我国高校腐败的结构化特征——基于608份司法裁判文书的文本分析

徐国冲,唐谢丽,吴筱薇

(厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005)

一、问题的提出

近年来,我国高等院校的办学规模和自主权不断扩大,管理体制失衡和监督机制缺失所带来的影响更为突显,加之价值观错位和道德约束不强等主观因素的影响,高校腐败案件呈现多发态势。包括教育局、高校在内的相关部门进行了系列反腐败治理和廉政建设,取得了众多成效,例如,逐步提高了公职人员廉洁自律意识,并初步建立了惩治和预防腐败的体系。但从现实情况来看,高校反腐败形势依然严峻,值得社会各界加以重点关注。从微观层面看,高校腐败行为的发生会损害学校的声誉和师生的合法权益；从宏观层面看,长期的腐败会败坏社会风气,破坏社会发展的公平与秩序,对我国教育事业的可持续发展产生严重的负面影响。因此,应当加速促进高校腐败的有效治理,推动高校的廉政建设,这不仅是当前我国高等教育健康发展的迫切任务,也是新时代反腐败斗争的重要课题。本研究聚焦于这一热点话题的微观层面,通过对2000—2018年 “中国裁判文书网”(网址：http：∥wenshu.court.gov.cn/)上公布的608份司法裁判文书的分析,探索高校腐败类型的分布规律,以期为实施有针对性和差别性的反腐败提供证据支持。

对高校腐败特征的研究,学者们大多涉及主体、手段、类型、领域等因素。曾明等从年龄、文化、职务、级别结构四个层面分析了高校腐败的主体特征,并从腐败的形式、领域和类型三个层面对高校腐败的行为特征进行分类[1]。冯虹等将腐败问题的特征归纳为以下四个方面：腐败高发于招生、基建、采购、财务等七个领域,作案人员以高学历高职位人员为主,犯罪手段较为隐蔽,犯罪类型主要为受贿、贪污[2]。曲雁则从案发环节、腐败潜伏期、案件类型、作案手段、作案主体五个层面论述了高校腐败的特点及变化趋势[3]。

对高校腐败的发生机理和治理对策的研究,学者们的分析视角较为多样,典型的有历史制度主义视角、“舞弊三角形”视角、利益相关者视角、内部控制视角等。吕丽等应用历史制度主义分析了高校腐败问题的深层次原因和形成路径,即权力失衡、制度失效、环境失范,并对高校腐败治理消极路径依赖的特征和作用机理进行了分析,在此基础上提出了通过推动 “绝对权力”转向 “均衡权力”、 “制度缺陷”转向 “规范制度”、“不利环境”转向 “有利环境”来突破腐败治理困境[4]。胡玮佳等则基于 “舞弊三角形”理论对高校腐败成因进行了探析,认为谋求经济或非经济利益的动机、监督等机制缺乏所带来的机会、为学校谋发展的借口这三种因素共同作用导致了高校腐败[5]。曾艳等从利益相关者角度出发探析高校腐败的根源,提出以党政管理人员、教学科研精英为主的高影响力群体和以普通教师和广大学生为主的低影响力群体之间关系的失衡,是导致高校腐败的根源[6]。吴柯则从内部控制角度出发深入分析了高校腐败多发的原因,具体而言包括控制环境、控制活动、风险识别、信息沟通、监督检查这五大要素,他认为内部控制的最终目的是要完成高校廉政心态的建设[7]。

而对高校腐败进行定量分析的研究较少,部分学者运用简单统计方法进行分析。例如：有学者以权威的政府部门和媒体公布的腐败案例作为研究样本,选取了117个案例进行描述性统计,分析高校腐败的主体特征和行为特征[1]。

从以上的文献梳理可以看出,学术界对高校腐败的认识正在不断深化,分析视角日趋多样化,部分学者在规范理论指导下深入剖析腐败产生原因,对高校反腐斗争具有一定意义。随着经济体制、教育体制等宏观环境的发展以及不同群体利益的多样化,高校腐败日趋复杂,治理实践也日益丰富。只有不断夯实腐败研究的微观基础,才能了解高校腐败现象和反腐败实践的真实情况,继而构建中观理论并为高校腐败治理提供可供借鉴的对策[8]。因而,本研究试图从微观层次入手,探究不同的高校腐败类型的分布规律。

