分类管理制度视域下独立学院现实困境分析与破解之道

[摘要]实行分类管理是我国全面深化民办教育领域综合改革的重大战略，也是我国民办高等教育持续稳定健康发展的现实需要。然而，在具体实践中我国独立学院面临着配套政策不完善、部分独立学院难以分类、过渡期与转设期存在冲突、退出机制不健全的现实困境。针对上述困境，建议相关行政部门从“突破制度藩篱，绘好精谨细腻‘工笔画;主动担当作为，接好权力下放‘接力棒;高位谋划推进，理顺‘转设与‘分类关系;健全退出机制，保全利益相关者权益”四重路径进行破解。

[关键词]独立学院;分类管理;规范转设

[作者简介]雷承波（1981- ），男，四川遂宁人，四川大学锦江学院，助理研究员，硕士。（四川  眉山  620860）

[基金项目]本文系2017年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“利益相关者视角下分类管理政策目标与执行问题研究”（项目编号：17YJA880059）和2018年江苏高校哲学社会科学研究重点项目“江苏省民办教育支持和规范政策体系研究”（项目编号：2018SJZDI191）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）07-0026-08

一、问题的提出

独立学院破冰引航于20世纪90年代末浙江大学城市学院，从创办至今已逾20年，是我国高等教育大众化背景下办学体制改革创新的重要产物。根据《2019年全国高等学校名单》，截至2019年6月15日，全国共有独立学院257所，占全国2688所普通高等学校的9.56%，占全国756所民办高校的33.40%。独立学院已经成为我国高等教育体系中一支不可或缺的生力军。

2017年9月1日，随着新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）实施，我国民办高等教育正式步入了分类管理的新时代。新法实施已经两年有余，我国独立学院现在的分类状况如何，现有的分类管理制度是否为独立学院提供适宜的生长“土壤”，分类管理改革又与独立学院转设存在什么关系……成为社会各界关注的焦点。对这些问题的理论进行深入探讨，不仅有利于全面推进我国民办高等教育分类管理深水区改革，还有利于我国独立学院向精品型、特色型的一流卓越民办高校梦想迈进。

二、分类管理制度视域下独立学院发展现实困境分析

（一）配套政策不完善

自新《民促法》发布以来，我国先后颁发了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），以及《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等一系列配套政策，对全面促进我国民办教育事业发展，满足人民群众日益增长的多样化教育需求，提高国民素质，促进社会全面进步具有重要而深远的意义。但仔细研判，这些配套政策仍然存在一些不足。

首先是配套政策中间延迟时间过长。《中华人民共和国立法法》第六十二条规定：“有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。”按照此规定，分类管理配套政策应在2018年底前全部完成。然而，时至今日，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》）仍然悬而未决，《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）（以下简称《办法》）仍然迟迟未修，导致我国独立学院的分类改革“游离”于民办教育分类管理体系之外，出现了“无法可依”的尴尬境地。分类管理配套政策中间延迟时间过长，不仅增加了政策落实的不确定性，影响了政策的执行效度，耗费了政策资源，还可能出现一些利益集团利用“制度变迁的时滞”规避新政，产生“隧道行为”，引发社会问题。

其次是地方配套政策创新不足。政策创新是落实国家法律法规及政策中优惠规定的重要举措。地方配套立法应具体、明确，这是地方配套立法制定的基本要求。但是，从出台的各省市配套政策来看，大部分体现了照搬式政策执行，机械简单地照章办事。以民办教育分类管理改革三大核心之一税收优惠政策为例，《民促法》第四十七条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”可见，国家在税收优惠政策方面做出了宏观性的导向和原则性的把控，缺乏可操作性，其具体的实现亟待地方政府部门的进一步细化和担纲，然而在实际运行中，大部分省（自治区、直辖市）与国家实施意见保持“高度一致”，照搬式政策执行，机械简单地照章办事，严重影响了国家优惠政策的实现，这充分体现了地方政府治理创新动力不足、勇气不够和地方政府治理能力及治理经验不足。

