大国产业竞争视阙下美欧推动的国际产业补贴新规则

摘要：在经济全球化和先进技术占主导地位的时代，大国竞争的本质在于争夺产业链的控制权，提高在产业链中的地位。为阻止中国在产业链的升级，欧美通过对外签订经贸协定，推动国有企业规则和更新补贴规则，同时在WTO框架下谋求针对中国补贴模式修改WTO补贴规则，将补贴范围从财政补贴延伸至扭曲市场的贷款，以反补贴、竞争政策、国有企业规则等多项规则管制产业补贴。我国必须通过分类改革确定国有企业在产业竞争中的作用和地位，对充分竞争行业的商业类国有企业重新塑造“商业性”或“中性”身份，避免对我国国有企业特殊反补贴规则的适用；确立我国接受产业补贴规则的底线思维，通过博弈明确产业补贴负面清单，积极回应欧美国家关于补贴透明度要求，为相关谈判奠定良好基础。

关键词：产业政策；补贴规则；国有企业；反补贴

中图分类号：F114.4文献标识码：A文章编号：1007-8266（2020）01-0021-09

2018年美国总统特朗普单方面向多个重要贸易伙伴发起贸易战，并不断升级对华贸易制裁措施，不仅给世界经济、中美经济带来不利影响，也對全球产业链布局产生深远影响。作为快速崛起的在国际产业链上不断攀升的新兴大国，中国不仅承受着来自美国单方面大幅加征关税等各种贸易保护措施的极限施压，还承受着来自其他发达经济体在各种场合提出的所谓“非市场导向政策”和不公平竞争的指责，尤其需要警惕的是，美欧等正联合推出新的国际补贴规则以削弱中国产业升级的能力。维护并支持我国在国际产业链地位和发展，就必须对国际产业补贴规则的变化进行预判并积极参与规则博弈。

一、大国产业竞争与产业补贴模式之争

（一）现代大国竞争的本质在于产业竞争

国际政治的现实是一个持久的斗争进程，所有的国家都是在一个检验权力平衡且将决定谁是最强大的进程中努力奋斗。在争夺权力的历史进程中，幅员、人口和自然资源曾经是大国争夺的主要目标，决定着世界各国在竞争中是否胜出的基础，但是第二次世界大战之后核威慑改变了大国竞争的方式，大国需要在经济实力和尖端科技方面具有举足轻重的地位才能确保其优势地位。在经济全球化时代和先进技术占主导地位的世界，大国竞争的本质不再是军备和GDP数值的较量，而是争夺产业链中的地位，并且科技创新和技术运用也是以产业链形式进行的[ 1 ]。

当前，以半导体芯片、计算机、新材料、新能源等为代表的高新技术及运用促使了全球产业结构的根本性变革，这些高新技术开发运用所形成的巨大规模“超级产业”能够带动一国整个国民经济产生较强的回顾效应、旁侧效应和前向效应，从而成为一国综合实力和战略能力的体现。根据理查德·福斯特提出的科技发展“S曲线”理论，技术创新需要巨额投资，也面临巨大风险，在创新者获得技术突破并持续投入资金后，技术进步将越来越困难且代价昂贵，即到达技术S曲线的顶部极限，但尾随者通过模仿运用该技术的成本要低得多。此外，当一个新兴技术能够超越替代某一已达S极限的技术时，原来投入巨资研发技术的领头者将面临被新兴技术取代后无力反超的困境。在新技术发展极限下，只有大国才有实力投入并维持“超级产业”。