二、腐败的类型与高校腐败再定义

1.腐败的类型学分析

腐败作为一种社会的、政治的、法律的、经济的现象,不同学科领域对腐败的定义有不同的视角。从经济学角度看,腐败是 “设租和寻租活动”,也就是公职人员利用公共权力谋取租金的经济活动。在政治学领域,腐败被广泛地认为是“一种公职人员滥用公职权力谋取私利的行为”。从社会学角度出发,腐败往往被定义为 “违反合理性和合法性社会规范且妨碍社会公共生活的行为”。在法学研究中,腐败则被认为是 “一种违反法律规范的有社会危害性的作为或不作为”。[9]

(1)根据腐败的严重程度,腐败被分为白色腐败(white corruption)、灰色腐败(gray corruption)、黑色腐败(black corruption)(见表1)。白色腐败在社会中较广泛存在,违章而不违法。灰色腐败的发生率次于白色腐败,违法而不犯罪,对社会政治经济生活已构成一定危害,这种腐败受到的一般是行政性惩罚,而不是法律性惩罚。黑色腐败相对白色腐败和灰色腐败较少发生,但危害非常大,往往会引起社会的普遍关注和公民的强烈谴责。这种腐败作为一种犯罪行为,将受到法律的严厉惩罚。[10]

表1 白色腐败、灰色腐败和黑色腐败

(2)根据腐败行为主体人数的多少,腐败被分为个体腐败(individual corruption)和集体腐败(collective corruption),个体腐败即以个人作为行为主体进行的腐败,公职人员非法用手中的职权为自己谋取物质性或非物质性的私人利益。集体腐败则是以公共机构这一抽象组织为行为主体进行的腐败,公共机构利用公共权力为其所在的组织或组织成员谋取私人利益,较为典型的现象有出卖官职、给予官员过分特权、私设小金库等。集体腐败比个人腐败的危害程度更大,因为这种具有一定 “公共性”的腐败具有蔓延性和传染性,会营造一种清廉者难以生存的环境,给公共组织合法性带来危机。[11]

(3)根据腐败行为的主体和行动方式,腐败可分为自体腐败(auto-corruption)和交易型腐败(transaction-type corruption)(见表2)。自体腐败的行动主体只限于公职人员一方,产生的原因主要来自组织内部,典型手段有贪污、挪用公款等。而交易型腐败的行动主体则涉及公职人员和公职人员之外的交易双方,大多发生在国家和市场之间,例如市场主体为影响政府决策而产生的行贿、受贿等。交易型腐败表面上可一定程度刺激投资、促进经济增长、缓解民间和权威的紧张,而实质上会影响正常的经济秩序。[12]

表2 自体腐败和交易型腐败

2.实践中的腐败类型与高校腐败定义

以上腐败类型是从不同角度,依据不同维度进行划分的,例如腐败程度、行为主体人数、主体之间是否有交易行为等。考虑到高校腐败的具体性和特殊性,本研究的问题需聚焦在腐败的行为特征这一维度上,因此采用 《中华人民共和国刑法》对腐败犯罪行为的类型划分。刑法法律条文对腐败类型进行了明确定义 (见表3),指出了各种腐败类型的本质差别,接下来对它们的涉及主体、行为方式、条件、影响进行对比,以加深对腐败类型的理解。

表3 六种腐败类型的法条定义

(1)从腐败所涉及的主体来看,贪污和挪用公款主要是公职人员单方面的行动, “单方面”并不意味着人数少,由于高校内部管理制度体系的完善和国家反腐力度的加强,学校公职人员进行非法占有公共财产或挪用公款等活动时单独行动的难度增大,可能会有多个参与者相互配合,但这并未涉及公职人员以外的行动者。而受贿、行贿、索贿这三种腐败行为则大多包括公职人员和非公职人员两方,是两个群体间的交易行为。虽然不排除公职人员内部的行贿受贿,但大部分行贿受贿发生在国家和社会之间。

