交通运输行业超限超载与黑车治理困境及突围

摘要：交通治理現代化是交通强国建设的重要支撑。交通运输行业超限超载与黑车现象屡禁不止的现实困境，一方面源于早期制度设计阶段遗留的逻辑障碍，一方面源于目前缺乏行之有效的规则来对此类问题进行限制和制约。尽管各级政府对黑车治理高度重视并采取了多种措施，但依然存在黑车辨识难、管理成本高、效率低等问题，尚未达到我国现有施政路线的要求。鉴于此，可抓住管理型政府向服务型政府转型的契机，遵循合法、合理、高效、经济的原则，通过比较分析美国赏金猎人制度来形成制度改革的借鉴。赏金猎人模式作为国外长期摸索得到的经验，有很多值得参考之处。现阶段，赏金猎人模式在我国已经具备试行的基础条件，不仅能够开拓视野，为当前我国面临的交通运输行业治理问题提供制度层面的启示，而且更为重要的是，能够为解决我国超限超载与黑车治理问题提供新的思路。当然，为避免简单借鉴或全盘照搬而导致的水土不服等落地性难题，需要围绕黑车治理困境和超限超载运输这两个具象背景，对不同国别法律解释上的差异加以创新并实现本地化，使之在立法层面稳固的前提下展示其优越性。

关键词：超限超载；黑车；交通强国；治理现代化；赏金猎人制度

中图分类号：F542文献标识码：A文章编号：1007-8266（2020）01-0112-10

交通运输行业超限超载与黑车①现象的普遍性在一定程度上反映了公共交通需求与社会公共服务供给之间的矛盾，由此衍生的破坏宝贵公共资源、挤占有限交通资源、交通环境污染、交通安全事故风险，及其行为隐蔽、流动性大等特征使之一直是现代交通运输治理的重点和难点。各级政府交通主管部门尽管采取了各种措施，并在一定区域、一定时间、一定程度上取得了一些成效，但从治理的效率和长远效果来看，依然不容乐观。考虑到超限超载与黑车治理难度大、成本高、效率低的现实，本研究试图从构建服务型政府、提高交通运输行业治理现代化水平的角度切入，剖析以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为典型代表的体制机制逻辑问题，提出将美国的赏金猎人制度加以改造并引入我国交通运输行业的合理化构想。

一、以过程为导向的水浒悖论区别于以结果为导向的赏金猎人制度

所谓水浒悖论②，就是一方面以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为名的治理主体权力不断扩大、政府资源不断消耗，另一方面治理效率却不断降低，即本可一次性解决的问题，需要反复多次才能解决甚至无法根本解决。其原因在于，治理主体主观上要实现自身利益的最大化，客观上要将“问题”变成保留、维护、扩大治理非法超限超载车辆工作领导组办公室权力的动力。

水浒悖论在交通运输行业的主要表现为，地方政府花费巨大的财力、人力、物力，成立了以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为框架的治理主体，但多年来交通运输行业超限超载与黑车问题治理过程漫长，政府资源消耗巨大，却一直未能得到根治，为社会诟病，可谓“放水养鱼”。这里的“鱼”指的就是超限超载与黑车问题，而治理过程中以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为代表的治理主体刻意保留问题，并以此作为扩大自身权力的凭借。

与水浒悖论强调过程相反，美国的赏金猎人制度强调结果，即没有治理非法超限超载车辆工作领导组办公室等政府临时机构，没有增加专门编制，没有抽调专门人员，治理过程没有占用政府资源，以结果为导向、以赏金为特征调动社会资源成为治理主体③。将这种模式应用于交通运输行业治理可取得显著效果。经政府授权的赏金猎人自己承担治理成本，按治理成果领取相应的酬金。政府采用赏金猎人制度可有效规避水浒悖论，高效解决交通治理领域顽疾。

二、关于交通运输行业超限超载与黑车治理问题的文献综述

（一）理论支持与行业背景

交通运输行业超限超载与黑车治理[ 1 ]是社会服务领域的重大课题。超限超载与黑车现象本质上属于黑色经济的一种类型，会给社会造成巨大的安全隐患。黑出租车作为黑车的一种，主要以非出租车作为交通工具，在未经相关管理部门许可并取得运营资格的情况下，从事客运经营或与之相近的活动[ 2 ]。黑出租车在运营过程中，无证经营的驾驶员对交通执法部门往往高度戒备，行驶过程中其注意力极易分散进而影响驾驶安全，一旦遇到交通执法部门检查，为逃避处罚往往会采取超速行驶、闯红灯等行为，既违反交通规则，又对车上乘客及其他路面车辆和人员构成安全威胁，极易酿成交通事故[ 3 ]。同时，合法营运的出租车需要承担固定的运营成本，除日常的加油费、过桥费、维修费外，还包括向公司上缴的管理费以及各项税费，一辆正规出租车每年需要缴纳养路费、税费、管理费、保险费等各项费用约两万余元[ 4 ]。此外，一旦车辆出了责任事故，出租车司机还要负担责任事故赔偿金额的20%[ 1 ]，这与黑出租车的运营成本形成了鲜明的对比。商炳俊[ 5 ]指出，黑出租车逃避了应纳的税费，其运营成本比正规出租车低得多，所赚取的利润中有一部分是偷漏的税款。李庆钢[ 6 ]也指出，黑出租车大多不缴纳各种费用，其运营成本往往只有合法经营成本的1/3。