由于经济全球化导致一些发达国家制造业外迁，加上金融寡头追求全球资本流动所带来的超额利润，导致发达国家片面偏向金融服务业，产业空心化、基础制造业凋敝以及随之而来的贫富差距加大、蓝领失业率上升等，成为美国等发达国家面临的梦魇。对于已经处于产业链顶端的发达国家和守成大国而言，不仅要牢牢把握尖端科技产业的人才和技术优势，还要尽力吸引基础制造业回流，以获得产业结构的全面发展和相对于其他大国的产业链竞争优势。同时，新兴国家则不满足于停留在全球产业价值链的低端，更需要通过激励措施实现对先进科技产业的追赶和产业链地位的攀升。在经济全球化和技术发展极限影响下，新旧技术替代引发的产业链结构和全球范围的重新组合促使大国之间围绕产业链的控制权与聚集能力的竞争日趋激烈。大国需要具有“超级产业”和“大博弈”方略才能在激烈的产业竞争中成为真正意义上的“大国”和“强国”[ 2 ]。

（二）产业竞争的焦点：产业补贴政策和国有企业的作用

为了避免在产业和科技竞争中被淘汰出局，各大国纷纷推出各自的产业政策规划，期望通过国家力量或市场力量确保在新兴产业变革中保持优势地位，或实现追赶并超越他国。此外在全球化重构全球产业链的动态发展进程中，只有促进产业完整和全面发展，才能最大限度地保障就业，促进经济增长，并为科技创新和应用提供基础。因此，加强全产业链塑造成为当前大国产业政策的一项主要任务。

美国政府从奥巴马时期就一直强力推动制造业回流美国计划。2017年4月26日，特朗普政府公布税改计划，大幅削减企业税税率，推出从35%降至15%的减税措施，还准备将跨国公司海外收入的税率降为8.75%，同时在联邦、州土地和公共设施服务等方面给予巨大的优惠，以促进制造业回流美国[ 3 ]。2019年2月，美国联邦政府推出以《美国未来工业发展规划》为核心的一系列总统行政令。同一时期，英法等国都推出了不同程度的减税方案。在新兴高科技集中运用的高端产业领域，各大国更将相关战略置于国家发展的高度。2010年德国推出《德国2020高技术战略》，2019年修订为《国家工业战略2030》。日本2009年和2010年颁布《日本制造业竞争战略》和《日本制造业》两个文件[ 4 ]。产业政策成为大国产业竞争的核心，为夺得产业竞争优势，欧盟内部已经在强烈呼吁出台产业补贴政策，以保护欧洲的利益和企业，提高欧洲企业的全球竞争力，并限制外国企业进入欧洲市场[ 5 ]。

在经济学上，狭义的产业政策是指为保护或者促进特定产业、企业和目标团体而制定与实施的政策，具体措施包括关税和贸易保护政策，税收优惠，土地、信贷等补贴，工业园、出口加工区，科研补助，经营特许权，政府采购，强制规定等。本文的产业补贴是基于狭义产业政策定义和WTO补贴协议的基础上，为保护或者促进特定产业、企业和目标团体而制定与实施的政策，由政府或任何公共机构提供财政资助。对产业补贴模式，应该采取市场机制还是国家动员机制，或者说应该强调政府主导作用还是主张政府营造良好制度环境，培育企业家精神，以市场调节资源的配置，在理论和实践中发生过持久的争论。但无论是发达经济体还是发展中经济体，都未能置身产业政策之外。美国政府同样通过各种产业补贴，包括税收减免、直接贷款和保险、风险投资、政府的建设合同和采购直接给予特定产业以支持。

但是，美欧等实施的是自由资本主义市场经济，采取的产业补贴措施是以市场和行业为导向。例如，美国的产业技术补贴政策包括对本国企业或明或暗的研发补助、资金信贷、风险投资等，苹果、英特尔、联邦快递都曾经是美国政府风险投资的受益者，但这些都不是国有企业。欧盟的国有企业不仅比中国国有企业规模小，通常处于受潜在市场失灵和外部性影响的行业，例如公用事业，而且欧盟有政府援助法限制对国有企业的补贴。

