新时代高职院校高质量发展的困境与突围

[摘要]高质量发展是新时代高职教育发展的主题，然而由于发展不平衡不充分的基本国情、社会对职业教育的认识偏差、高职院校办学规模快速扩张和办学体制单一、高职教育起步较晚、对外开放程度不深、办学定位认知不准导致高职院校办学资源短缺和质量标准缺位，无法实现高质量发展。因此，高职院校要实现高质量发展，就应正确处理规模扩张与高质量发展的辩证关系、改革创新办学体制机制、科学构建内部质量标准体系。

[关键词]高质量发展;高职院校;新时代

[作者简介]甘华银（1967- ），男，四川邻水人，广安职业技术学院，教授，硕士。（四川  广安  638000）

[基金项目]本文系全国教育科学“十三五”规划2019年度教育部重点课题“新时代高职院校高质量发展内部质量标准体系建设研究”的阶段性研究成果。（课题编号：DJA190350）

[中图分类号]G717[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）07-0034-06

一、高质量发展是新时代高职教育发展的主题

习近平总书记在十九大报告中反复强调高质量发展，指出“要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益”，要求在新时代“坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线”，推动“质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”。高质量发展贯穿于“五位一体”总体布局，是新时代中国特色社会主义发展的主题。高等职业教育也须紧跟时代主题，以新发展理念为引领，深入推进改革发展。

高职教育高质量发展需要每一所高职院校都能全方位多层次高质量发展。所谓全方位，是指高职院校应当在人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新四大职能中全面实现高质量发展;所谓多层次，是指从院校整体、每一院系、每一专业、每一课程、每一班级直至每一学生，从整体到局部、從宏观到微观均实现高质量发展。以供给侧结构性改革视野审视当今中国职业教育，存在供给结构失衡、供给效率低下、供给质量不高等问题。而高职院校要实现高质量发展，更面临办学资源短缺和质量标准缺位等发展困境，分析其原因并寻求对应突围路径，是高职院校当下不可回避的考题。

二、高职院校高质量发展面临的主要困境

（一）办学资源短缺

“必要的教育资源供给是教育活动的前提”①，要实现高质量发展，高职院校需要高质量的人力（主要为职教师资）和经济（主要为办学经费）等办学资源来支撑。经过多年努力，高职院校办学资源短缺矛盾虽有所缓解，但仍是制约其高质量发展的瓶颈。

1.师资力量短缺。首先表现为师资数量短缺，这在中西部地方高职院校尤为明显。多年来，多数地方高职院校的师资数量并未与办学规模扩张实现同步增长，“生师比值”越来越大，意味着教师数量缺口越来越大，导致教师超负荷工作，教育教学质量难获保障。其次表现为优质职教师资短缺，高学历高职称师资缺乏，优秀专业带头人、骨干教师缺乏和有企业实践经历的“双师型”教师缺乏等。

2.办学经费短缺。首先，高职院校办学规模与教育经费投入倒挂。从整体看，“在全国高等教育经费中，高职高专的教育经费仅占总经费的17.82%”②，无论从院校数量，还是招生规模，高职院校均占全国高校总数60%以上。以不到1/5的教育经费承载起3/5以上的高等教育人才培养重任，同时又期望其实现高质量发展，这是很难完成的任务。

其次，高职院校办学经费投入政策性标准偏低。《财政部  教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教〔2014〕352号）要求，“2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元”，但这一标准仍远低于其他普通本科院校，更难以同“双一流”高校办学经费相提并论。由于办学经费总额不足，导致很多高职院校内涵质量建设经费投入偏低。

最后，地区、行业与院校生均办学经费差异明显。多数院校办学经费来源于财政拨款，2016年，全国990所独立设置的公办高职院校低于这一标准（生均12000元）的超过60%，还有133所低于6000元，主要为地市级政府举办的高职院校，其中主要由行业企业举办的74所高职院校甚至低于3000元;2017年，“除北京、西藏之外，29个省份公办高职院校年生均财政拨款水平低于9000元”③;2018年，即使按31个省份发布的《高等职业教育质量年度报告》，相当一部分省份生均财政拨款仍达不到规定标准，很多院校属于“被平均”对象。

