高职院校内部治理结构：问题、策略与举措

[摘要]针对高职院校内部治理结构存在结构封闭、行政权力泛化、学术权力弱化、民主参与虚化的问题，文章提出构建开放多元的治理结构和分权制衡的权力体系的高职院校内部治理结构改革策略，并根据高等教育法要求和高职院校内部治理实际，提出构建利益相关者共同参与的决策咨询体系、党委领导下的决策体系、校长负责下的行政体系、教授引领下的治学体系和民主参与下的监督体系等具体改革举措。

[关键词]高职院校;内部治理;治理结构;改革策略

[作者简介]孙建（1975- ），男，江苏如皋人，苏州工业园区服务外包职业学院，副教授。（江苏  苏州  215123）

[基金项目]本文系江苏省教育科学“十三五”规划2018年度课题“高等职业院校内部治理体系现代化路径研究”（课题编号：D/2018/03/02，課题主持人：孙建）的阶段性研究成果，并受到2018年江苏高校“青蓝工程”项目的资助。

[中图分类号]G717[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）07-0040-06

一、高职院校内部治理结构存在的问题

在国家开展治理体系和治理能力现代化建设的大背景下，高校内部治理结构改革取得了可喜的成效。2011年《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）提出了北京大学等26所部属高校完善高等学校内部治理结构的试点任务，试点为全国高校治理结构改革提供了示范和样本。高职院校内部治理结构改革紧随高校内部治理结构改革的步伐，按照由“管理”走向“治理”的改革思路，逐步完善院校内部治理结构，开展了章程建设和以章程为引领的内部制度建设，取得了初步成效。但由于传统“管理”思维的惯性以及创新发展中的“路径依赖”，高职院校内部治理结构尚存在一些共性问题，影响了治理改革的成效，主要表现在以下方面：

（一）治理结构封闭

高职院校从来都不是独立于政府和社会而存在，而是与政府、企业、社会紧密相连的教育实体。高职院校内部治理也绝对不仅仅是高职院校内部的事情，而是高职院校内部与外部紧密互动的过程。目前，高职院校内部治理结构封闭的现象比较明显，主要表现在三个方面：一是忽视了政府的主导作用。在治理改革进程中，政府已经逐步由传统管理模式下大包大揽、事无巨细的管理逐步转向宏观指导和引导，而部分高职院校尚未转变理念，认为高职院校内部治理是高职院校内部的事情，忽视了政府大政方针和政策法规的主导作用，不能认真学习和解读政策文件，更不能认真贯彻文件，存在选择性执行、应付性执行的现象。不是把政府的文件当成行动的指南，而是当成了工作的负担，导致政府的主导作用不能在院校层面有效落实。二是漠视了企业主体作用的发挥。从国家政策文件的角度看，推动企业成为重要的办学主体已经成为国家职业教育改革的重点。从企业的实际愿望看，企业参与职业教育的愿望越来越强烈，特别是随着一批校企合作开展的产业学院、企业学院的建设以及订单班、订单式培养的大规模开展，企业正以实际行动参与院校办学。企业发挥办学主体作用，参与高职院校内部治理已经是大势所趋。而部分高职院校一方面抱怨校企合作是“剃头挑子一头热”，另一方面又不愿意改变封闭的治理结构，打开校门，引入企业主体参与学校办学。特别是公办高职院校总以公办体制的束缚、国有资产流失、学生实习风险等各种理由拒绝企业作为办学主体参与院校办学，混合所有制改革在公办高职院校实施得也比较艰难。三是拒绝了社会力量的参与。高职学校办学成效需要得到社会的检验，高职院校的声誉需要得到社会的认可。行业企业、社区、媒体、家长以及校友等都是高职院校办学的社会力量，都有关心高职院校发展、参与院校内部治理的愿望。而在高职院校内部治理实践中，我们很少能够看到这些社会力量的影子，高职院校既不主动与社会力量加强沟通联系，也不主动建立社会力量参与院校办学实际的渠道，挫伤了社会参与的积极性，造成办学资源的浪费，也影响了院校的高质量发展。