而在中国，国有企业天然具有其他形式企业所不具备的政治优势。我国宪法第七条明确规定国有经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展。加之国家做大做强国有企业的决策，使我国政府对国有企业的控制与扶持集中在一些大型基础设施建设、能源资源保障、国防军工和战略性新兴产业等领域。对此许多外国企业高管和政府官员认为，中国自2010年通过限制外资准入、自主创新采购政策等对国家战略企业的产业补贴，促使战略领域内国有企业崛起，以期能够在全球范围内与主要的外商投资企业竞争。

当世界500强企业中出现越来越多的中国国有企业的时候，引发了西方国家越来越多的关注，他们认为中国支持国有企业的新兴产业政策模式以牺牲外国企業利益为代价，外国私营企业无法与受到补贴的国有企业公平竞争；这些“国家领军企业”是实施国家产业政策、积累独立生产和技术能力的工具，能够向下游企业以优惠定价或双重价格等方式提供补贴，以加强国内经济内部的相互联系，推动国家向产业价值链的上游发展[ 6 ]；中国对某些处于破产困境的国有企业给予补贴以防止裁员和破产，实际上是将更多成本转嫁给其他没有实施此类补贴的国家[ 7 ]；中国国有企业补贴模式服从国家的政治经济战略，成为国家对外输出政治经济影响的重要工具。西方学者及政治精英认为，中国的国家资本主义已经成为西方自由资本主义的最大经济威胁[ 8 ]。

（三）中国与美欧等发达国家的产业竞争加剧，西方经济体计划针对中国的产业补贴和国有企业采取联合行动

近年来中国在全球产业链重构中取得巨大发展。中国工业产业门类齐全，是世界少有具备完整产业链生产结构的国家，拥有41个工业大类，207个工业中类，666个工业小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。同时中国在全球产业链中的地位不断攀升，高技术产业国际竞争综合绩效和规模绩效明显改善，展现出了较强的竞争力，特别是在电子计算机、办公设备制造业、电子及通信设备制造业方面，中国正在快速追赶美国[ 9 ]。从高技术产业增加值占世界总量比重、高技术产品出口额占世界总量比重、高技术产业出口增加值占世界比重来看，中美之间的差距逐渐缩小。2000年中国高技术产业增加值占世界比重为3.16%，美国为37.75%，到了2010年中国为17.92%，美国为31.38%，2014年中国继续升至27.10%，美国为28.69%，二者差距大幅缩小甚至拉平。从高技术产品出口额占世界比重来看，2000年中国占世界比重为3.60%，美国为17.05%，到2010年中国为22.81%，美国为8.20%，2014年中国为26.01%，美国为7.25%。另外，高技术产业出口增加值比高技术产品出口额更能反映一国在国际产业链中的地位，在这方面中国也超过了美国，中国高技术产业出口增加值占世界的比重从2000年的8.33%升至2014年的24.04%，美国则从2000年的17.76%降至2014年的12.36%[ 10 ]。

中国不断向中高端产业链的攀爬和进取，侵蚀了美欧等守成大国的高额垄断利润，在此背景下，中国的补贴模式受到美欧等国的不断指责。2018年3月22日，美国贸易代表（USTR）公布《中国贸易实践的301条款调查》，指责中国通过强制技术转让、国家支持到境外投资收购技术等手段侵犯美国知识产权。2018年7月26日，美国向世界贸易组织总理事会提交一份名为《中国破坏贸易的经济模式及其对WTO的影响》的意见书，不仅指控中国的产业政策和国有企业导致严重的产能过剩，损害美国的知识产权、创新与技术发展，还把矛头直接针对中国政府和中国共产党所构建的“社会主义市场经济体制”，认为党和政府通过国家对关键经济活动参与者的所有权和控制以及政府指令等手段，直接或间接地对资源分配实施控制，国家主导的经济模式给世界贸易组织其他成员国带来巨大的经济压力和严峻挑战[ 11 ]。2019年1月，德国工业联合会发表一篇题为《合作伙伴与系统性竞争对手——我们如何应对中国的国有经济》的论文，指出“我们的自由、开放和社会市场经济体系与中国的国有经济之间正在形成竞争”，并呼吁“与包括美国在内的志同道合的伙伴就中国及其经济模式进行密切和有针对性的协调”[ 12 ]。