（二）治理的现实困境

以北京市为例，北京市的出租车在准入体制上一直实行总量控制，不允许个体经营，结果是黑出租车泛滥。[ 7 ]李晓峰等[ 8 ]指出，出租车市场管制可能会导致运营成本增加、牌照价格上涨、管制部门被行业俘获进而降低消费者社会福利等问题。唐浩文[ 9 ]以重庆市出租车行业为例进行研究指出，近年来交通运输行业超限超载与黑车现象同数量控制密切相关，僵化的出租车数量管制与市民出行需求相矛盾，正是总量控制下出租车供给不足，造成了交通运输行业的超限超载与黑车现象。王军[ 10 ]认为，黑车之所以能够生存，其原因在于，合法出租车在数量、价格、服务方式上存在缺口，而这个缺口恰好是管制造成的。郭玉闪[ 11 ]认为，黑车泛滥是政府管制失灵的表现之一，放松对正规出租车的种种管制是治理黑车问题的一个有效方法。庞世辉[ 12 ]认为，出租车主管部门已经沦为企业的合谋者，既不能维护可促使行业健康发展的长期利益，也不能维护社会福利，只能维护行业中现有企业的利益，特别是大企业的利益。

（三）超限超載与黑车现象产生的原因

黄燕[ 2 ]认为，在目前公共交通有效供给不足的背景下，黑出租车泛滥有其必然的市场需求因素，这些黑出租车在某种程度上方便了大家的出行，填补了公共交通的盲点。郭锐欣等[ 13 ]认为，黑车的存在满足了一定的交通需求，只要乘客对正规出租车的超额需求存在，黑车现象就不会因执法部门严厉打击而彻底消失。陈明艺[ 14 ]以北京和上海的出租车市场为例，从价格管制入手对导致黑车泛滥的原因进行分析认为，过高的定价吸引了大量黑车进入市场。陈明艺[ 14 ]、何增强[ 15 ]、顾海兵[ 16 ]等认为，导致黑出租车大量存在的主要原因是，正规出租车经营准入门槛偏高，现行出租车管理政策存在明显歧视。出租车行业的高额利润、正规出租车经营成本的高昂④[ 16 ]、交通运输行业黑车因逃避税费比正规运营车辆更低的成本，导致了黑车的泛滥。[ 15 ]同时，范建忠[ 17 ]指出，政府在黑车治理过程中存在取证难、处理难以及执法部门法定职责不清、联动机制不健全等问题⑤[ 18 ]，其中既有责任不明确的问题⑥[ 17 ]，也有黑车治理过程中存在的政府寻租问题⑦[ 19 ]。

（四）治理策略

杨向东[ 20 ]指出，要从根本上解决上海市黑车治理问题，不能局限于执法程序本身，还要打破市场准入僵局，适当推动民营化进程，严格执法，规范市场。龚志婧[ 21 ]对政府在高效黑车治理中应该承担的责任进行了研究。陈寅瑛等[ 22 ]基于利益分配视角分析城市交通运输行业超限超载与黑车治理产生的原因，并提出了交通运输行业超限超载与黑车非法营运的治理机制。徐泳和等[ 23 ]总结了中国与欧洲对黑车的治理情况，在对比分析中国与欧洲黑车治理方式差异的基础上，指出了北京黑车问题产生的原因，提出了推动北京黑车合法化以及建立市场准入机制的策略。胡雪璐[ 24 ]指出，出租车行业需要打破行业垄断，发挥市场自我调节能力。吴知宜等[ 25 ]提出，可以通过调整网约车准入标准来挤压交通运输行业超限超载与黑车发展空间，并建立多元主体联动执法机制。

综上所述，目前国内相关研究主要从供需、市场、政府等角度入手分析交通运输行业超限超载与黑车现象及其治理问题，探讨交通运输行业超限超载与黑车治理实际措施的较少，且这些研究大多比较宏观，实用性与可操作性明显较弱，缺乏创新。特别是很少有研究将政府职能转变融入交通运输行业超限超载与黑车治理或者创新性地结合国外相关制度进行分析，以此探寻适合我国交通运输行业超限超载与黑车治理需要的政府管制措施。本研究从建立服务型政府的角度入手，创新性地提出，将美国的赏金猎人制度加以改造并引入我国交通运输行业超限超载与黑车治理领域，探究我国黑车治理中政府管制手段改革的一种新的可能性。