（二）行政权力泛化

在传统院校管理中，行政权力无处不在，一权独大，从人事招聘、干部任用、绩效考核到专业建设、学术评审、质量监督等，处处可以看到行政权力的影子，行政权力大包大揽已经司空见惯。随着院校治理改革的推进，行政权力虽有让渡的迹象，但并没有从根本上改变传统管理的格局，主要表现在：一是行政权力与党委权力边界不清，混淆了党委决策与行政决策内容之间的差异性，将行政决策与党委决策混为一谈。二是存在行政权力与学术权力之间的博弈，行政权力习惯于干涉学术权力，擅长于一“管”到底，打击了学术权力的积极性。三是存在行政权力干预民主监督的现象，致使民主权利无法正常行使，行政执行效果缺少有效反馈，制约了行政执行的质量提升。

（三）学术权力弱化

高职院校内部基本都成立了学术委员会、专业建设委员会、职称职务评聘委员会等学术组织，其初衷是为了能够发挥专家教授等专业人员在科学研究、专业与课程建设等方面的引领作用。但在院校办学实际中，无论是从各类学术组织的人员组成，还是从学术组织的功能角度看，高职院校学术权力实际发挥的作用都很有限。一是学术机构人员组成受命于行政。学术机构的构成人员由行政领导兼任或指派，学术骨干、专家教授在学术机构中缺乏学术主导权，特别是一部分“双肩挑”人员，更是利用其特殊身份抢占学术资源，影响了学术公正。二是学术组织功能弱化。在学术机构人员组成行政化的基础上，学术事务往往受到行政权力的左右，学术组织成了行政权力的代言人，背离了学术组织成立的初衷，学术民主成为空谈，既不利于营造良好的学术氛围，也不利于高职院校的发展。

（四）民主参与虚化

民主参与是高职院校质量管理形成闭环的重要环节，是保证高职院校良性发展的基石。在高职院校治理实践中，民主的形式主义倾向比较严重，主要表现为：一是民主参与的虚化。高职院校内部成立了教职工代表大会、学生代表大会、工会等维护教职工和学生自身权益的组织，但这些组织并没有很好地发挥民主参与作用。例如，教职工代表大会在举行表决时，一般都是“全票通过”，其本身就是民主虚化的表现。学生代表大会在部分高职院校也成了可有可无的组织，学生参与院校治理的途径缺乏。工会本应是维护广大教职工利益的工人组织，而在很多高职院校却成为发放福利的部门，教职工在自身权益受到侵害时投诉无门。二是民主监督的虚化。因为没有实质性的民主参与，也就没有了实质性的民主监督。即使有了实质性的民主监督，也无法让监督成效真正落实。

二、高职院校内部治理结构改革策略

针对公办高职院校内部治理结构封闭、行政权力泛化、学术权力弱化、民主参与虚化等问题，笔者认为要通过构建开放多元的治理结构来解决治理结构封闭的问题，通过构建分权制衡的权力体系来解决上述其他问题。

（一）构建开放多元的治理结构

开放多元的治理结构包括开放的治理结构和多元的治理主体两个层面。开放的目的是为了有更多元的主体参与治理，多元则体现出开放的特征，也是开放的结果，两者相辅相成。

1.开放的治理结构。治理本身就是由封闭管理走向开放治理的过程，开放是治理的本质要求。高职院校开放的治理结构包括向外部开放和向内部开放两个方向。一方面是向外部开放，即高职院校治理向企业和社会开放，吸纳企业和社会力量参与院校治理。高职院校与企业和社会接触紧密，特别是在产教融合的大背景下，学校和企业之间、产业与教育之间形成了融合发展的关系，企业也已成为重要的办学主体，职业教育发展成为院校和企业共同关心的话题。高职院校治理向企业开放，既有助于吸纳企业的发展意见和建议，也有助于共享企业的资源，还有助于高职院校资源的输出，院校与企业相互促进、相得益彰。高职院校除了向企业开放之外，还要向社区、家长、校友、媒体等开放，这是职业教育与社会互动发展的必然，也是高职院校服务社会的使命。高职院校要主动构建社会参与院校治理的平台，打通院校和企业、社会互动发展的通道。