美国一方面通过贸易战要求中国进行所谓的“结构性调整”，另一方面与欧盟、日本联合行动制定严格的国际产业补贴规则。2018年5月后，三国贸易官员多次会谈，发布《美欧日贸易部长三方会议联合声明》，就强化对非市场主导经济政策、产业补贴政策、国有企业规则等进行了深入探讨，特别是在如何制定有效规则解决国有企业扭曲市场的行为和对抗特别有害的补贴实践方面已有相当详细的对策[ 13 ]。可见，在发达经济体之间已经形成共识，认为非市场经济国家产业补贴和国有企业带来的不公平竞争问题根源于经济体制本身，世界贸易组织在处理铝、钢、显示器等关键产业产能过剩问题上存在制度能力不足的问题[ 14 ]。这些西方大国力图推出新的国际产业补贴规则应对上述问题带来的挑战。

二、美欧推动国有企业规则，限制国有企业在产业补贴中的作用

（一）美国推动修改国有企业规则，扩充产业补贴主体，将补贴从财政补贴延伸至扭曲市场的贷款

美国奥巴马政府时期着力打造推出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），其中国有企业规则意图十分明显，就是在知识产权、国有企业等领域建立高标准的国际规则，并最终迫使中国接受这些规则，而不是让中国来制定规则[ 15 ]。在TPP国有企业规则所建立的三大原则——非歧视待遇和商业考虑原则、非商业援助原则（反补贴原则）、透明度要求原则中，非歧视待遇原则和非商业援助原则都含有限制产业补贴措施的内容。例如非歧视待遇原则要求国有企业在购买和销售货物、服务时，应该遵守非歧视待遇原则，给予所有企业同等待遇，一国的国有企业不得相互在原材料、能源、产品等方面优惠交易，互相补贴，上游国有企业自然也不得向下游厂商提供低价产品以进行补贴；而非商业援助原则本身就是对WTO反补贴规则的复制与完善，将提供非商业援助（即补贴）的主体由政府扩大至国有企业，绕开了《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）关于补贴主体“公共机构”的争议，将接受补贴的主体由国有企业扩大至在海外投资设立的国有企业的子企业，以国有企业为主体的产业补贴行为将受到极大限制；至于透明度原则，要求公开的信息包括国有企业内部的重要信息，非商业援助的形式、提供和接受双方的名称、法律依据和政策目标，非商业援助货物或服务的单位金额、总金额或年度预算金额等诸多评估产业补贴所需数据，这些信息都必须在受影响方提出要求时予以公布。

特朗普上任伊始即退出了TPP，虽然TPP国有企业规则完全为TPP其他11个成员国于2018年3月签署的《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）所承袭，但影响力大为削弱。

2018年11月30日签署生效的《美墨加协定》（The UnitedStates-Mexico-CanadaAgreement，USMCA）在规则内容方面继续强化了对国有企业产业补贴模式的针对性，将禁止的产业补贴从财政补贴延伸至扭曲市场的贷款。

USMCA对非商业援助的定义做了变更，不仅指政府对国有企业给予的援助，还包括成员国政府、国有企业给予某些企业的援助。也就是说，在USMCA“非商业援助”的定义中，援助主体由“政府”扩大为“政府、国有企业以及国有企业或政府的组合”；援助对象不再限于国有企业，而是某一特定企业、特定行业、特定企业集团或行业集团。对给特定企业、行业或特定企业集团、行业集团的援助，USMCA的“非商业援助”定义C项做了具体说明，删除了TPP“非商业援助”定义中接受非商业援助的对象均为国有企业的规定，显然是将反补贴规则内容移植过来，构成美国版反补贴规则的基础。