(2)从腐败的行为方式来看,值得重点对比的是行贿、受贿和索贿此三种贿赂犯罪形式的区别。行贿是非法给予公职人员财物的行为,受贿则是公职人员非法接受他人财物的行为。两者属于对向犯罪,有行贿才有受贿存在,有受贿必有行贿存在。索贿则是公职人员主动索取财物的行为,它作为受贿罪的一种类型,从法理上看并非是独立罪名。从受贿、索贿的构成条件层面可进一步明确两者之间的差异。主动索取他人财物的行为,即使不满足 “为他人谋取利益”的条件也可构成受贿罪,而非法收受他人财物的,则必须同时满足 “为他人谋取利益”的条件,才能构成受贿罪。

(3)从腐败行为所产生的影响来看,也有学者认为行贿、受贿、索贿等涉及交易行为的腐败类型可能会产生一些正向作用,例如：部分经济主体通过贿赂的形式来影响政府决策,可以降低投资的风险,进而起到刺激投资、促进经济发展的作用；一些民营企业通过贿赂以弥补资源短缺,进而缓解融资约束、提高企业绩效[13]。而包括贪污、挪用公款等不涉及交易行为的腐败行为,无论是学界还是社会都对其严重的负面影响达成共识,认为泛滥的腐败行为将破坏市场经济秩序、导致市场配置资源的作用失衡、影响公共机构的合法性和正当性。

综上,本文将高校腐败定义为：高等院校中的公职人员滥用手中职权,以作为或无为两种基本形式,谋取私人利益,侵犯公共利益,且不具有合理性和合法性的行为。其内涵主要体现在以下几个方面：第一,高校腐败的主体是高等院校中能够行使公共权力的公职人员,除了拥有领导权的公职人员也包括技术人员、行政人员等在内；第二,高校腐败的客体是高校享有的在财务、招生、采购、人事等各个领域中的自主决定权；第三,腐败的手段是滥用手中的职权,进行某种作为或不作为,且并不具备合理性及合法性；第四,腐败的目的是要谋取私人利益,既包括物质方面的利益,也包括非物质方面的利益；第五,腐败的结果是侵犯公共利益,危害社会和他人的合法权益。高校腐败可分为六种类型 (见表4)。

表4 高校腐败六种类型的比较分析

三、数据来源与编码

1.数据来源

本文选取了2000—2018年间 “中国裁判文书网”上公开的所有高校腐败案例作为研究样本,有效样本共计608个①,并按照腐败案例中学校的所在区域和行政级别,犯罪主体的年龄、职务和受教育程度,腐败形式、领域,涉案金额等指标建立数据库。本数据库的优势非常突出：一是可获得性。中国裁判文书网上的信息是公开且免费的。二是数据信息具有完整性。2000—2018年间全国所有行政区域的高校腐败案例都囊括其中,时间跨度为19年,可以完整反映2000—2018年我国高校腐败活动的基本状况。总之,此分析素材无论是在时间层面还是空间层面都具有非常广的覆盖面。三是信息的系统性。法院判决书文本包含了腐败案例的详细信息,可以从中获得有关腐败的主体特征、行为特征等各方面的相关信息,而这些信息是从官方总量数据和媒体披露的案例中所不能获得的。官方公布的总量数据往往缺乏细节,不能以微观视角对腐败的真实情况进行剖析；媒体公布的数据信息虽然有部分细节信息,但其所公布的案例往往是具有选择性的,一些不具有社会渲染力和舆论冲突性的案例往往不会为媒体所报道。四是数据信息的真实性和权威性。要对高校腐败活动的规律和特征进行科学研究,一个最基本的前提就是要保障数据资料的真实性。法院裁判文书中的案件信息是经过人证、书证、物证的确认,由国家司法机构经过严格审理认定后才录入和发布的,保障了信息的客观、真实和权威。