另一方面是向内部开放。党委、校长、教授、民主力量是院校内部治理几类重要主体，从治理的角度看，这几种主体共同服务于高职院校的发展。在由管理走向治理的过程中，要求内部主体之间相互沟通，形成院校内部治理的“质量环”。这就要求：一是决策层向执行层开放，即涉及“三重一大”项目时，要领导班子共同决策，同时在决策前要充分征求意见，确保决策的科学性。二是执行层向民主层开放，即行政工作向教授及广大教职工和学生开放，做到校务公开，维护广大民主主体的知情权和监督权。三是民主层之间的开放。在院校治理过程中，形成了各类具有协商和决策作用的民主机构，如教学工作委员会、校企合作工作委员会、学生自治委员会等，要做到每次会议形成会议纪要，公开发布，让高职院校内部相关人员了解协商与决策情况，接受监督。四是民主层向决策层反馈。民主层在民主参与、民主监督过程中形成了代表广大民主力量的意见和建议，通过民主反馈的途径和通道，及时反馈给决策层，以利于决策趋向科学合理。

2.多元的治理主体。治理要求从“一元管理”走向“多元治理”，在治理结构开放的前提下，院校治理要改变以往自上而下的单向管理，形成多元主体参与的共同治理。一是要注重发挥企业及社会力量的作用。从大学功能的角度看，高职院校有为经济社会发展培养专门人才、开展以服务行业企业需求的应用性科学研究、为社会提供培训、技术研发等服务以及开展传统文化和现代企业文化传承的功能。要实现高职院校的功能，必须充分借助企业及社会的力量，为学校发展提供决策咨询、提供人才培养及实践的岗位、为科学研究提供研究需求、为文化传承提供源头活水。这就要求高职院校要将企业及社会力量作为重要的治理主体，吸纳企业及社会中具有代表性的人员参与学校的决策咨询机构，如成立董事会、理事会等机构，充分发挥其应有的作用。二是要注重发挥学术力量的作用。教授等学术力量要在科学研究、专业建设、课程改革等方面发挥引领作用，高职院校要通过构建以各类专业委员会为核心的学术组织，为学术力量作用的发挥搭建平台。三是要注重发挥民主力量的作用。高职院校的民主力量包括广大教职工和学生，高职院校要将教职工和学生视为重要的治理参与主体，充分利用教职工代表大会、工会、学生代表大会等各类民主性的议事组织，发挥其监督与反馈作用。

（二）构建分权制衡的权力体系

权力的分配与相互制约是相辅相成的两个方面，分权制衡的权力体系包括“分权”和“制衡”两个方面。“分权”是治理的核心要求，在分权的同时，要处理好权力之间的制衡关系，否则容易出现因权力之间的不均衡而形成新的集权或权力过度分散而造成权力无法集中。