三、水浒悖论镜像：交通运输行业超限超载与黑车治理的现实困境

（一）交通运输行业超限超载与黑车治理的现实困境

出租车的行业属性和功能定位使之必然会成为经济法规制的对象。经济法在对出租车行业进行规制的过程中，必须兼顾各类主体的利益，既要保护私人主体的合理利益，又要担负调整市场经济秩序的职责。具体到出租车市场准入法律制度，不仅要防止过度竞争，以免资源浪费，保护市场主体交易安全，长远来说还要追求公共利益的秩序价值。

近年来，随着城乡经济的快速发展，居民对交通出行的便利性提出了更高的要求，但受各方面因素影响，我国道路交通发展始终落后于经济发展，无法满足人们出行的需求。结果，城乡结合部、城市郊区、长途汽车站、火车站等附近就集中出现了交通运输行业超限超载和黑车这一城市“顽疾”。交通运输行业超限超载与黑车问题表现形式多样，比如以私家车非法包车、报废车或黑车非法客运、只挂靠不管理等。尽管目前学术界对交通运输行业超限超载与黑车问题尚未形成统一而明确的定义，但总的来说，交通运输行业超限超载与黑车治理的对象就是没有运营资格、不被政策允许且以赢利为目的的车。这是因为，《中华人民共和国道路运输条例》第八条和第九条分别明确规定了申请从事客运经营和申请从事客运经营的驾驶人员所应具备的准入条件，而交通运输行业超限超载车和黑车不具备这两个方面的资质，一方面很难保障乘客安全，另一方面也会影响客运市场的正常运行。除此之外，交通运输行业超限超载与黑车现象泛滥还会导致经济的负外部性，如挤占公共交通道路资源、破坏交通基础设施、产生交通安全隐患等。

（二）交通运输行业超限超载与黑车治理的主要途径

目前，探讨我国交通运输行业超限超载与黑车治理途径的研究相当多。交通运输行业超限超载与黑车治理的途径主要可总结为三个方面：一是深入调查研究，全面掌握情况；二是集中治理；三是动员公众，建立有奖举报制度等。其中，深入调查研究指有关部门对各辖区内非法运营的交通运输行业超限超载与黑车进行摸底排查，掌握其活动区域和活动规律，明确交通运输行业超限超载与黑车治理工作重点，为后续工作做好准备；集中治理指对交通运输行业超限超载与黑车进行直接治理，即集中一批高素质的执法人员，对交通运输行业超限超载与黑车进行集中治理，主要采用定点检查与不定点检查、定时检查与不定时检查、明查与暗查等相结合的方式开展治理工作；动员公众，建立有奖举报制度，即广泛发动公众力量，调动公众参与执法的热情，对交通运输行业超限超载与黑车现象进行举报，使交通运输行业超限超载与黑车治理始终处在公众监督之下。

由前述可以看出，交通运输行业超限超载与黑车治理并非一个简单问题，这个问题是在社会长期发展过程中逐渐形成的[ 20 ]。交通运输行业超限超载与黑车营运的流动性、普遍性、隐蔽性，与政府管制手段的单一性、时效的滞后性、范围的有限性显得格格不入，这意味着常规传统行政管制手段无法在交通运输行业超限超载与黑车治理中实现理想的管制目标。

受交通运输行业超限超载与黑车营运特点影响，行政执法中交通运输行业超限超载与黑车治理的难点主要表现在三个方面：一是进入门槛低、违法成本低；二是取证困难；三是执法手段单一。其中，进入门槛低、违法成本低是导致交通运输行业超限超载与黑车现象屡禁不止甚至愈演愈烈的主要原因，而取证困难和执法手段单一带来的执法效率低下是其直接原因。出租车的行业属性和交通运输行业超限超载与黑车治理的现实基础决定了出租车市场准入法律规制的必要性，而交通运输行业超限超载与黑车治理的现实困境则说明了传统政府管制在交通运输行业超限超载与黑车治理领域的失灵。

四、赏金猎人模式借鉴：治理主体的定位与调整

（一）落实服务型政府精神

在传统交通运输行业超限超载与黑车治理中，相关部门大多通过市场准入对出租车市场进行源头调控，以行政执法为主要手段对交通运输行业超限超载与黑车市场进行过程调控，但受进入成本低、违规违法成本低、监管范围有限等原因影响，交通运输行业超限超载与黑车治理收效甚微。传统政府管制在交通运输行业超限超载与黑车治理领域的失灵，迫使监管主体不得不尝试改变传统管制方式[ 26 ]。而在从管理型政府向服务型政府转变的过程中，建立以民本、责任、高效、法治为价值取向的服务型政府同交通运输行业超限超载与黑车治理中试图扭转目前较差治理效果的需求是非常契合的。