最后是“宜粗不宜细”贯穿整个配套政策。“宜粗不宜细”是我国在改革开放初期，百业待举、法制空白背景下智慧的选择。但是，历经几十年的发展，我国法律体系早已从“初步形成”阶段到“基本形成”阶段，再到“形成”的阶段，“依法治国、依法治校”的理念深入人心，中国特色社会主义法律体系已经形成。但是，一些地方在配套政策制定过程中仍然将“宜粗不宜细”奉为圭臬，成为回避立法难点和矛盾的正当理由。以沿海广东省为例，2018年4月，广东省人民政府发布的《广东省人民政府關于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》（粤府﹝2018﹞36号）对《若干意见》内容给予了积极的回应，并且还结合当地特色，进行了一系列的突破。但是，“宜粗不宜细”思维仍然贯穿整个政策文本。例如，在分类管理过渡时间安排上，只是要求各地根据“一校一策”的原则来制订“自己”的过渡工作方案，缺乏统一安排。从表面看民办学校似乎有了更大自由的选择空间，但实质上是“宜粗不宜细”定式思维的进一步延续，在缺乏统筹过渡期限安排的情况下，很可能会出现“一人一义，十人十义，百人百义，千人千义”状况，导致地方行政部门不敢作为，最终会让民办学校无所适从，致使配套政策缺乏必要性和可行性。

（二）部分独立学院难以分类

根据《民促法》第十九条规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。”据此，现有的独立学院完全可以自主选择登记为营利性或者非营利性民办学校。但是，根据《送审稿》第七条規定：“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校……不得以品牌输出方式获得收益”，独立学院不能直接选择登记为营利性。这主要是因为当前我国独立学院具有公立与私立的双重性质。如此一来，独立学院不能直接选择登记为营利性是无可非议的。但是，全部选择登记为非营利性民办学校，既不符合当前“投资办学是我国现有民办教育的本质特征”①，也不符合“近七成独立学院由房地产等各类投资资本在掌控”②的基本国情。

基于此，独立学院规范转设后再选择营利与非营利道路成为当前我国独立学院改革发展的必由之路。但是，2006年9月教育部颁布实施的《普通本科学校设置暂行规定》七项硬性指标成为独立学院转设道路上的“拦路虎”，尤其是“学院建校初期的校园占地面积应达到500亩以上”的硬性指标更是成为沿海大城市独立学院转设之“殇”。这也是截止到2019年11月底，全国共有257所独立学院，但只有64所转设为63所民办本科高校（2013年4月，沈阳理工大学应用技术学院与沈阳农业大学科学技术学院合并，联合转设为沈阳工学院，两所学院由原来的独立学院转为独立设置的民办普通本科学校建制），转设数仅仅占全国独立学院总数1/5的主要原因之一。

然而，按照当前民办教育分类管理改革的基本思路，这部分转设条件不成熟的独立学院也属于分类管理改革的对象。但是，根据现有转设政策，这部分独立学院无法转设，不能转设就意味着不能进行自主分类。尽管已有浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院、北京师范大学珠海学院回归母体高校，开辟出了我国独立学院转设的新蹊径，为我国独立学院规范转设提供了新的思路、新的方向和新的参考，但很难全面推广开来。众所周知，浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院和北京师范大学珠海学院都是“国有”型的，其投资者都是政府部门，分别是杭州市人民政府、宁波市人民政府和珠海市人民政府。对于这类“国有”独立学院来说，选择回归母体高校，就好比“左兜换右兜”，所有财产权仍归“国有”。然而，对民营资本型的独立学院来说，选择回归母体高校，“举办者不仅不能获取‘过程利益，还要放弃学校资产所有权，把学校的‘终极资产变成了全社会的公共资产（予以制度性剥夺）”③。在我国捐赠文化传统严重缺失的背景下，极少有举办者愿意放弃学校资产所有权，即便是转设条件无法达标，他们更愿意“给后代留点家产作念想”。为此，在分类管理法律框架下如何让这部分转设条件不达标和具有“民有”投资背景的独立学院进行科学、规范地分类，成为当前我国民办高等教育分类管理改革重要之义。