1.分权。分权就是要把原本集中在某些人或某些组织和机构中的权力根据治理需要合理分配给相关组织和机构，并由相关人员代表组织和机构行使权力。分权要做到两个方面：一是要做到权力合理分配。高职院校分权改革主要向两个方向分权，一个方向是内部分权，包括纵向分权和横向分权两个部分。纵向分权即原本掌握在高层的权力向中层和群众分权，如高职院校开展二级管理改革，校级部门的权力向二级学院分权，二级学院的权力向系部分权，系部的权力向系部教师分权。横向分权即学校高层的权力向校级各管理部门分权，向各类民主决策机构和各类委员会分权，如学术事务向学术委员会分权，教学事务向教学委员会分权等。另一个方向是向外部分权，高职院校与行业企业和社会本身就是一种生态关系，高职院校的发展与外界环境息息相关，高职院校要让渡部分权力给行业企业和社会，让行业企业和社会能够参与到学校的决策与发展中来，发挥外界的决策、咨询与监督作用。二是要做到权责清晰，即赋予相应岗位以相应权力和责任。一方面，要赋予岗位相应的权力，并通過约束机制杜绝有权不用的渎职现象和权力滥用的弄权现象;另一方面，要赋予岗位相应的职责，做到不同岗位之间的职责不重复、少交叉，并落实到具体的岗位制度中，以解决组织内因职责不明确而造成的做事推诿、效率低下的问题。三是要处理好民主与集中之间的关系。分权是民主的体现，权力让渡是为了共同治理，但在“民主”的基础上，权力还需要“集中”，这样才能够保证决策的有效开展。

2.制衡。高等学校内部管理体制中的治理结构系统就是基于党委领导、校长、行政管理人员以及教职工之间的权、责、利制衡关系。制衡是在合理分权的基础上，通过制度约束，使得权力之间形成相互制约和相互监督关系，让权力在规范的轨道上运行，把权力关进制度的笼子。高职院校内部权力制衡，从横向的角度看就是要让决策权力、执行权力、民主权力之间形成制约、监督与反馈关系，每一种权力都要接受其他两种权力的制约和监督，同时按照民主权力向执行权力、执行权力向决策权力的方向进行反馈，在良性循环的基础上促进办学质量的提升。从纵向的角度看就是要让学校与二级学院之间、二级学院与系部之间形成制衡关系，不能因任何一方权力的无限放大而造成新的垄断。这就需要明确各自的职能和职责，在权、责、利相统一的基础上形成相关监督与制约的关系。制衡关系是一种动态平衡，高职院校在办学实践中要根据历史传统和办学重点，动态调整权力分配与权力约束关系，逐步优化权力结构，并以制度的形式逐步固化制衡系统，逐步形成相对稳定的制衡关系。

三、公办高职院校内部治理结构改革举措

根据《高等教育法》要求，结合公办高职院校内部治理存在的问题，提出构建利益相关者共同参与的、党委领导下的校长负责制的改革举措，以此构建开放多元、分权制衡的高职院校内部治理结构。

（一）构建利益相关者共同参与的决策咨询体系

根据教育生态学原理，高职院校处于一个生态系统中。教育生态化是指按照教育生态学的观念，致力于解决教育过程“本体自然”和“体外自然”的对抗性矛盾，以形成整体的动态平衡的教育。高职院校作为一个生态系统，为了保持其动态平衡和向上发展，需要内部利益相关者和外部利益相关者共同治理，以满足各方利益诉求。建立利益相关者共同参与的决策咨询体系是为了让利益相关者及时了解院校发展、关心院校发展，为院校发展出谋划策，通过内外部形成的合力共同推动院校加强内部治理结构改革和推动内部治理体系建设，以推动院校科学发展和高质量发展。利益相关者共同参与的决策咨询体系主要由发展咨询委员会和理事会两类组织构成。发展咨询委员会一般由校外人员组成，包括政府官员、专家学者、企业高管、社区民众、校友等外部资源，成员规模一般在十几人到几十人，会议一般每年召开一次，主要负责对院校宏观发展和内部治理进行咨询和建议，为学校发展找准方向，为内部治理提供建议。理事会一般由校内外利益相关者按照一定比例组成，人数一般在十几人，会议一年召开多次，也可以是按需召开，主要负责听取学校发展情况汇报，对院校发展规划、重大人事任免、重要项目工程等进行审议并提出建设性的意见和建议。这类理事会着重于发挥决策咨询功能，不对院校发展进行具体决策。发展咨询委员会和理事会相辅相成，通过不同范围的利益相关者的广泛参与、不同层面的发展咨询，既能够为学校发展方向把脉，也能够为院校内部治理提供合理建议，体现了内部治理的民主性和开放性，为科学决策提供了保障。