在交通运输行业超限超载与黑车治理中，无证运营车辆之所以会受到管制和规制并非因为该类车辆的运营藐视或违反有关市场准入规制，而是因为交通运输行业超限超载与黑车问题所造成的一系列影响与人民利益密切相关。建设交通强国的根本目标在于人民满意，而超限超载与黑车治理是建设交通強国的内容之一。建立服务型政府，首先要求政府相关部门以民为本，不能为了管制而管制，而是能够做到切实保障公众利益。交通运输行业超限超载与黑车治理既是为了维系正常交通运输秩序以满足公众出行所需要的社会公共服务需求，也是为了保障安全稳定的社会治安环境。交通运输行业超限超载与黑车治理对维护社会公平、保护环境与资源等长远利益意义重大。在交通运输行业超限超载与黑车治理过程中，主管部门应以实现有效的统筹管理为己任，而非为了执法而执法，这就要求主管部门积极探索有效的解决方案和执法手段，在合法合理的基础上，充分利用新技术、新装备、新路径来打击交通运输行业超限超载与黑车现象。传统管制与行政执法手段对交通运输行业超限超载与黑车治理而言是低效甚至无效的，有关部门应当基于对管制效果的稽查、反馈和评估，有效发现并分析问题，充分考量相关法规政策的针对性。依法管制要求有关部门在交通运输行业超限超载与黑车治理中严格执行有关实体法和程序法的规定。事实上，政府管制中存在的执法不严甚至权力寻租行为也是导致交通运输行业超限超载与黑车治理效果不佳的一个原因。依法开展政府管制，不仅要求相关部门不能违规执法侵害车辆驾驶人合法权益，而且要求相关执法人员依法依程序治理交通运输行业超限超载与黑车问题，不得滥用公权，不得出于各种原因纵容违法行为。

（二）引入合作与公众参与理念

出租车服务既是城市公共交通重要的组成部分，也是营利性活动，为避免过度竞争、负外部经济性、信息不对称等市场失灵的弊端，对出租车市场进行管制是非常有必要的。实现社会管理体系与社会管理流程现代化既是提高政府服务效率和公信力的重要途径，也是进行交通运输行业超限超载与黑车治理的一个有效方向。交通运输行业超限超载与黑车治理的实践表明，取证困难是导致交通运输行业超限超载与黑车治理难题的一个重要因素，而导致取证困难的主要原因在于，管理者很难获得及时、有效的信息，即信息不对称。所谓合作与公众参与，指的是为克服信息不充分、反馈不及时的弊端，在管理过程中充分调动公众的积极性，提供充分、有效、及时的交通运输行业超限超载与黑车治理信息。

引入合作的重要意义与可行性都是经过实践检验的，由政府机构牵头，整合各执法部门力量进行联合执法在多个省市区都有所实践，并在短期内取得了较好的整治效果。不过，这种联合执法是短期的、阶段性的，治理成本高，复发性强，尚未形成交通运输行业超限超载与黑车治理的长效机制[ 27 ]。公众参与交通运输行业超限超载与黑车治理，目前已有的实践多限于通过投诉举报的方式参与，而举报确实可使那些隐蔽运营的车辆更容易被发现并接受查处。由此可见，合作与公众参与可以增强交通运输行业超限超载与黑车治理能力是毋庸置疑的。然而，交通运输行业超限超载与黑车治理难还在于交通运输行业超限超载与黑车治理数量巨大同主管部门人力物力有限之间的矛盾，该矛盾是现阶段合作与公众参与无法化解的。

此外，目前还存在以有奖举报方式鼓励公众参与交通运输行业超限超载与黑车治理的做法。这种公权利益化的做法是否长久之计、是否妥当尚值得深思，毕竟实践中不乏有奖举报异化并沦为部分人赚钱手段的案例，而且这样做也容易使交通运输行业超限超载与黑车治理过度依赖外部提供的信息。公众参与是打击交通运输行业超限超载与黑车现象非常有效的力量，因为公众参与有助于缓解黑车泛滥与治理力量有限之间的巨大矛盾。在肯定公众参与作用的前提下分析各省市区公众参与的方式发现，公众参与是目前最直接、最简便的方式，但对通过公众参与获得的信息缺少一个消化和分析的过程。鉴于此，本研究大胆地提出一种既可以利用公众力量又不会导致公众举报异化的方式，即吸收部分公众成立一个有纽带有连接点的组织，由该组织对参与公众进行非金钱形式的激励。参与公众将各自获取的交通运输行业超限超载与黑车治理信息及时反映到该组织，由该组织进行统一处理并做出反馈。经由该组织对信息进行统一处理，不仅可以避免相关部门过度依赖个体举报，而且可以缩短信息分析的过程，提高信息的可靠性，从而提高治理的效率。