USMCA对非商业援助的规则较TPP规则更为明确和严格。USMCA明确规定成员国不得对资信不佳的国有企业提供贷款或者贷款担保，不得对破产或濒临破产且没有制定可靠重组计划的国有企业给予非商业援助，不得将国有企业未清偿的债务转换为股权。这些规定都是TPP国有企业规则没有明确禁止的事项，USMCA新增的这些规定针对性十分明显。长期以来我国商业银行对国有企业提供各种优惠贷款，对濒临破产的国有企业采取各种扶持政策（如债转股等），这些情况既有国有企业预算约束的软化、政企关系不清等体制结构性的原因，也有在社会主义市场经济体制下出于维持就业和社会稳定的原因。但这些已被美国视为造成世界产能过剩的重要原因，通过在USMCA完善对国有企业非商业援助的规定，将国有企业作为给予非商业援助的对象，明确禁止我国最常见的扶持国有企业的措施，表明美国对限制国有企业在产业补贴中的作用有了更清晰的规则设计。

（二）欧盟通过反补贴规则、竞争政策、国有企业规则等多项规则管制产业补贴

欧盟近年签订的经贸协定涉及许多产业补贴，这些规则分散在反补贴、竞争政策和国有企业章节，其中国有企业章节没有“非商业援助”条款来直接限制国有企业的补贴行为。各协定文本中产业补贴、国有企业条款内容详略不一，例如《欧盟—加拿大经贸协定》（CETA）的产业补贴规则和国有企业规则都很简单，而《欧盟—日本协定》《欧盟—越南协定》①均对所谓扭曲市场的产业补贴做出限制性规定。《欧盟—日本协定》禁止政府或公共机构担保没有数额和期限限制的企业债务，禁止对没有可靠重组计划的濒临破产的企业提供补贴。《欧盟—越南协定》第10章补贴规则也做了类似规定。②在补贴通知方面，《欧盟—越南协定》要求每一方应每四年通知另一方实施产业补贴的法律依据、形式、数额或预算，并在可能的情况下通知具体补贴的接受者，比《欧盟—日本协定》规定的每2年通知一次的时限要长。在补贴限额方面，《欧盟—越南协定》补贴规则适用范围有许多排除适用条款，在一定程度上减损了它对产业补贴的约束力，如只适用于3年内接受补贴超过30万特别提款权的企业等。

在国有企业规则方面，《欧盟—日本协定》和《欧盟—越南协定》的主要规则是非歧视待遇和商业考虑，内容十分接近TPP规则的内容，并且对国有企业信息披露有严格规定，如对国有企业股权结构以及与政府之间关系规定了较高的透明度要求，要求国有企业在购买和销售货物或服务时应基于商业考虑，在此基础上给予其他成员方相同的参与机会。上述欧盟缔结的2项协定中的国有企业规则较欧盟之前的国有企业条款内容要详实得多，反映了欧盟在尽力引入竞争中立原则，并对国有企业确立约束性规则。

三、美欧等谋求在WTO框架下改革产业补贴规则

WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）是20多年前制定的，没有充分认识到各国产业补贴竞争的复杂性，在2018年9月18日的《世界贸易组织现代化》（WTO Modernisation）的概念性文件（Concept Paper）中，欧盟提出了欧盟设计的WTO改革方案[ 16 ]。美国也通过与欧盟、日本会谈以及向WTO理事会提交报告等形式，主张现有WTO规则不足以应对中国的产业补贴和国有企业，需要联合起来采取行动，制定新的产业补贴规则或者对WTO补贴规则进行改革。