（二）职业教育质量标准缺位

标准和质量是一对如影随形的概念，论质量必谈标准，“标准是进行评价和管理的必要条件”④。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“加快推进教育质量标准研究和制定工作”“制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系”。根据《中华人民共和国标准化法》，质量标准包括国家标准、行业标准、地方标准或团体标准、企业标准四个效力层级。同样，职业教育也应包括国家、行业、地方和院校四个层面的质量标准。

1.职业教育上位质量标准体系不完善。尽管教育部在院校建设、专业设置、课程教学、顶岗实习等方面形成了一些标准性规定，但作为最上位的国家职业教育标准体系尚未真正形成，省级地方职业教育质量标准也不够健全。因此，《国家职业教育改革实施方案》指出，未来5～10年职业教育改革的重要任务之一就是“构建职业教育国家标准”。

2.职业院校质量管理标准体系未建立。根据《中华人民共和国标准化法》有关法理，在没有国家标准的情况下，鼓励行业、地方和企业（院校）先行先试，自主创新制定相应质量标准;即使已经有了国家标准，在不降低国家标准基本技术要求前提下，高职院校也可结合实际，制定并采用更为严格的院校标准。但因缺乏上位质量标准体系，多数院校在专业、课程、师资、学生、实训场地等方面尚未形成系统的内部质量标准体系。

三、高职院校高质量发展困境的主要原因

（一）办学资源短缺的原因

1.发展不平衡不充分的基本国情。中国特色社会主义进入新时代，我国社会发展不平衡不充分的主要矛盾反映在职业教育上，就是人民期待更加美好的职业教育，而职业教育本身却处于不平衡不充分发展状态，其中教育资源差距是职业教育发展不平衡的集中体现和现实依据。在“硬件资源”“经费投入”“生师比”“专任教师学历层次”等方面，东部发达地区高职院校明显优于中西部地区，从而拉大了东部地区与中西部地区职业教育办学质量差距。即使在中西部区域内，也存在区位差别和举办者财政支付能力差异，省会城市和省属高职院校办学经费以及师资都要优于其他高职院校。

2.社会对职业教育的认识偏差。目前，社会上对高职院校存在“认识偏见”的人不在少数，仍将高等职业教育视为“次等教育”，认为高职院校发展平台不高，高层次人才不愿进入高职院校任职。多数青年教师大学毕业就直接进入高职院校任教，缺乏行业企业一线实践经验;而行业企业一线有丰富实践能力者又不愿意进入高职院校，导致优质职教师资短缺。

3.高职院校办学规模快速扩张。近年来，高职院校在校生人数和招生专业数一直不断攀升。以广安职业技术学院为例，2004年该校在校生为3281人，招生专业数10个;2019年在校生17892人，招生专业数达到52个，15年来在校生规模扩大5倍多，招生专业平均每年递增约3个。一方面，规模扩张促进了高职院校发展，适应了高等教育由精英教育向大众教育转变的时代需要，满足了广大适龄青年接受高等教育的现实需求;另一方面，办学规模快速扩张也带来了职教师资短缺、生师比达标困难、地方财政生均拨款压力增大等问题，部分专业办学条件无法满足高水平教育教学需要，专业发展不均衡，难以有效保障高职院校全面实现高质量发展。

4.高等职业院校办学体制单一。目前，高职院校大多由地方政府举办，办学经费来源基本依赖生均财政拨款。“然而国家财政拨款经费受到‘总蛋糕的限制，無法做到对所有高校‘雨露均沾，导致处于金字塔底端的高校要想通过国家行为改变自身处境十分困难”⑤，而“处于金字塔底端的高校”就是众多的高职院校。在师资方面，公办高职院校受人事编制约束，难以保障师资数量与办学规模的同步增长。

（二）质量标准缺位的原因

1.高职教育起步较晚。我国现代职业教育肇始于黄炎培先生1917年成立中华职业教育社和1918年创办中华职业学校，真正兴起于1980年初的短期职业大学，并在1999年随着高等教育扩招开始大发展。相较于欧美发达国家，我国高等职业教育起步较晚、发展时间较短，现代职业教育体系不够成熟，从而导致高等职业教育质量标准体系不够完善。