（三）交通运输治理引入赏金猎人制度的主要内容

如前文所述，设立一个汇集公众力量的组织，可以对现有公众参与方式进行改进。然而，这种方式尚处于一种功能性设想阶段，只有形成交通运输行业超限超载与黑车治理长效机制并逐步制度化，才能形成民本、责任、高效、法治的价值取向，才能真正实现社会管理的现代化。

赏金猎人制度是公众参与制度化的典型代表，这是美国刑事司法领域一项比较成熟且能对追捕逃犯发挥长效作用的制度。该制度系美国首创，与美国刑事司法领域的商业保释制度密不可分。在美国的刑事司法过程中，只要被告及其律师做无罪答辩并要求保释，法官就要在正式开庭审理前，首先做出是否允许保释的决定。

美国保释制度下保释的形式有四种，分别是现金担保、财产担保、具结释放、商业保释。其中，商业保释是市场参与制度化的一个例证。政府允许保释代理人出面为案件中的嫌疑人提供担保，担保内容是嫌疑人被保释后能够按时出庭，而保释代理人本身隶属于私营公司，以营利为目的为案件中的嫌疑人提供商业保释服务，其从业执照由美国各州政府审核下发。[ 28 ]保释代理人在为嫌疑人提供担保的过程中，会面临嫌疑人被保释后因逃逸或其他原因而无法出庭的风险。为确保嫌疑人按时出庭受审，并实现自己利益的最大化，在被保释的嫌疑人逃跑时，保释代理人一方面会配合警方进行追捕，另一方面会雇用专门人员进行追捕，而被雇用的这些人就称为赏金猎人。客观来讲，赏金猎人制度在一定程度上弥补了普通执法过程中存在的信息不对称问题，大大提高了执法的效率。

（四）赏金猎人制度与交通运输治理需求的契合

赏金猎人制度之所以遭到质疑，首要问题就是其权力来自何处，是否合法，是否应当受到限制？对此，美国各州有一些相关规定。比如，根据路易斯安那州的法律规定，赏金猎人应当穿着可以被公众识别的从事这一职业的服装；根据德克萨斯州的法律规定，赏金猎人应当是和平警察、有武器装备的安保职员或私人调查者[ 29 ]。这些州的法律对赏金猎人进行了定性，规定他们应当承担哪些责任。在实践过程中，由于对赏金猎人的资质及权力限制缺乏详细而明确的规定，出现了大量赏金猎人滥用权力、侵害公众合法权益的现象，导致美国司法形象受损，产生了一系列不良影响，但其存在的意义和作用不容忽视。在传统实践领域，赏金猎人制度不仅能够大大提高追捕逃犯的效率，而且能够大大减轻政府负担。嫌疑人逃跑后，国家在追捕过程中不必再动用大量的人力、物力、财力，可以大大减轻各级政府机构的财政负担。

与交通运输行業超限超载与黑车运营特点相关联，导致其治理困境的主要原因在于信息严重不对称、取证困难、打击成本高、效率不显著。车辆只有处于非法运营状态时，才可以认定其为超限超载车和黑车，唯有掌握实时、广泛、深入的信息，交通运输行业超限超载与黑车治理才更具震慑力和权威性。考虑到取证艰难，且不能采用钓鱼执法的方式取证，而赏金猎人制度天然拥有的群众基础恰好契合实时、广泛、深入掌握交通运输行业超限超载与黑车治理信息的需要，可引入赏金猎人制度来解决交通运输行业超限超载与黑车治理的取证难题。