2.数据编码

本研究构建了多项指标用于对高校腐败案例的裁判文书样本进行记录,这些指标涵盖了裁判书上所能反映出的相关信息。

一是腐败类型。腐败类型含有六项指标,具体包括贪污、受贿、索贿、行贿、滥用职权、挪用公款。

二是腐败领域。腐败领域则有七项指标,分别为财务、基建、资产管理、采购、招生、后勤、人事。

三是高校所在区域。在地区分类上,考虑自然和经济两大综合要素,把我国不同省级行政区分为东北、华北、华东、华南、华中、西北、西南七个区域。

四是高校类型。我国教育部将普通高等学校的办学层次划分为本科和专科两种,本研究将本科层次的高等学校进一步细分,选取985工程、211工程的高校作为第三种层次类型—— “重点高校”进行分析。

五是罪犯职务。本研究将裁判书文本中所涉及的公职人员职务归为三类：办事员、(科员及以上的)院级公职人员、(科员及以上的)校级公职人员。

六是作案人数规模。若某个案件中只有一名罪犯,则该案件为个体腐败；若案件中有两名及以上罪犯,则为窝案串案。

最后,数据库也录入了裁判书所公布的案件基本信息和罪犯个人信息,前者包括案发具体年月、涉案金额、处罚金额等,后者则包括案发时罪犯的年龄、受教育程度、职级、职称等。部分数据信息的缺失值过高,因而并没有用于本研究的分析。

四、高校腐败的结构化差异与特点分析

1.高校腐败的地区差异

表5直观呈现了腐败类型的地区差异。腐败类型的地区差异主要是通过贪污、受贿、行贿、索贿、滥用职权、挪用公款此六种腐败类型在我国不同地区之间的数量分布情况来体现。从统计数据来看,首先,在东北、华北、西北地区,索贿案件多于受贿案件或与受贿案件持平,而在华东、华南、华中和西南地区,索贿案件明显低于受贿案件。其次,在西南地区,贪污案件是六种腐败类型中发生频率最高的,而在其他六个区域,发生频率最高的腐败类型皆为滥用职权。再次,在华南和华中地区,滥用职权案件数约为挪用公款案件数的两倍,而在东北、华东、西北、西南地区,滥用职权案件数为挪用公款数的五倍左右,华北地区则高达十多倍。最后,从总量上来看,华南和华中地区的腐败案件数量最多,而华东地区的腐败案件数量最小,这与当地高校教育资源存在一定的相关关系。当潜在行贿者的选择越多时,他行贿的数额和意愿会越少[14]。根据教育部2019年公布的高等学校数量信息,华东地区共计734所高校,为七个区域中最多,且形成了一种开放性、多元化的高等教育模式,具有丰富的教育资源,这将有效减少高校腐败风险[15]。

表5 六种腐败类型在地区间的频次分布 例

2.高校腐败的领域差异

高校腐败的突出特征之一就是基建、财务、采购、招生等领域的腐败案件频发,这已成为社会和学术界的关注热点。在这些领域中,腐败类型的分布是否存在差异?本文对各个腐败类型在不同领域间的频次分布进行了统计 (见表6)。从统计结果来看,首先,财务和基建领域的贪污案件,以及财务和资产管理领域的挪用公款案件数量明显高于其他领域。原因可能在于财务和资产管理领域中的公职人员能够直接接触大量资金和资源,从而为部分人单方面非法占有公共财物或挪用公款归个人使用提供了机会。其次,就受贿和索贿的案件而言,在基建、资产管理、后勤三个领域中,索贿案多于受贿案,在财务、采购、招生三个领域中,受贿案多于索贿案,人事领域中两种贿赂案基本持平。索贿相比受贿最突出的特征就是主动性,这意味着基建、资产管理和后勤领域中的腐败人员通常为权钱交易的造意者和提起者,其他领域中的腐败人员较多是被动地等待他人给予财物。最后,在基建、采购、招生以及人事领域中,滥用职权案件所占比例较大,其他领域中此案件类型并不突出。一个可能的解释是这几个领域中的公职人员相对而言具有更大的自由裁量权,有更多不当行使职权的机会。

