控中的经验与不足，就如何进一步推进社区治理现代化展开以下几方面思考。

1 坚持党建引领，筑牢防控疫情“红色堤坝”，充分发挥基层党组织在社区治理中的领导核心作用

《意见》指出：“加强党对城乡社区治理工作的领导，推进城乡社区基层党组织建设，切实发挥基层党组织领导核心作用”。在新冠肺炎疫情防控过程中，城乡社区基层党组织是最坚实的力量。有的社区党组织通过组建党员防控突击队、设置党员先锋岗和责任区等方式组织社区党员干部积极投身疫情防控一线;有的地方成立了社区疫情联防控临时党支部，组成人员包括社区“两委一站”党员干部、社区党员、物业公司、派出所和卫生服务中心的党员等;有的地方组织机关企事业单位在职党员干部到共建社区“双报到”，或者抽调优秀党员干部支援社区疫情防控工作等。社区基层党组织始终站在社区防控疫情的一线主战场，开展了大量宣传引导、疫情排查、生活保障、帮扶济困、维护稳定等工作，充分发挥了基层党组织的战斗堡垒作用和党员的示范带头作用。不过，也有一些城乡社区在防控疫情工作中存在政治意识不强、形式主义和官僚主义作风明显、统筹协调应对能力欠缺等问题。

城乡社区党组织在应对此次突发公共卫生事件过程中，充分践行了为人民服务的宗旨，展现了基层党组织高效的组织能力和履职能力;但面对新时代我国经济社会的快速转型发展和城镇化的进一步推进，以及人民群众日益增长的美好生活需要等复杂环境，基层党组织还需要从以下几方面不断加强建设：第一，加强社区党组织自身组织建设和队伍建设，结合城乡社区实际组建“网格党支部”“楼栋党小组”等社区党组织，确保党的路线方针政策在城乡社区全面贯彻落实，增强党组织的战斗力与凝聚力。第二，进一步拓展区域化党建，构建由社区党组织牵头，包括驻区机关企事业单位、辖区内社会组织和非公经济组织、小区业主委员会等党组织和党员在内的社区“大党委”，“全面提升党组织在区域内的整合资源和组织动员能力，形成齐抓共管社区共治的强大合力，探索‘区域统筹、资源整合、服务联动、共建共享的区域化融合发展之路”。第三，加强社区服务型党组织建设，社区党员干部要树立主动服務意识，组建社区党员志愿者队伍带头做好社区各项治理和服务工作，通过建立和完善各项服务制度和问责制度，着力提升服务群众的能力和水平。

2 开展疫情群防群治，构建社区多元共治共同体，实现社区治理体系科学化

《意见》提出“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”。构建“一核多元”的社区治理体系是实现社区治理体系科学化的必然要求和实现途径。“一核”即以社区党组织为核心，“多元”指包括社区自治组织、社区各类社会组织、驻区单位、志愿者和社区居民等共同参与社区治理的主体。

在应对新冠肺炎疫情过程中，城乡社区在基层党组织的领导下，按照基层政府（街道办事处和乡镇政府）的具体工作指导和安排，联合社区卫生服务中心进行疫情检测和病例管理，联合小区物业公司和业主委员会进行人员出入管理或封闭式管理，发挥志愿者和专业社会工作者优势开展疫情防控宣传和各种服务，动员社区全体居民主动参与疫情防控工作，实施“社区+厂区”联动强化疫情防控等一系列措施，形成了社区群防群治疫情的良好局面。不过，在以社区为中心的联防联控中也还存在一些难点或问题。如社区工作人员力量不足、统筹协调不到位、缺乏必备医疗卫生防护知识技能、心理疏导和法律咨询等专业力量不足导致无法为居民提供专业指导和服务等问题。

基于以上经验和不足，在进一步推动构建多元共治社区共同体的过程中，应该从以下几方面着力进行：首先，有效发挥基层政府主导作用。依法厘清区县政府职能部门、街道办事处（乡镇政府）、社区（村）委员会在社区治理方面的权责边界。基层政府要加强对城乡社区治理的政策支持、财力物力保障和能力建设指导，加强对社区（村）委员会的指导和规范。其次，探索建立多元主体参与共商共建的社区共建机构或平台，如社区议事厅或联席会，以及制定相应的共建制度，引导社区居民有序参与社区事务的决策和实施，推进社区民主协商制度化、规范化和程序化，进一步健全民意收集和表达机制、社区事务决策和实施机制。再次，增强社区工作者的专业能力，提高社区工作者待遇，更多引入和发挥社会组织在养老服务、心理健康、教育培训等方面的功能。最后，激发居民自治活力，不断增强居民之间的沟通和团结，提高居民的归属感和共同体意识，实现社区治理体系中政府治理和社会调节、居民自治良性互动的格局。

3 把人民群众生命安全和身体健康放在疫情防控第一位，构建幸福社区，实现社区治理目标人本化

“让人民更有幸福感是以人民为中心的基层社会治理的根本目标”。城乡社区作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，必须把服务居民、造福居民作为社区治理的出发点和落脚点。在这场关乎人民群众生命安全和身体健康的突发公共卫生事件当中，城乡社区工作人员始终奋斗在防控一线，用力用心用情做好健康排查、信息反馈、宣传教育和环境整治等各项疫情防控工作，特别是针对患者等特殊群体和生活困难人员提供的生活服务和心理帮助，让广大人民群众深深感受到党和政府对人民群众利益的重视和保护。