（一）运用中国“入世”承诺特定条款限制中国的产业补贴

在SCM协定中，补贴具有专向性，是判断该项补贴是否应该适用反补贴措施的前提，但是专向性标准非常复杂，专家甚至认为通过规则明确区分可诉补贴和不可诉补贴十分困难，不太可能确定让专家组在争端中能够采用的相关定义[ 17 ]。而我國在加入WTO时接受了对国有企业补贴认定和实施反补贴较为严格的标准和做法，根据《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》（以下简称《中国“入世”议定书》）第10条第2款，“对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下”。这种对国有企业接受补贴的特殊承诺使得我国国有企业补贴被定性为具有专向性的补贴，特别是在国有企业是主要接受主体或接受数量特别大的情况下。这就意味着，一旦其他成员国认为我国对国有企业的补贴带来不利影响，就可以将之视为可诉补贴而采取反补贴措施。

《中国“入世”议定书》第15条（b）项规定，他国依据SCM协定对我国商品采取反补贴措施时，如果适用SCM协定“遇有特殊困难”，可以采取特殊方法确定和衡量补贴利益。对“特殊困难”的开放式措辞，为他国针对中国反补贴措施提供了很大的余地。因此，有些西方学者建议，应利用中国“入世”的承诺来约束中国[ 18 ]。

（二）谋求扩大“公共机构”的含义

由于SCM协定规定补贴的提供者是政府和公共机构，并没有明确国有企业是否具有补贴提供者地位，导致“中美双反措施案”（DS379案）中围绕国有企业和国有商业银行是否为提供补贴的“公共机构”发生争议。上诉机构将“公共机构”的范围严格限定在行使政府职能的实体，意味着国有企业不应被认定为“公共机构”，但是美国根据自己的标准论证中国某些国有企业是公共机构[ 19 ]，而且美国在TPP、UCSMA中通过“非商业援助”规定使得国有企业也成为非商业援助（即补贴）的主体，绕过了“公共机构”的争议。

因此，在改革WTO谈判中，西方大国势必会谋求扩大“公共机构”定义，而且一些西方学者主张，中国将某些国有企业指定为行使政府关键职能的机构，并推动在国有企业中设立党委，提高党委在国有企业决策中的作用，说明这些国有企业已经拥有政府的职能。

（三）扩大禁止性补贴范围

从各方建议看，在现有SCM协定基础之上，建立不可诉补贴和禁止性补贴清单成为各方博弈的焦点。

美欧对禁止或限制的补贴可能采取两种方式进行规定。一是直接列举方式，例如2018年9月的美欧日联合声明就专门列举了他们认为扭曲市场的几种补贴，包括国有银行对资信不佳的国有企业贷款；政府或政府控制的基金（如国家集成电路投资基金有限公司）以非商业条件进行投资；非商业性债转股（例如我国银行对国有企业的贷款被转为股权）；对原材料和能源价格等投入品进行优惠定价；对僵尸企业补贴使其继续生产带来产能过剩等[ 13 ]。二是概括需要禁止的补贴类型。美国、欧盟一直指责中国的非市场政策和产业补贴政策扭曲了国际市场，因此，在未来推动的补贴新规则中还可能对导致或维持产能过剩的补贴一概进行管制。

此外，美国极有可能推动对省一级补贴的约束。TPP国有企业规则在附件17-D中将地方政府拥有或控制的国有企业，以及地方政府授权垄断企业按照各国最终谈判所接受的情况区别对待。大部分地方国有企业不适用TPP协定规定的国有企业规则，但是美国认为中国地方政府在实施包括补贴政策在内的许多产业政策方面发挥着关键作用，所以2019年1月30日在向WTO补贴和反补贴措施委员会就中国关于补贴全面、新的通知所提出的问题中，美国质疑中国为什么没有就地方补贴项目提供完整的通知[ 20 ]③。在中美贸易摩擦进入关键时刻，美国商会（Chamber of Commerce）和中国美国商会（American Chamber of Commerce in China）2019年1月16日向美国贸易代表罗伯特·莱特希泽提交了一份联合报告《美中贸易谈判的优先建议》，指出中国省级官员仍然持续努力推行中央政府的《中国制造2025》计划[ 21 ]，说明美国高度关注我国省市一级的各类补贴。美国认为，我国众多中央下级政府关于战略性新兴产业（SEI）计划和许多潜在的出口补贴项目没有通知到WTO，而这些补贴一旦被认为给美国国内产业带来损害，美国都将采取反补贴措施。