（二）构建党委领导下的决策体系

构建党委领导下的决策体系，既是治理民主化的体现，也是进一步增强党委科学决策的保障。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，肩负着治国理政重任。在高职院校内部治理中，同样也要充分发挥党委领导的核心作用。中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发〔2014〕55号）从管方向、管全局、管干部、管人才以及党要管党等方面概括了党委的10项工作任务，对党委领导的内容和途径作了规定。高职院校要按照文件要求，构建党委领导下的决策体系。一是构建党内纵向的决策与反馈体系，充分发挥高职院校内部党委、党总支、党支部、党小组等各类党组织的作用，自上而下征求决策意见，自下而上开展决策意见反馈，在充分酝酿、广泛征求意见的基础上进行科学决策。二是构建党内外横向的决策与反馈体系，充分发挥团委、工会、学生会等各类党群组织的作用，广泛动员，充分发动，让党员群众参与到决策中来。三是构建党委和行政联动的决策体系。党委负责决策，但在决策前要广泛征求意见，包括征求行政的意见，涉及“三重一大”事项要领导班子集体决策。

（三）构建校长负责下的行政体系

构建校长负责下的行政体系是高职院校内部治理分权和制衡的具体应用。校长是学校的法人代表，其主要职责是在党委领导下全面负责学校的教育教学、科研及行政管理工作。高职院校专业建设、校企合作、教学科研等行政事务众多，这就要求高职院校建立合理的行政体系，通过合理分权和权力制衡实现行政体系的稳定高效运行。一是要构建校级行政机构的横向分权体系，将校长的部分权力和职责合理分配给相应的校级职能部门，做到职能全覆盖、不重复、少交叉，并建立相应的制度，明确岗位职能和职责，鼓励行政部门之间不越位、不错位和相互补位。二是构建学校和二级学院之间的纵向分权体系，将学校的部门职能合理下移给二级学院，做到权责利匹配，充分调动二级学院主动开展内部治理的积极性和能动性。

（四）构建教授引领下的治学体系

教授引领下的治学体系是高职院校内部治理专业化的体现。教授等高水平专业技术人员是院校专业发展、学术科研的引领者，教授治学是院校治理的内在要求。高职院校要通过构建各类专业性的治理组织，形成教授引领下的治学体系。一是要建立学术委员会，吸纳校内学术权威，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。二是建立专业建设指导委员会，由校内高水平专业技术人员和企业专家共同组成，作为专业建设的指导、顾问、咨询专家机构，负责专业建设的咨询和决策。三是建立课程改革委员会，由学校、企业和研究机构专家组成，负责课程改革的实施，推动院校课程体系与职业岗位要求对接。四是按需建立由教授等專家和高水平专业技术人员组成的各类委员会，如教学工作委员会、校企合作工作委员会等，推动相应工作的专业化开展。

（五）构建民主参与下的监督体系

监督体系是指设立监事会为核心的专业监督机构，监事会由校内外专兼职人员组成，其功能主要是院校内部治理体系中各职能部门、各学院进行监督和反馈。监事会最重要的特点是专业性，包括人员的专业性、业务的专业性两个方面。人员的专业性是指监事会需由专业人员组成，并有固定的时间和精力对学校各类事务发展情况进行督查与反馈。业务的专业性是指监事会各个组织所从事的业务具有特殊性，有的是从纪律方面，有的是从财务方面，有的是从质量方面等开展监督与反馈。业务的专业性决定了人员的专业性，要从校内外遴选相关人员担任监事会成员，真正发挥监事会监督与反馈的作用，以此促进高职院校发展水平的提升。

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