（三）过渡期与转设期存在冲突

众所周知，我国幅员辽阔，各地区经济文化水平发展十分不均衡。为了更好因地制宜，确保《民促法》落稳、落细、落实，全国人大常委会决定将制定“过渡期设置”方案的立法权授予地方，这充分体现了本次修法对现有民办学校举办者采取的“肯定贡献，鼓励发展，尊重历史，不算细账”④的基本原则。不仅有利于各地依据法律，从实际出发解决相关问题，也有利于各地行政部门有足够时间探索出适合当地民办教育特点的管理模式。从目前各省市设置过渡期来看，除辽宁、甘肃、天津、广东未明确外，大部分省（自治区、直辖市）采用了固定过渡期的办法。例如，陕西固定的过渡期时间是在2022年9月1日前;海南是在2022年8月31日;湖北在2020年9月1日;内蒙古在2023年8月31日;江苏在2022年12月31日，但可以宽限两年;河北在2022年8月31日;河南在2022年底;而上海则设置差异化过渡期，将非营利性学校过渡期截止时间定在2019年12月31日前，营利性学校定在2020年12月31日前。

2018年12月，《教育部办公厅关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》（教发厅函〔2018〕215号）出台，扫清了独立学院转设申报时间的羁绊，标志着我国独立学院转设正式驶入了“快车道”。如果以2019年9月为起点，符合办学条件的独立学院开始着手申请转设为民办普通高校，原则上仅仅需要一年时间，即2020年7月就可以转设成功，极大地节省了独立学院转设时间成本。但是，独立学院转设是一项极为复杂系统的工程，不仅牵涉方方面面的利益调整和分配，还需要提交母体高校同意转设的文件、董事会同意转设的决议、举办者资质及出资情况证明材料、校园建设规划图、校园用地房产权证明、专任教师名单、仪器设备表等众多材料，一般很难在短期内完成。

这就出现一个很尴尬的局面：当独立学院成功转设为普通民办本科高校后，当地选择登记为营利性时间已经结束。以湖北为例，湖北设置的过渡期是1～3年，最迟分类登记时间是2019年11月7日或2020年9月1日，这就要求湖北所有符合要求有意愿选择营利性的独立学院必须在2020年9月以前全部转设成功，再进行办学属性选择。现在的问题是：过渡期结束后，对没有转设成功的独立学院又应该如何分类，办学属性又如何选择，是否还有资格选择登记为营利性，政策语焉并不详。但是，在部分省、自治区、直辖市实行的配套政策中明确规定，在过渡期内没有做出办学属性选择的，默认为非营利性学校。这种因部门规章制度与地方配套政策相抵牾而致使举办者失去登记营利性学校的资格，显然有失公平、公正、公允。既不利于维护民办教育的公益性，也不利于吸引民间资本进入民办教育领域。

（四）退出机制不健全

独立学院退出是市场经济体制下一种正常的社会现象，也是社会发展的一种必然趋势。随着我国民办高等教育办学成本的飙升以及各种办学风险的剧增，我国民办高等教育将迎来一波退出高潮。

虽然我国已经从法律层面明确了独立学院法定退出路径主要有独立学院主动申请注销登记、登记管理机关依法对独立学院撤销登记两种，并提供了两种不同类型退出依据，但由于退出机制过于薄弱，独立学院的退出将面临巨大风险。

一是退出依据过于繁杂。法贵简明，既有利于遵守，又有利于司法适用。然而，在我国民办教育办学实践过程中，现行法律依据和制度规定却过于繁杂。以我国营利性民办学校为例，仅退出依据就高达13个。其中，法律层面有5个，即《中华人民共和国教育法》《民促法》《中华人民共和國公司法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》《中华人民共和国高等教育法》;行政法规层面有4个，即《送审稿》《若干意见》《中华人民共和国公司登记管理条例》《中华人民共和国企业法人登记管理条例》;部门规章有4个，即《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《企业法人登记管理条例施行细则》《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》。这不仅不利于举办者理解法律的本义，也不利于民办教育政策的操作执行。