五、法律反思：将赏金猎人制度引入我国交通运输行业超限超载与黑车治理的法律制约及法律制度创新

（一）法律制约

由前述可知，赏金猎人制度主要存在于美国刑事司法领域，如果只是简单全盘照搬，将之引入我国交通运输行业超限超载与黑车治理这一行政执法领域，则需要现行法律制度创新。

1.法律冲突问题

简单来讲，赏金猎人制度就是未经相关政府机构授权却享有类似政府机构执法人员权力，对违法行为行使强制手段直至移交公权力部门的制度。用更加通俗的话讲就是执法外包，即将本应由政府机构行使的权力转让给私人或其他组织行使，直到将违法对象移交至法律部门。[ 30 ]这种现象在行政执法领域非常普遍，如曾经广受诟病的电子监控系统私营化问题。据调查，广东某些地区把本应由政府机构负责的电子监控系统交给私营企业，借助私营企业资金设置电子监控系统，并由私营企业收取罚款或从罚款中分成，而这就涉嫌非法执法外包问题。企业并非政府机构，本来就没有执法权，怎么能让其开罚单、收取罚款呢？这完全违背了我国有关法律的规定。首先，《中华人民共和国道路运输条例》第六章“法律责任”明确规定，对违反该条例有关规定的，由县级以上道路运输管理部门对其相关违法行为进行处罚。由此可见，对超限超载与黑车违法行为进行处罚的只能是作为政府机构的县级以上道路运输管理部门，而不能是个人或者其他企业，因此广东一些地区的做法被视为违法[ 31 ]。其次，《中华人民共和国道路交通安全法》第七章“法律责任”明确规定，应由公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为进行处罚，交通执法主体不能是企业，只能是交通管理部门，是国家行政机关的代表。再次，从大的方面讲，《中华人民共和国行政处罚法》明确规定，可以受委托实施行政处罚的组织必须满足若干条件，而条件之一就是必须属于依法成立的管理公共事务的事业组织⑧。很显然，以营利为目的的私营企业根本不满足该条件，也不具备公益性质。因此，个别政府机构把电子监控系统交给私营企业运营和管理也属于非法执法外包[ 32 ]。

非法执法外包不仅与政府公共权力的本质属性不符，而且严重违背行政执法的公平正义。道路交通执法的根本目的是维护交通秩序，预防和减少交通事故，保护公民的人身和财产安全，提高通行效率。在道路交通执法中，罚款不是目的，而仅仅是一种手段，交通执法部门并不以此谋利。而私营企业不同，其存在的目的就是获取利润，其任何投资都是要求回报的。如果将该项交通执法权交给私营企业，私营企业肯定会通过各种手段收回投资并获利，而这将阻碍政府维护公共利益目标的实现。将赏金猎人制度引入交通运输行业超限超载与黑车治理领域，也会产生与执法外包类似的嫌疑。如果我们雇用一批赏金猎人来专门治理交通运输行业超限超载与黑车问题，尽管能使这个问题得以快速解决，但这与电子监控系统私营化有何区别呢？不过是更换了一种形式的执法外包而已[ 33 ]。可见，直接将该制度引入我国行政执法领域，也会面临赏金猎人执法权力被定性为非法的尴尬境地。

2.可能侵犯公民权利的忧虑

首先，是被处罚者的担忧。如果赏金猎人制度被引入我国交通运输行业超限超载与黑车治理领域，那么对交通运输行业超限超载与黑车车主的处罚将由赏金猎人实施。正如美国国民对赏金猎人制度的担忧一样，交通运输行业超限超载与黑车车主为何不是接受来自政府主管部门的处罚，而是接受拥有特权的赏金猎人的处罚呢？车主即使违法，也应受到正当程序和原则的约束，由拥有权力的政府主管部门通过合法的手段和程序来进行处罚。这既是一部分车主的想法，也是所有交通运输行业超限超载与黑车车主应当享有的权利。其原因在于，随着民主法治日益深入人心，人权保护已经成为各个法律领域必须遵循的基本要求。这在行政执法领域同样适用，其具体表现就是行政法的一些基本原则，如依法行政原则、尊重和保护人权原则、正当法律程序原则、公平公正原则等。上述原则在任何类型的行政执法过程中都应当被遵守，而通过赏金猎人来治理交通运输行业超限超载与黑车问题，显然有悖于这些原则。

其次，是公众可能会对政府公信力产生怀疑[ 34 ]。政府的权力怎么能够随意转让或授权给民营企业或个人呢，而且即使这些民营企业或者个人经过授权或委托拥有了某种权力，又如何确保这些权力不被滥用呢？事实上，即使执法部门本身也会存在权力滥用的现象，那么又如何确保拥有如此特权的民营企业或者个人不会滥用呢？照此推测，是否会导致政府公信力大打折扣，影响政府为民服务的形象和本质呢？

（二）法律制度创新

我们知道，美国刑事司法领域的赏金猎人制度尽管在确保被保释人按时出庭受审方面发挥了重要作用，但在实际执行中也存在一些弊端。同样，在我国交通运输行业超限超载与黑车治理过程中，如果全盘照搬美国的赏金猎人制度，也不能排除在实践中出现侵犯公民权利的可能性。那么，这种制度在我国交通运输行业超限超载与黑车治理领域是否就没有可借鉴之处了呢？在笔者看来，并非如此。

在前文的合法性问题部分已经阐明，如果完全按照美国模式照搬该制度，无疑与我国《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定相违背。那么，如果我们适当做些变通和转变，是否就能够符合我国法律的规定了呢？笔者认为，可以进行一些这方面的探索。

交通运输行业超限超载与黑车治理属于行政处罚的范畴，其处罚必须符合《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚实施机关、程序与执行的规定。