2.对外开放程度不深。历经40多年改革开放，我国经济发展已深度融入全球化，但作为与经济发展紧密联系的教育类型，我国职业教育并未真正与世界职业教育接轨，根本原因在于职业教育对外开放程度不够。若要形成具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系，我国职业教育，尤其是高职院校，必须加大对外开放的深度与广度，学习、借鉴国际先进的职业教育质量标准，结合实际科学构建职业教育质量标准体系。

3.办学定位认知不准。虽然《国家职业教育改革实施方案》开篇即表明“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，但人们对高等职业教育的类型认识并不充分。在人才培养模式上，高职教育虽在专业设置上注重与社会联系，但在课程设置、教学内容、教学方法等方面，很长一段时间沿用普通本科的学科模式，将高职高专办成了“本科压缩饼干”，缺乏职业教育特色，也就难以形成自有的质量标准体系。也由于对职业教育的教育类型认识不足，作为职业教育的最高标准——《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），自1996年颁布实施以来未做任何修订，随着经济社会发展，存在立法理念和定位不够清晰、立法过于抽象、财政保障制度没有明确规定、世界视野和眼光比较缺乏等问题，难以起到保障和促进职业教育高质量发展的作用。

四、高职院校实现高质量发展的突围路径

（一）正确处理规模扩张与高质量发展的关系

1.厘清规模与质量的辩证关系。表象上，高职院校规模扩张会带来招生录取分数降低、生均设备值下降、生均实训场地减少、生师比数量增大等表征质量水平的指标降低，规模扩张与质量提升貌似不可调和。实质上，规模与质量不是非此即彼的关系，而是相互联系、对立统一的整体，其中规模是发展的基础，质量是发展过程的核心，二者可以兼顾兼得，相得益彰。

适度规模发展是高质量发展的重要组成部分。一方面，没有适度规模，就无法满足广大适龄青年接受高等教育的需要，高职教育就难以成为人民满意的教育;另一方面，不通过适度规模扩张培养更多技术技能人才，就难以满足产业转型升级发展对职业人才的迫切需求，造成职业人才供给不足，高职院校就难以完成其历史使命，高质量发展就无从谈起。以专业建设质量为例，某一专业的学生规模本身就是评价该专业办学质量优劣的“晴雨表”，若专业规模过小，可折射出该专业质量偏差，只有实现专业的合理规模，使有限的办学资源发挥出最大效益，才能为办学质量整体提升奠定坚实基础。

2.把握高职院校规模扩张的适度性。虽然发展规模是发展质量的基础，甚至是高质量发展的组成部分，且现阶段确有进行规模扩张之必要，但规模效益不能替代质量效益，不能将办学规模大片面地等同于发展质量高。正确处理规模扩张与高质量发展的关系，关键在于坚持适度原则。

所谓适度，其实质是“高等学校里的各个方面、各个要素之间必须有一个恰当的质和量的统一关系”⑥。高职规模扩张的适度性可从两方面界定：一是规模扩张与经济社会发展对职业人才需求的契合度，无论是招生人数增多、招生专业增加，还是高职院校增设，只要符合产业行业发展需求，并能实现学生充分就业，就可认定为“契合”;二是办学资源对规模扩张支撑的有效度，高职院校不顾办学条件，盲目扩大办学规模，过分追求规模效益，必然带来人才培养质量不高等弊端，须在规模扩张和质量提升之间找到一个平衡点——保证每一专业办学条件达标。

保持规模扩张适度性，应防止两种极端：一是防止过度追求规模效益，不顾资源条件，毫无节制地扩大规模，放松对既有专业的内涵质量建设;二要防止片面追求“品牌”或“特色”发展，不顾经济社会发展对职业技术人才的需求，过分控制或缩减办学规模，忽视高职院校大众教育的时代属性。对此，应以“协调”发展理念为引领，做到规模与质量“两手抓”：一手抓规模，在办学资源允许的情况下，最大限度满足经济社发展对技术技能人才的需求和广大适龄青年接受高等职业教育的需要;一手抓质量，在适度规模基础上，不断加强内涵建设，充分履行高职院校职能，全面提高办学质量。