面对新时代人民日益增长的美好生活需要，社区要不断转变服务理念和方式，更加深刻地理解和践行“以民为本、服务居民”的社区治理基本原则。树立治理为了居民的工作理念，把居民群众从管理对象视为服务对象，更加积极主动地回应居民在教育、医疗、环境和社会公正等方面的美好生活需要，解决居民实际生活中的困难，关心关爱社区弱势群体。从居民生活便利性和舒适性等角度出发进行社区公共环境和设施建设，增进社区居民的获得感和幸福感。形成治理依靠居民的工作方式，变社区包办为协商共治，不断增强居民群众“我的社区我作主”的主人翁意识，充分发挥社区居民的智慧和力量参与社区共治，倾听和采纳居民关于社区治理的合理意见和建议，依靠居民开展各类社区文化活动和精神文明建设，营造更加舒适和谐的社区氛围，增进邻里之间的亲近感和凝聚力。

4 依法有序开展社区防控，构建和谐社区，实现社区治理方式法治化

法治是治国理政的基本方式。习近平总书记在2020年2月5日主持召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。整体来看，城乡社区大都在法治的轨道上有序实施疫情防控各项措施，严格依照《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规行使工作权力和履行工作职责，如及时制止社区公共场所人员聚集活动、对小区出入人员和车辆进行健康检测和管理，以及对出租房屋进行动态信息管理等。同时，在疫情防控工作中，也存在个别城乡社区工作人员违法行使职权或简单粗暴适用法律规定进行防控的现象，如泄露社区居民隐私、一律禁止外地租户返回小区居住、粗暴断路封村或封闭楼栋单元门等，以及社区工作人员不严格履行法定职责的失职行为，如未按规定进行疫情排查或疫情上报等。当然，社区居民中也存在一些违法现象，如隐瞒病情、传播谣言信息、不配合社区管理措施甚至阻碍防控工作等。

鉴于城乡社区在应对突发公共卫生事件中暴露出来的法律问题，需要从提高社区治理主体法治意识、完善社区居民议事协商机制，以及社区自治制度建设等方面提升社区治理法治化水平。第一，提高社区治理主体的法治意识和能力。对于社区工作人员来说，要通过相关法律的学习培训增强法律意识，在日常工作中强化依法办事的法治观念和提高依法治理的能力。对于社区居民来说，通过自学和参加社区法治宣传活动等提高自身法治素养。同时，还要充分发挥社区民警、基层法律服务工作者和志愿者等法律专业人士作用，深入开展法治宣讲和提供法律援助，引导居民养成法治思维。第二，“健全完善居民议事协商机制，完善民主选举制度，完善民主决策制度，完善包括党务公开、政务公开、居务公开在内的民主监督制度”，搭建居民协商议事平台，规范协商议事流程，促进社区治理多元主体共商共治。第三，强化社区居民规则意识，发挥优秀村规民约、市民公约和业主公约的示范引导作用，促进社区法治、德治、自治有机融合。

5 依托“互联网+”防疫，构建智慧社区，实现社区治理手段智能化

“在全球化、城市化和信息化时代，作为新兴的社区发展模式，智慧社区结合了‘互联网+、大数据、云计算、物联网等新兴技术，极大地改善了传统的社区管理手段，提升了社区治理绩效水平”。在应对此次突发公共卫生事件中，社区除了开展线下的疫情防控外，很多社区还积极利用互联网和各种平台软件等信息技术开展线上防控。如利用微信群、社区公众号、网络平台或APP等信息化手段及时发布信息、进行在线信息搜集和反馈、提供各种帮扶等，实现一部手机管理社区，用数字科技筑起社区疫情防控的“虚拟墙”。民政部基层政权建设和社区治理司等单位于2020年2月指导编写了《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第一版）》，将社区、社会组织和社会工作者三种力量通过互联网联动起来实施疫情防控，为社区居民和社区工作者等提供抗疫知识和心理健康服务等。互联网、大数据、云计算和人工智能等信息技术成了社区疫情防控的有力技术支撑，增强了社区防控的精准性和有效性。

但并非所有城乡社区都能在社区治理中使用智能化手段，智慧社区的建设还有广阔的发展空间。首先，提高城乡社区信息基础设施建设水平，建设社区内部局域网，为社区配备必要的视频监控设备、高拍仪、办公电脑和电子信息显示屏等设施设备。在小区、辖区单位等地建设智慧门禁、消防安全或停车缴费等智慧物业信息系统，实现实时监控和数据采集等。其次，加快城乡社区公共服务综合信息平台建设，整合联通卫生计生、城市管理、工商行政、社会保障和民政等行政部门的数据和资源，为社区居民提供就业、医疗、养老和文化等“一站式”公共服务。最后，积极利用“互联网+”开展各种社区治理或增值服务，如运用社区公众号、微信群等新媒体引导社区居民关注社区公共事务、参与社区共治、交流思想感情和实施互帮互助等。针对居民个性化需求，依托各种智能硬件和软件开展第三方提供的智慧养老、智慧医疗、智慧民政和智慧托儿等社区增值服务，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合。

以上五个方面是彼此关联、互相影响的，是社区治理过程中主体、体系、方式和手段等各方面要素的有机统一。任何一个方面目标的实现都需要其他方面工作的协同与配合。如构建社区多元共治共同体，核心是治理主体的多元，但在多元共治中要以为居民服务为根本治理理念，以信息化和智能化软硬件为技术支撑，在依法依规治理的轨道上开展共商共治，才能最终实现多元共治的最佳效果。

应对新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件是对城乡社区治理体系和治理能力的一次重大考验。相关人员在积累和创造社区治理新经验的同时，也需在解决困难和问题的过程中思考如何进一步推进社区治理的现代化。在新时代社区治理现代化的征程中，必须将以上五方面作为一个有机联系的整体加以建设，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

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