二是原始投入资产最终归属不明确。按照现行的退出机制，无论是民办高校自己要求终止办学，还是吊销办学许可证终止办学，抑或因资不抵债无法继续办学而被终止办学，都必须清偿债务后，才能进行剩余资产处理。这对当前我国大部分以“以学养学、滚动发展”起来的独立学院来说，要想在清偿债务后资产有所剩余简直是“难于上青天”。据胡卫、董圣足调查：“在全部212所被调查学校中，贷款规模在3000万元以上的占到17.46%，其中1亿元以上的占到10.38%，而这部分学校几乎全部为民办高校……民办高校平均负债率在30%～40%，是民办中小学平均负债率的3倍左右。少数民办高校负债率超过50%。”⑤况且在原始投入资产最终归属不明的情况下，投资举办者很可能“赔了夫人（原始投入资产）又折兵（历年积累资产）”。

正是由于合法利益无法得到确切保障的情况，“任何一个‘理性经济人都可能会基于追求自身利益最大化的需要而出现转嫁风险、逃避义务甚至坑蒙拐骗、违法乱纪等情况”⑥。于是，在2019年2月至7月期间，我国出现了教育集团交易并购独立学院的“井喷”现象，分别是：2019年2月，中国新华教育（02779）以人民币6.1亿元收购了南京财经大学红山学院;3月，希望教育（01765）以人民币1.48亿元收购了贵州大学科技学院举办人权利;6月，在香港上市的民办高等教育集团中国教育集团控股有限公司（0839.HK）以人民币10.1亿元收购了四川外国语大学重庆南方翻译学院的全部举办人权益;7月，春来教育（01969）通过透购投标方式以人民币8亿元收购苏州科技大学天平学院;中国新华教育（02779）以9.18亿元收购昆明医科大学海源学院，极大地动摇了部分不坚定举办者的投资信心，在社会上引起了舆论涟漪。这种通过资本市场快速收购独立学院来选择营利性获取方式，由于控制权溢价带来的超额资本收益，不仅不利于我国独立学院长期稳定健康发展，也有悖于我国民办教育分类管理改革的初衷。

三、独立学院分类管理现实困境的破解之道

（一）突破制度藩篱，绘好精谨细腻“工笔画”

当前，我国民办教育分类管理改革正处于深水区，迫切需要政府部门主动作为、锐意进取、有的放矢、聚焦重点、精雕细琢，绘制出精谨细腻的配套政策“工笔画”。

一是加快新法建设进程，完善配套政策。诺斯认为，制度变迁是一个渐进的、非连续的过程，不可能在短时间内完成，这主要是基于“政策供给由于需要一个相对较长的学习、设计、实施和磨合的时间过程总是难以及时迎合政策需求”⑦，“但长期的政策滞后会影响政策效率的发挥，耗费政策资源，甚至会危及社会稳定和国家治理”⑧。为此，国家应尽快出台《送审稿》和修订《办法》，缩短“滞后时间”，把明确的新法新规进一步细化到《送审稿》和《办法》中。从法律源头解决我国独立学院如何分、怎么分等现实问题，为独立学院的分类管理改革提供一个清晰蓝图和计划，有机实现民办高等教育体系的内在统一，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，确保我国分类管理工作有序实施和顺利开展。

二是积极转变政府职能，激发投资活力。在分类管理政策的推进中，政府部门应积极转变其职能，根据我国民办高等教育实际发展需要，对其职能的内容、方向、方式、方法进行纵横向变动，由“监控者”转变为“监督者”，运用法治思维和法治方式提升政府行政执法公信力，最大限度地调动一切积极因素，“在充分调研的基础上，广泛吸纳参与主体的建议和意见，并对搜集的建议和意见进行分类和汇总，制定出交集的政策文本，切实维护参与主体的利益。”⑨