（四）强化透明度的执行

在WTO的实践中，透明度履行情况并不理想，补贴的自愿通知制度没有发挥作用，许多国家完全忽视或拖延提供所需的补贴通知。WTO秘书处最近编写的一份背景说明指出，1995年至2017年期间，未提交通知的成员数量急剧上升。截至目前，仍有77个WTO成员未提交2017年补贴通知，62个WTO成员未提交2015年补贴通知，55个WTO成员未提交2013年补贴通知[ 22 ]。

为解决这一问题，美国建议一方质疑另一方补贴措施时，补贴委员会应规定另一方答复的截止日期。由于一些发展中国家成员继续反对任何包含强制性截止日期的提案，美国在2018年修订了其提案，要求成员国同意在非强制性截止日期前提交书面答复，期限是60天，并尽可能在30天内答复后续问题[ 23 ]。2019年4月1日，美国、欧盟、日本等提交了一份提案，要求对补贴通知确定明确的时间表[ 24 ]。

四、中国的立场与对策

（一）在分类改革中确定中国国有企业在产业竞争中的作用和地位，确立中国接受产业补贴规则的底线思维

新结构经济学认为，产业政策是解决市场失灵，应对高新科技产业对资本、人才规模化要求所带来的巨额投入和国家间竞争日益激烈的产物，但是如果产业政策目标错误或采取了无效率的产业刺激方式时，产业政策将带来难以估量的损失。作为后发国家，我国政府一直奉行有为政府加市场驱动的理念，探索政府与市场关系完善的途径。考察发达国家所实施的高新科技行业战略规划和产业政策后发现，发达国家政府已不再针对具体项目进行审批或干预定价，而是鼓励加强技术研究，强化技术研发和企业对接，加强人才培养等，以此引导产业升级。“企业创新、市场选择、政府支持”是有效和理性的做法，政府通过减税、高质量公共服务为境内企业创建公平的竞争环境，对鼓勵发展的产业予以宏观间接政策引导，为企业创造更完善的成长环境和市场制度，而不是直接进行资源配置。

我国应该逐步实现产业补贴的公平配置，而不是对国有企业倾斜。我国国有企业分类改革正在进行，商业类国有企业分为主业处于充分竞争行业和领域的企业与主业涉及国计民生的重要行业、自然资源垄断行业、关键领域的企业两类，对于后者要求国有资本绝对控股，而这些企业能够在国家产业政策上发挥重要作用。这些企业政企不分等国有企业固有的问题肯定存在，但是它们负有完成社会目标和实现国家战略目标的任务，对美国在贸易摩擦中提出的改革要求不应妥协[ 25 ]。

在未来涉及产业补贴规则的谈判中，需要在底线思维下确定我国经贸领域核心利益。第一，我国在世界产业链中的地位不受侵害；第二，坚持我国在产业链中的发展上升空间；第三；我国国有企业占主导地位的经济体制不容改变。但是，我国也应对美欧所关注的中国强制技术转移、市场准入、不合理补贴予以回应。因此，我国应坚持科技研发补贴、新兴产业补贴的合法性，为产业升级谋取空间。

（二）對充分竞争行业的商业类国有企业重塑“商业性”或“中性”身份，避免对我国国有企业特殊反补贴规则的适用

对充分竞争行业和领域的商业类国有企业，国有资本可以绝对控股、相对控股或参股。对充分竞争行业和领域的商业类国有企业和有竞争性业务特殊领域的国有企业，其竞争性业务应按照市场化方向进行混合制改革，引入竞争中性原则，塑造我国国有企业“商业性”“中性”投资者身份，淡化国家所有性质，在国内建立公平竞争的秩序和环境，让此类国有企业基于商业考虑经营，而不是继续采用政策性优惠贷款、债转股等受到西方国家极力反对的补贴政策。