（二）创新体制机制是解决资源短缺的关键

1.修订相关法律法规。《职业教育法》的修订应充分借鉴国际先进经验，反映职业教育改革成果和未来发展需要，明确政府、行业、企业和职业院校在现代职业教育体系中的法律地位和权利义务关系，辅之以必要的行政法规和规章，在法律体系中确立高职院校办学经费保障机制，“赋予有资格的企业以教育机构的地位”“以开拓职业教育发展与改革跨界的新视野”⑦。特别是要对近10年来国务院、教育部发布的，有关职业教育深化体制改革、促进产教融合、提办学质量等行政性意见、规定、决定或方案，进行系统梳理、取舍与整合，将其上升到法律层面，以良好的法制环境促进职业教育优质资源良性循环。

2.改革创新体制机制。针对“公办职业院校产权单一、办学自主权较弱、办学活力不强，民办职业院校投资主体重经济利益、轻办学质量”⑧等问题，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕14号）提出，“要积极探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与职业教育办学”，指明了高职院校办学体制机制改革方向。首先，以“共享”发展理念为引领，开展办学体制改革，探索混合所有制、股份制办学新模式，广泛吸收优质办学资源。其次，积极推进内部人事管理体制改革，整合优化部门职能，精简内设机构，将更多职教师资投入教育教学一线，创新优质职教师资的培养和引进管理机制，广泛吸引优秀人才，探索和推行去编制化多元人事体制改革。最后，改革创新内部质量目标绩效管理机制，充分发挥现有办学资源的办学效益。

（三）科学构建高职院校内部质量标准体系

“最好的标准是没有统一的最终标准”⑨，即使在国家层面、地方层面或行业层面有了相应的职业教育发展质量评价标准，但千校各异，发展不平衡，高职院校应以“创新”发展理念为引领，依法构建适合自身发展的差异性内部质量标准体系。

1.明确内部质量标准体系构建的意义。首先，有利于促进职业教育国家标准的构建。职业教育国家标准构建，既可自上而下，也可自下而上，更可以同步展开。应当鼓励高职院校和省级地方教育行政主管部门结合实际先行先试，创新构建职业教育的院校标准和地方标准，国家教育行政主管部门可在大量院校标准和地方标准基础上，融合平衡东部、中部、西部的职业教育地方标准或院校标准，进一步构建或完善高质量的国家标准，从而整体推动我国高职教育高质量平衡发展。

其次，有利于推进高职院校实现高质量发展。内部质量标准体系完善与否，是检验高职院校内部治理能力强弱的重要指标。没有质量标准就没有质量管理，完善的內部质量标准是完善的内部质量保证体系的组成部分，是高职院校质量文化建设的关键要素。内部质量标准是高职院校自我质量评估的标尺，是进行内部质量诊断与改进的重器;也是高职院校高质量发展的指向标，如同一支乐队的“指挥棒”，指明了高质量发展的方向。

2.把握内部质量标准体系构建的维度。这是科学构建内部质量标准体系的技术关键，可从以下三个维度探索构建高职院校内部质量标准体系。

第一，主体维度。因利益关注点不同，不同主体对同一事物评价有不同的价值取向，政府、教师、家长、学生、用人单位对高职院校办学质量的评价重点必有差异。高职院校在构建内部质量标准体系进程中，应充分考虑不同主体的利益关注点，尤其应关注高职学生可持续职业发展需要，充分“尊重教师、学生等利益相关者的知情权、参与权和评议权”⑩，提高内部质量标准体系的共识性和有效性。

第二，空间维度。高职院校内部质量标准体系要以专业建设质量为核心，围绕四大功能，涵盖决策指挥、质量生成、资源建设、支持报务和监督控制五大内部质量管理系统。既要重视办学质量的结果标准，也要加强师资、经费、设备等条件标准，更要注重教书育人和管理服务的过程标准，实现内部质量标准体系的全面性。同时，作为一个系统，高职院校内部质量标准体系应具有层次性，上至顶层设计和学校章程，下至每一专业和每一门课程，都应体现出质量理念和标准意识，既要注重标准体系的宏观架构，更要重视体系建构的微观精准。