首先，从实施机关看，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条至第十九条规定⑨，能够行使行政处罚权的首先必须是一个组织，该组织是行政机关或者具有管理公共事务职能的组织。因此，我们在参考美国赏金猎人制度时，需要进行突破创新，允许单独的赏金猎人为了拿到可观的报酬，协助行政执法部门获取和处理信息以及执行处罚。政府公权力部门可对赏金猎人的机构和人员进行专项培训，针对交通运输行业超限超载与黑车治理问题，从理论到实践进行全方位培训，强调法治精神与执法监督，帮助其在交通运输行业超限超载与黑车治理中更好地发挥作用。在行政处罚的程序与执行方面，赏金猎人制度需要《中华人民共和国行政处罚法》的法制创新。[ 35 ]美国印第安纳州这方面的经验值得借鉴，其拖车公司制度是美国赏金猎人制度的一个缩影。美国印第安纳州的停车非常规范，即使在最寒冷的冬季，大雪淹没了路面所有的标志物，看不到停车位划分区域，司机也会下车扫雪直至找到正确的停车区域再停车，没有司机敢乱停车，而驱使他们努力遵守规定停车的，正是美国的拖车公司制度。在印第安纳州，有权限拖车的不仅是警察，还包括拖车公司。拖车公司获得经营许可后，就会兢兢业业地工作，越是容易乱停车的下雪天越活跃。印第安纳州每年大雪埋路时乱停车的现象曾经也非常普遍，苦于停车治理问题的警察最后想出了设立拖车公司制度的方法，一到这个时节就发放牌照，私营机构可以获得牌照。经政府授权，私营机构可以成立拖车公司，并有权力对违法停车者实施拖车和罚款。对印第安纳州政府而言，成立专门的停车治理临时机构、成立专班、增加专门人员的支出要远远超过罚款的收入，而拖车公司被赋予拖车权后，为了获利会全天候兢兢业业地寻找乱停放的车辆，能够非常有效率地完成这项工作。此外，拖车公司还必须保持谨慎，一旦判断失误，拖走了不该拖走的车辆引起纠纷，就要赔一大笔钱，因此拖车公司拖车时会全程录像，做好全面证据留存，同时举报给警察，在一切得到确认的情况下再将车拖走。

其次，从赏金猎人的资金来源看，应纳入公共财政预算，不应由私人进行投资，以防止前述公共电子监控系统私营化问题的出现。且这部分资金无需另外拨付，只需要对交通、公安、安监等部门原来的财政资金进行重新整合和预算，抽调出一部分即可，总体而言没有额外支出。此外，赏金猎人的资金来源于政府财政预算，可从另外一个方面保证其公益性，不会以营利性质存在。

再次，从程序方面看，要完善赏金猎人的运作。一是对参与公众的招募应当是一个开放、公平、自由、透明的过程，对报名的公众按既定条件筛选完成招募。二是赏金猎人在交通运输行业超限超载与黑车治理过程中所有的执法行为均应透明、公开，不得暗箱操作。赏金猎人在执法过程中必须明确权与责，不得违反相关行政法规。对于交通运输行业超限超载与黑车问题，每个赏金猎人均有义务依规定依程序开展整治活动，对超出公权力授权行为将及时受到相关部门处理，包括承担法律后果、取消牌照和资格等，以保证赏金猎人不滥用私权，不越过授权边界。

六、结论

综上，目前我国在交通运输行业超限超载与黑车治理上存在制度层面滞后、执行层面效率低下、程序和流程混乱以及需要法制创新等问题。正是由于诸多问题的存在，本研究在探寻解决之道时试图借鉴美国的赏金猎人制度。且从域外经验看，无论是英美法国家，还是大陆法国家，在司法实践中对某种程度的私人取证都是认可的，这客观上为我国引入该制度提供了契机。但值得一提的是，美国的赏金猎人制度只存在于刑事司法领域的商业保释，将之引入我国交通运输行业超限超载与黑车治理领域绝非一个简单问题，毕竟两者所属的领域存在诸多不同。

客观来看，赏金猎人制度对解决我国现有问题利大于弊，一旦加以变通，使之符合我国相关法律规定，必将对我国交通运输行业超限超载与黑车治理问题产生积极促进作用。目前我们更需要考虑的是，如何通过立法来规范赏金猎人的實践操作以避免随意性，特别是在我国特有的国情和背景之下，从法律层面加以明确显得更加迫切。总之，对我国交通运输治理困局的思考使我们对赏金猎人制度有了一定的了解和认识，而该制度要在我国真正发挥效用，首先需要从立法层面予以推进，在交通运输治理过程中合理保障各方权益，使之尽快形成群众基础与施行环境，只有如此，才能推动赏金猎人制度尽快施行并发挥其良性高效运转、节约公权力成本的优势。