表6 六种腐败类型在腐败领域间的频次差异 例

3.学校类型的差异

由于高校类型的不同,其体制机制和文化价值也存在较大差异,那么发生在其中的腐败类型是否呈现明显差异?统计数据 (见表7)的结果分析表明：首先,无论是在哪种高校类型,滥用职权案件都是六种腐败类型中出现频率最高的,其较多与受贿和索贿案件交叉存在。其次,在重点高校中,贪污案件的数量高于受贿、索贿及行贿案件,而在普通本科和专科中,贪污案件的数量分别低于受贿和索贿案件,但高于行贿案件的数量。可能的解释是重点高校具有较高的社会影响力和公众关注度,与非公职人员进行权钱交易的风险更高,因而更倾向于单方面的贪污和挪用公款等腐败行为[16]。再次,就索贿案件和受贿案件的数量差异而言,重点和本科院校的受贿案件数多于索贿案件,在专科院校中,索贿案件数多于受贿案件数。这说明专科院校中的腐败人员更多地主动以某种作为或不作为胁迫对方给自己财物。最后,从总量大小来看,普通本科和专科院校的腐败案件数量远远多于重点高校的腐败案件数量。这一方面可能是由于重点高校内部的管理制度更为规范、监督机制落实得较为到位、公职人员的文化素质和品德修养水平更高,另一方面的原因可能在于社会关注度和信息公开程度较高,外部监督机制较完善,从而更利于社会对其进行监督。内外部的双重作用导致其腐败案件发生的频次较低。当然,这一结论应该考虑到比较的基数不同,即一般本科和专科院校的数量比重点高校的数量多出太多。

表7 六种腐败类型在不同学校类型间的频次分布 例

4.不同职务层级间的差异

不同类型腐败发生的频次在不同层次的高校中呈现出了较明显的差异。那么,在公职人员的职务层次上是否存在区别?按照本文对高校公职人员的分类,统计数据结果如表8所示。首先,就受贿和索贿案件的分布差异而言,办事员和院级人员涉及的受贿案多于索贿案,而校级人员涉及的索贿案则多于受贿案。校级人员相对办事员,其职权更大和更具选择性；相对院级人员,其职权辐射范围更广,接触潜在行贿者的机会更多,因而更有可能以主动索要财物的形式与行贿者交易。其次,贪污和受贿的频次分布在不同层级的公职人员中也有些许不同,在院级人员所涉及的腐败案件中,受贿案多于贪污案,而在办事员和校级人员所涉及的腐败案件中,受贿案和贪污案基本持平。可能的原因是院内工作范围较窄,涉及的相关工作人员相对少,流程和环节比校级简单,这在一定程度上为与非公职人员的交易降低了风险和难度[17]。再次,从挪用公款和索贿案的频次分布来看,院级和校级人员的索贿案件数量高于挪用公款案件数量,而办事员的索贿案件数量则低于挪用公款案件数量。最后,从总量上来看,院级人员涉及的腐败案件高发,在量上远远多于办事员和校级人员。这在很大程度上是因为随着高校近年不断扩张,规模越来越大,有二级学院的高校为了学院的创新与发展一般会下放事务权力和财务权力,而当权力监管和约束制度并未与之配套时,势必导致院级人员有更多机会利用公权谋取私利[18]。

表8 六种腐败类型在职务层级间的频次分布 例

5.个体腐败和窝案串案

腐败类型分布在个体腐败和窝案串案中的明显差异主要体现在贪污案件和滥用职权案件上,表9的数据统计结果表明：首先,在窝案串案中,贪污案件的发生频次是最高的,约为受贿案件的2倍,而在个体腐败中,贪污案件数量明显低于受贿索贿案件,为受贿案件的58%。这表明随着高校腐败各项管理制度的制度化和规范化,个体单单依靠个人力量通过窃取或骗取等非法手段获取公共财产的难度加大,但由于高校内部某一部门的积聚性,当权力集中在寻租空间较大的领域时,有贪图私利的相关人员往往会进行合作,通过权力的相互配合谋取私人利益[19]。其次,在个体腐败中,滥用职权案件发生最多,远远超过贪污案件,而窝案串案中,贪污案约比滥用职权案多出1/3。