第三，时间维度。在内部质量标准体系构建的时间维度上应注意“三性”：一是时效性。要充分考量高等职业教育发展当下关注的重点问题，构建的标准体系要能及时全面准确地诊断和改进高职院校发展质量中存在的现实问题。二是前瞻性。适度的前瞻性是高职院校内部质量标准体系相对稳定的基础。高职院校内部质量标准体系构建，既要充分考虑高职教育的发展趋势，还应兼顾经济社会的发展走向和科学技术的最新进步。三是动态性。“质量并不是一个固定不变的概念，而是动态的、变化的、发展的和相对的，它随着研究视角、时间、地点、目的以及使用对象的不同而不同，同时也将随着经济社会文化的发展和科学技术的进步而不断更新和丰富。”11高职院校内部质量标准体系需要在实践应用中与时俱进，不断修正、提升和完善。

3.厘清内部质量标准体系构建的思路。构建高职院校内部质量标准体系，可采用“树立理念—确立原则—抓住重点—掌握方法—优化程序—应用修正”螺旋递进的构建思路。

第一，理念先行，牢固树立质量至上发展理念，围绕高质量发展时代主题，遵循“顶层设计、分类构建、共识性、多重性、发展性”“人本性和可执行性”等标准制定原则。第二，抓住专业建设质量标准建设这一重点，从一般到具体，层层分解，全面构建内部质量标准体系。第三，在方法技术上，坚持对外开放，借鉴、参考或对接高等职业教育国际先进标准，结合院校实际，定量评价与定性评价相结合，量化性指标与描述性指标相结合，采用目标分解、流程分析、组织划分等方法搭建内部质量标准体系框架。第四，坚持民主集中制，遵守标准制定程序规范，做好内部质量标准体系构建的整体设计、多主体研讨、体系构建、意见征询、审查批准等每一环节。第五，内部质量标准体系须在高职院校办学实践中得到落实和应用，只有通过实践才能检验其是否科学，并对其加以修正和完善。

[注释]

①贺书霞.一种伙伴关系的建构：我国高等职业教育资源供给问题研究[J].清华大学教育研究，2014（4）：80.

②邢晖.当前高职院校经费问题调查与建议[J].中国职业技术教育，2016（3）：59.

③梁国盛，刘梦妮.高职“掌门人”体呼吁央财青睐[N].中國青年报，2017-8-14（10）.

④陈玉祥.从标准的内涵看我国本科教学质量标准的建立[J].中国高教研究，2007（7）：35.

⑤申怡，夏建国.论我国高等教育的“不平衡不充分”及其破解路径[J].中国高等教育，2018（1）：12.

⑥陈德奎.论大学和谐校园的构建与适度原则[J].东南大学学报：哲学社会科学版，2008（3）：118.

⑦姜大源.论职业教育体制机制改革的应然之策——关于《职业教育法》修订的跨界思考[J].中国职业技术教育，2015（27）：5.

⑧俞林，崔景贵.现代职业教育混合所有制办学研究[J].教育与职业，2017（16）：14.

⑨王春春.高等教育质量标准与评价[J].大学（学术版），2010（5）：16.

⑩杨清，谢献忠.基于“五个度”的高校教学质量标准体系的研究与实践[J].当代教育理论与实践，2018（6）：66.

11许祥云.高校内部本科教学质量标准：概念界定与体系构建[J].清华大学教育研究，2018（3）：59.

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[2]黄文伟，李海东.职业教育供给侧改革的制度安排与政策设计[J].中国职业技术教育，2017（3）：10-14.

[3]中国高职发展智库.数据：各省高职教育综合实力如何？看看2018年“年报”结果[EB/OL].（2018-11-12）[2019-12-19]. http：//www.sohu.com/a/274693574_451178.

[4]王珩安.社会主要矛盾规定职业教育发展：定位、目标与路径[J].职业技术教育，2018（7）：12-16.

[5]马树超，郭扬.中国高等职业教育的历史抉择[M].北京：高等教育出版社，2009.

[6]孟莉.我国职业教育法的发展方向思考[J].职教论坛，2018（7）：163-166.

[7]肖海涛.一种理念：高等教育规模与质量可以兼得[J].复旦教育论坛，2004（6）：32-35.