三是精简下放行政权力，落实监管责任。简政放权并不是让教育行政部门当“甩手掌柜”，也不是简单地一放了之，而是以法律为准绳，以促进民办教育持续稳定健康发展为最终目标，重点围绕阻碍民办教育创新发展的“堵点”、影响分类管理改革的“痛点”和市场监管的“盲点”，拿出硬措施，打出组合拳，坚持“放”“管”“服”三管齐下，彻底解决当前独立学院如何转、怎么转、转向哪里等核心问题。与此同时，要进一步下放行政权力，“将独立学院规范设置验收的权力下放到省级政府”⑩，充分发挥地方政府的教育统筹作用，结合省情、校情，合理确定独立学院发展目标、发展步骤、政策措施，彻底打通独立学院分类管理改革“最后一公里”。此外，在深化“一枚印章管审批”的同时，要加强事中、事后监管，不能让精简下放行政权力变成自由落体运动，准确把握好前置与后置审批的关系，工作重心应从事前审批积极向事中、事后监管转变。

（二）主动担当作为，接好权力下放“接力棒”

作为配套政策制定者的省级政府部门和民办教育政策执行者的地市级政府部门，应主动担当作为，搞好配套政策衔接，做到彼此呼应，增强分类管理政策的整体功能;接好权力下放的“接力棒”，为独立学院分类管理改革提供相应的政策资源保障。

一是保障合理用地需求。毫无疑问，独立学院校园占地面积普遍不足是当前我国独立学院规范转设、分类管理改革的主要障碍之一。建议各地政府部门将独立学院新增建设用地统一纳入土地使用总体规划和年度新增用地计划，鼓励优先盘活使用现有建设用地。对土地供给确实有困难的地区，当地政府应鼓励独立学院外迁办学，优化外迁手续流程，为独立学院外迁提供必要的服务，并加强与迁址所在地政府的联系与沟通，搭好外迁桥梁。而独立学院迁址所在地政府“要把促进独立学院发展作为本级政府的重要职责，负责支持独立学院发展建设”11，加大公共财政扶持力度。对转设后，有意愿登记为非营利性民办高校的独立学院，以划拨等方式给予用地优惠;对意愿登记为营利性民办高校的独立学院按照国家相应的政策供给土地，只有一个意向用地者的，可按照协议方式供地。

二是落实税收优惠政策。从目前来看，地方政府想在税收问题上做出突破性的规定几乎不可能，但是并不意味着只能跟在国家政策后面亦步亦趋，而是应该在法律框架允许的范围内，站高一点、看远一些，结合当地实际情况，对国家层面的税收优惠政策进行改造升级，科学设计出具有地方特色的税收优惠政策。例如，辽宁结合当地实际情况，提出了对技术转让收入提供相应的所得税优惠政策;陕西、安徽提出了出资人如以不动产办学免除不动产过户费;江苏提出了免征契税;天津、河北、海南、江苏等提出了免征增值税，并且辽宁、海南、江苏对税收还有更进一步的规定，为当地民办教育营造了良好的成长环境，极大地促进了当地民办教育的迅速发展，充分调动了当地民办教育举办者投资举办民办教育的积极性。

三是构建部门协同合作机制。民办教育分类管理是一项长期性、基本性、系统性的工程，需要民政、人事、工商、税务、消防等多个部门的协同合作。例如，对于独立学院资产过户、土地使用等问题，已经远远超出了教育行政部门所管辖的范畴，需要多个部门协同完成。基于此，各地方政府部门要主动寻求地方工商、社保、税务等多个部门支持和配合，建立日常联系机制，定期召开联席会议，建立资源共享机制，实现信息资源的共享共用。同时，明确各部门职责，优化部门间“手牵手”机制，形成强大工作合力，构建“民办教育改革一盘棋”联动格局。