（三）通过博弈明确产业补贴负面清单，积极回应补贴透明度要求

美欧日势必推动将所谓扭曲市场的补贴纳入禁止性补贴清单，这对我国产业结构调整、产业升级会构成极大压力。我国可以通过改革使市场出清一些僵尸企业，放弃对某些国有企业的非商业性补贴，但是对主业涉及国计民生，或有垄断资源、承担特殊任务的国有企业，包括输电、自来水、铁路运输、管道燃气、水利基础设施建设等领域的国有企业，因其承担的公共职能和特定任务，国家可以给予不同于一般商业企业的政策，这种不同政策很容易被他国认定为不公平的补贴，考虑到相关国际透明度细则，国家可以将这些特殊政策公开，以便使这类企业为西方国家接受，从而能够以普通商业企业身份参与国际市场竞争。大国产业竞争的焦点是尖端科技产业，我国对尖端科技产业的扶持不应因为外界的压力而放弃。一方面我国需要通过博弈明确产业补贴负面清单，并争取产业补贴负面清单下对高新科技产业补贴的例外豁免；另一方面需要在补贴发放方式上逐步改革，采取向社会招标方式，让接受补贴的行业和企业市场化经营，消除外界疑虑。

最后，我国可以在博弈中对美欧较高的透明度要求予以积极回应，作为谈判成功的良好基础。

注释：

①EU-Vietnam trade and investment agreements（EU-Vietna？

rn agreements），该协定将由越南提交国民议会批准，由欧盟提交欧洲议会批准，其中《投资保护协定》须提交欧盟成员国各自的国家议会批准后方能生效。

②EU-Vietnam agreemen第10.9条第1款（a）（b）要求成员国为企业的债务负责或进行其他补贴应该有限度；给予企业贷款担保、现金补助等一年以上补贴的前提条件是该企业有可靠的重组计划，而且接受补贴的企业能够还清贷款。

③在质疑中，美国提出中国的江苏省、江西省、云南省和浙江省只公布了区级和/或市级项目，要求中国解释为什么没有公布这些省份的省级项目，其他许多省份（福建、广东、贵州、河南、湖北、黑龙江、青海、四川、陕西和西藏自治区）只公布了省级项目，美国也认为公布信息不完整。

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责任编辑：方程

New Rules of Industrial Subsidies Pushed by the US and Europe

——Chinas Position and Countermeasures

YU Ying

（South-Central University for Nationalities，Wuhan，Hubei430074，China）

Abstract：In the era of economic globalization and the dominant position of advanced technology，the essence of great power competition is to fight for the control of industrial chain，and the improvement of position in industrial chain. To stop Chinas ability to upgrade its industrial chain，the US and Europe promoted the rules of state-owned enterprises and updated the subsidy rules with the help of economic and trade agreement，and modified the WTO subsidy rule to seek for imposing restrictions on Chinas subsidy model. China must determine the role and status of state- owned enterprises in industrial competition through classified reform. To avoid the application of special countervailing rules to Chinas state-owned enterprises，the status of "commercial" or "neutral" should be re-established for commercial state-owned enterprises in fully competitive industries. China should accept the bottom line way of thinking of industry subsidy rule，clarify the negative list of industry subsidies with the help of game，and respond positively to the requirement of American and European subsidy transparency.

Key words：industrial policy；rules on subsidy；state-owned enterprises；anti-subsidies

收稿日期：2019-11-10

基金項目：国家社会科学基金项目“TPP国有企业规则对我国国企海外投资的影响及对策研究”（16BGJ009）

作者简介：余莹（1968—），女，湖南省株洲市人，中南民族大学法学院教授，主要研究方向为国际经济法。