表9 六种腐败类型在个体腐败和窝案串案的频次分布 例

五、结论

本文通过贪污、受贿、索贿、行贿、滥用职权、挪用公款这六种腐败类型在地区、领域、学校类型、职务层级以及个体腐败和窝案串案之间的频次分布差异对比,得出了以下结论：第一,在地区差异上,华东地区的腐败案件总量最少,在东北、华北和西北地区,索贿案件多于受贿案件或与受贿案件持平,其他地区反之；在西南地区,贪污案件发生频次最高,其他地区滥用职权发生频次最高。第二,在领域差异上,财务和基建领域腐败案件总数最多,财务贪污和挪用公款案件明显高于其他腐败类型；在基建、资产管理和后勤领域中,索贿案件多于受贿案件。第三,在学校类型差异上,重点高校的腐败案件数远低于普通本科和专科院校；重点院校中,贪污案件发生频次高于受贿、索贿及行贿案件,普通本科反之,专科院校则是索贿案件发生频次高于受贿、贪污及行贿案件；重点和本科高校中,索贿案件发生频次低于受贿案件。第四,在职务层级差异上,院级人员涉及的腐败案件远高于办事员和校级人员；院级人员所涉受贿案显著多于贪污案,在办事员和校级人员腐败案件中,受贿案和贪污案基本持平；校级人员涉及的索贿案多于受贿案,办事员和院级人员反之。第五,在窝案串案中,贪污案件发生频次最高；个体腐败中,滥用职权案件的发生频次最高。

根据以上结论,本文对高校腐败治理提出以下几点建议：从地区的角度来看,对于腐败案件频发的华南和华中地区高校,应该加强自身制度规范的建设、严控廉政风险点、加大巡查和整改力度,对于腐败案件相对较少的西北、西南地区高校也不能掉以轻心,国家要加强对该地区的教育资源投入力度,优化办学条件,强化制度供给,从而抑制潜在腐败者的腐败意愿,以防患于未然[20]；从腐败领域的角度来看,要完善重点领域的业务管理制度,对相关流程进行严格规范,强化各部门内部的监督作用；从学校类型来看,要着重提高普通本科和专科院校的工作透明度[21],疏通社会公众的监督渠道,提高公职人员的廉洁自律意识[22]；从职务层级上来看,要促进高校二级学院内部办事流程的透明化和公开化,尤其要加强对院级公职人员权力的控制,在部分重要岗位可采取轮岗制度,使权力监督和约束力度与其不断扩张的权力相适应；从个体腐败和窝案串案来看,要保障公职人员参与民主管理和监督权力,完善权力制衡机制,提高相关公职人员合作腐败的难度和惩罚力度[23]。

高校反腐败也是一项系统工程,需要通盘考虑。腐败是正式制度的力量和非正式制度力量之间相互博弈的结果,反腐败就是要聚焦于腐败的影响因素,发挥正式制度的权力制衡和非正式制度的权利监督的正和效应[24]。一方面,完善高校 “廉政风险”防控机制建设[25],详细列出各部门的权责清单和风险清单,对焦风险点,实现反腐败的端口前移。另一方面,在新时代既要注重高校廉政文化建设、培育高校干部的廉洁心理,做好思想政治教育工作,又要充分发挥自媒体等新兴技术对高校廉洁意识形成的润滑剂功能,实践结果表明自媒体的应用有益于践行廉洁行为,形成高校廉洁的 “代际效应”[26]。同时,警惕各种新型的腐败形式,例如学术腐败、伦理腐败和信息腐败等,随着经济社会的发展不断拓展对腐败的新认知,提高对新型腐败的鉴别能力和预防能力[27]。

注释：

① 因为有些案件涉及多项腐败罪名，所以下文数据分析时样本简单相加的总量高于608；由于每个案件文书的详略程度不同，造成编码缺失，各个表格的缺失值不同，导致各种类型腐败案件加总的数据不对应。