（三）高位谋划推进，理顺“转设”与“分类”关系

一是“布好”分类管理的“阵”。如果说规范转设是我国独立学院规范发展的后台准备，那么分类管理改革就是我国独立学院规范发展的前台实施。因此，教育行政部门在修订相关规章制度时，一定要坚持高位谋划推进、优化协同高效的基本原则，把“独立学院转设”纳入我国民办教育分类管理体系中，有机衔接“规范转设”与“分类管理”，坚持“三同步”原则，即同步规划、同步管理、同步推进。具体而言，就是对符合转设条件的独立学院，在转设过程中，可以先在当地相关行政部门“预登记”为营利性或非营利性，正式成为普通的民办高校后再“登记”为营利性或非营利性;对于不满足转设条件的独立学院，可以先在当地相关行政部门“备案”为营利性或非营利性，满足转设条件后“预登记”为营利性或非营利性民办学校，转设成为普通民办高校后再“登记”为营利性或非营利性民办学校。

二是“画好”转设线路的“图”。针对当前我国独立学院规范转设期与地方配套分类管理政策过渡期存在的问题，相关行政部门在修订《送审稿》时应将独立学院转设有机纳入我国民办高等教育综合战略改革体系中，明确独立学院最后的转设期限，从顶层制度层面消除转设期无限性与过渡期有限性的矛盾。众所周知，《送审稿》是由国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力，履行行政职责的规范性文件，属于行政法规。而地方配套政策则是由法定的地方国家权力机关依照法定的权限制定和颁布的，属于地方性法规。根据《中华人民共和国立法法》第八十八条“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的基本原则，当独立学院规范转设期与地方配套分类管理过渡期存在的冲突时，可以使用《送审稿》中明确的独立学院转设期限。

三是“绘好”规范转设的“路”。在当前分类管理改革的大背景下，独立学院的规范转设，既要尊重历史和现实，又要充分考量地域性差异，根据不同类型独立学院的特殊性提供不同的转设路径，并对其进行积极引导。例如，对于转设条件成熟的“国有”民办型独立学院，建议其可以直接转设为“独立设置的公办普通本科高校”或者“与社会力量合作转设为民办普通本科高校”;对于不符合转设要求的“国有”民办型独立学院，建议其可以转设为公办高校的内部二级机构;对于确实无法转设的“国有”民办型独立学院，建立完善的退出终止办学机制。而对于“私有”型民办型独立学院，符合转设要求的，建议其可以直接转设为独立设置的民办普通本科高校;对于不符合转设条件要求的，相关行政部门要设置一定时间的过渡期，要求其尽快脱离母体高校。在过渡期内达到验收条件的，颁发办学许可证，正式成为普通的本科民办高校。在过渡期满未达到验收条件的，相关行政部门以《普通本科学校设置暂行规定》七项硬性指标为基本标准进行评估，根据评估结果分别给予黄牌、红牌、减少招生计划、停止办学等不同等级的处罚措施。

（四）健全退出机制，保全利益相关者权益

在市场经济体制下，独立学院退出是一种非常正常的社会现象，但是却關乎到千家万户的切身利益，应坚持“预防为主，积极处置”的原则，按照“设计、预警、处罚”的循环方式进行退出，确保利益相关者的合法权益。

一是加强事前控制，设计办学风险预警指标体系。为了能提前预判独立学院办学情况，相关行政部门应制定“独立学院风险评价及预警指标体系”，根据独立学院办学风险类型，从政策法规风险、市场环境风险、管理决策风险、财务融资风险、教育质量风险等维度出发，按照目标必须是具体的（Specific）、目标是可以衡量的（Measurable）、目标是可以达到的（Attainable）和其他目标具有相关性（Relevant）、目标具有明确的截止期限（Time-based）的SMART原则，设计独立学院办学风险预警一、二级指标。例如，以财务融资风险为例，结合独立学院的实际特点，可以将财务融资风险划分为筹资风险、财务管理风险、债务风险三个宏观性的预警一级指标，再将预警一级指标内的筹资风险进一步细化，分为举办者经营与财务状况、学校年度投资需求与经费支出预算、融资渠道及年度银行贷款计划等微观性的预警二级指标，使其更具有可行性和操作性。