*感谢北京交通大学荣朝和教授对本研究提出的宝贵意见和建议。

注释：

①黑车指无牌无证、无道路运输证非法营运、假牌假证、逾期未审验、未经审批非法从事客运、已达强制报废年限、非法拼装组装，未经道路运输经营许可，不具备客货运车营运资格而擅自从事客货运经营活动的车辆。

②据《水浒传》记载，针对梁山问题，当时的管治团队成立了专门机构，调动了包括军事、法治、舆论等在内的政府资源，尽管治理与被治理双方力量对比悬殊，但过程反复，结果令人意外。其原因在于，以高俅为代表的“专门小组”在“治理过程”中不断谋求自身利益，如官员升职、人员扩编、政府经费等，最后达到博弈平衡。

③做赏金猎人尽管赏金高，但仅仅局限于追捕成功的情况，否则是没有赏金的，且整个过程中所有的开销均由猎人自己承担，机票、武器、食物补给、车辆、望远镜、防弹衣等均由猎人自己置办。可以说，赏金猎人制度成本低廉，而收效巨大。此外，赏金猎人作为民间散兵游勇，一般是单兵作战或兄弟父子联手，有着军队无法比拟的灵活性，更便于深入艰苦和偏远地区。赏金猎人越多，被追捕对象压力越大。赏金猎人制度本身是政府与市场共同行动的蓝本，是一种合作创新。

④据测算，在6～8年的运营期内，出租车公司每辆出租车的投资利润率不低于300%，每年的投资利润率不低于50%，是其他行业平均利润率的十倍以上，比石油行业的利润率还要高一倍以上。

⑤黑出租车的存在，特别是人们对这种反制度现象的同情，体现了一种反制度式抗争的行为模式。当某种反制度式抗争获得社会同情，而这种同情又源于体制本身的不公正或弊端时，对这种反制度行为的治理就会变得愈加困难，甚至演变成一种促使事态不断恶化的逻辑。

⑥运政管理相关法规对违章者不合作的情况没有明确责任，如对拒检逃逸现象，法律法规没有明确赋予运政执法人员追踪堵截权，即使拦截下来也没有重罚规定，当事人无所畏惧，而执法者却底气不足，如果追踪过程中被追踪车辆发生交通事故，执法者还要承担法律责任。

⑦黑车治理过程中存在政府寻租问题，有执法人员利用职权从事道路运输经营活动，谋取私利；有执法人员知法犯法，执法犯法，充当黑出租车的保护伞，更有甚者自己直接经营黑出租车，非法获利；有管理部门出于本单位利益考虑，对黑出租车不是严肃惩处，依法取缔，而是采取罚款措施，以罚代管一罚了之。如此，不仅不能制止黑出租车运营，反而加剧了黑出租车的泛滥。

⑧《中华人民共和国行政处罚法》第十八条明确规定，行政机关依照法律、法规或者规章规定，可在其法定权限内委托符合该法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。而该法第十九条规定的受委托组织必须符合的条件之一就是要属于依法成立的管理公共事务的事业组织。

⑨《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚的实施机关主要包括以下几种类型：一是有行政处罚权的行政机关；二是经法律、法规授权具有公共事务管理职能的组织，可在法定授权范围内实施行政处罚；三是经行政机关委托符合一定条件的组织，且行政机关不得委托不符合该条件的其他组织或者个人实施行政处罚。

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责任编辑：陈诗静

Dilemmas and Breakthrough of Overload and the "Black Car" Governance System in Chinas Transportation Industry

——the Experiences from Bounty Hunters

ZHAO Guang-hui

（Shanghai Maritime University，Shanghai210306，China）

Abstract：Transportation governance modernization is the important support for making China strong in transportation. The transportation industrys overload and“black car”governance are generally subject to repeated and endless dilemmas. This aspect stems from the logical obstacles left by the earlier system design stage，and it also lies in the fact that there are currently no effective rules to solve the problem. At the same time，although governments at all levels have paid attention to and emphasized governance in stages，considering the difficulty of identifying black cars，high management costs，and low efficiency，it can be said that the governance combined with Chinas existing governance lines has not achieved ideal results. In this regard，the author looks at the opportunity for the transition from a managed government to a service- oriented government，which is legal，reasonable，efficient，and economically oriented. The author compares and analyzes the American bounty hunter system to form a reference for institutional reform. The bounty hunter model can provide us with reference based on the long-term experience，and it also shows a certain degree of innovation. At current situation，bounty hunter system can be a trial project in China；it can also provide us with a broad vision，suggestions，and new institutional way of thinking. To avoid the difficulties，we should localize the bounty hunter system.

Key words：overload；“black car”；strong in transportation；governance modernization；bounty hunter system

收稿日期：2019-11-05

作者簡介：赵光辉（1976—），男，湖北省汉川市人，管理学博士，上海海事大学经济管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为交通技术经济及人才政策。