二是加强事中控制，建立弹性办学风险预警机制。我国独立学院特殊发展历程决定了其建立弹性办学风险预警机制是非常必要的，也是很关键的。不仅有利于防患于未然，把各种不安定因素消除在萌芽状态，同时还有利于独立学院及时进行自我整改与修正。而构建弹性办学风险预警机制核心点在于信息收集、风险识别以及风险控制三个模块。具体来说，就是通过对收集到的内外部信息素材进行分析、识别、整理、归类，采用定性分析与定量分析相结合的方法，充分利用计算机技术，根据设置预警阈值，对独立学院办学情况做出评估，并将预警信息及时发布到信息管理平台。对于超出预警阈值的独立学院，要求其立即整改修正，并给以黄牌警告。对于连续三次超出预警阈值或拒不整改的独立学院，直接给予红牌警告，并暂停招生;情况严重的可撤销其建制或甚至直接责令其退出。

三是加强事后控制，确保利益相关者的合法权益。民办高校终止办学时，按法律法规和国家有关规定进行资产清算，清算和安置方案报审批机关确认后实施。首先，鉴于我国独立学院投资主体多元化特征，“要充分尊重举办者的历史贡献以及我国民办学校的特殊性，特别对新政实施前的举办者，其补偿奖励要给予必要的政策倾斜”12。在综合考虑投资举办者初始出资额、取得合理回报的情况以及办学收益等因素的情况下，在有剩余财产的前提下，坚持动态发展的原则，将学校历年来积累的财产拿出一定比例作为奖励，并明确原始产权的最终归属，充分维护举办者的合法权益。其次，保护好学生受教育权。独立学院停办后，学生应由参与举办普通高校托管，在教育行政主管部门指导下进行统筹安排。学生也可以申请自由转学，原则上是层次相同专业相近的学校。对于已经取得一定学分的学生，建立完善的互认学分制度，实现学业的衔接。最后，妥善解决教师安置问题。对于愿意继续从事教育工作的教职员工，建议相关行政部门引荐到其他相关教学单位或者教育机构;对于自愿择业的教职员工，严格按照国家相关法律规定进行补偿。

[注释]

①邬大光.投资办学：我国民办教育的本质特征[J].浙江树人大学学报，2006（11）：1.

②李剑平.近七成独立学院由房地产等投资资本掌控[N].中国青年报，2014-04-15（3）.

③陈文联.举办者视阈下民办高校分类管理制度的调适与创新[J].中国高教研究，2018（5）：90.

④吴华，章露红.《民办教育促进法》修法决定中“补偿奖励条款”研究[J].复旦教育论坛，2017，15（5）：25.

⑤胡卫，董圣足，方建锋.民办学校资金来源及债务情况调查[J].教育发展研究，2012，32（Z1）：15.

⑥卢彩晨.危机与转机：从民办高校倒闭看民办高等教育发展[M].广州：广东高等教育出版社，2009：191

⑦钟裕民.公共政策滞后：类型与特征的探讨[J].学术探索，2010（1）：5.

⑧吴光芸，祝小芳.公共政策滞后的治理与防范[J].长白学刊，2016（4）：52.

⑨雷承波.高职教育现代学徒制试点困境与优化路径[J].教育与职业，2019（6）：16.

⑩钟秉林，周海涛.独立学院发展再审视[J].教育研究，2019，40（4）：88.

11阙明坤.独立学院“迁址办学”现象研究——基于江苏、浙江两省的实证调查[J].教育发展研究，2016，36（Z1）：13.

12張利国，石猛.新政背景下民办学校退出机制的反思与重构[J].中国教育学刊，2018（8）：16.

[参考文献]

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