乡村治理中的“包干责任制”及其影响

金江峰

(华东师范大学 政治学系，上海 200241)

1 问题提出与研究进路

党的十八大以来，社会治理领域的体制与机制不断创新，基层治理的制度化、法治化、社会化和专业化水平得到有效提升，乡镇政府的治理能力正在稳步提高。伴随基层治理体系和治理能力现代化发展，村级组织面临来自国家和社会的双重压力，乡村治理的“短板”效应越发突出。首先，自上而下的治理压力。在基层治理现代化要求下，村级组织一方面要应对地方政府治理制度与机制创新带来的程序化、规范化与专业化等约束，特别是智能化技术与政府技术治理的结合，在提升乡村治理效率的同时，也带来治理主体唯程序、唯规范、唯标准等避责行为；另一方面，政府治理重心下移，不仅仅是治理资源的下乡，更是治理任务和治理责任的下沉。日益繁杂的行政与服务事项挑战着村级组织的治理能力。其次，村庄社会内部的治理压力。一是乡村社会分化与多元化发展既弱化了村级组织的权威地位和乡村社会的集体行动能力，也催生出大量新型治理事务。乡村治理面临社会分化与原子化难题，治理过程出现“有组织、无权威”“有动员、无行动”的“最后一公里”困境[1]。二是群众权利观念的异化和村庄公共性的缺失塑造出部分无公德个体。他们的精致利己行为给村庄社会的公共生活和公共价值带来很多负面影响，乡村治理公共性缺失，传统社会资本式微，限制了村级组织治理能力的提升。

上述两方面压力，在理论研究中分别对应乡村治理的政策要求和社会基础，并构成影响基层治理能力提升的外源因素和内生因素。从国家治理转型的现实分析，社会基础的变化虽往往会导致村级组织的脱嵌与“悬浮化”问题[2]，但并不必然构成其治理压力；乡村治理总体上服务于国家政治、经济、社会、文化和生态发展布局，全面化的政策要求与乡村底线治理的传统定位之间往往产生一定的张力，挑战着村级组织的治理能力，并构成其治理压力。如何进行压力纾解并达成治理目标，成为乡村有效治理的关键。

既有研究认为，村级组织化解治理压力的路径主要有三条：其一，策略主义路径。有研究者认为，在国家治理任务下沉过程中，政府运作的规范化、程序化和专业化要求同乡村治理的整体性、综合性和非正式性之间存在张力，带来科层制技术治理难以适配社会经济生活的具体经验等问题，从而与基层社会丧失亲和性[3]。具体表现为政府治理的技术规范和专业要求在遭遇乡村治理的“强事实、弱规范”现实时，会出现适配难题[4]。基层组织为达成治理目标，会根据乡村治理实际采取策略性办法，“变通”[5]地执行政策。在政策自主性缺失情况下，基层组织也会进行政策筛选，有选择地执行政策，针对刚性政策目标，甚至在一定程度上默许村庄宗族势力、非体制精英、灰色力量等介入政策过程，形成治理联盟[6]。村级组织的策略主义行为，一定程度上虽可化解其治理压力，却容易带来乡村治理的“名实分离”和政策执行异化等问题[7]。其二，保护主义路径。研究者基于乡村治理现代化要求和“压力型体制”的现实考察，提出乡镇政府在政策执行中有时会采取政策悬空式转译和执行压力下沉等行为，将政策责任发包给村级组织；而村干部为规避政策责任，化解政策执行压力，则会进行社会动员，通过形式化的民主评议，满足政策合法性要求[8]。政策执行中各级组织的自保行为逻辑，实则是一种选择性和抽离化的治理策略，亦将造成政策目标的异化，并由此刺激乡村干部之间的“共谋”与相互“庇护”等冲动[9]。其三，规范主义路径。研究者认为，在国家治理现代化要求下，地方政府自上而下推动的治理任务下乡，形塑着村级组织的行为逻辑；村级组织通过构建规则本位的治理机制、责权明晰的分工机制和办事留痕的免责机制，实现了村庄的规范型治理[10]。然而日益精细和严格的治理规范，虽有助于提升乡村治理效率，但也带来村级组织行政化和村庄内部动员体系瓦解等问题。村级组织在行政与自治之间的腾挪空间被压缩，乡村治理出现权责失衡问题[11]。在权、责、利不匹配状态下，村级组织变成了乡镇政府的次生执行单位和行政工具，遵照科层制规范与程序行使治理权力[12]。村级组织的行政化带来乡村治理的脱域化，往往会产生政策空转、文牍泛滥和群众主体性缺位等“行政吸纳治理”问题[13]。

从乡村治理实践看，国家治理重心下移、治理任务与治理责任的下沉，虽影响了村级组织甚或乡镇政府的治理行为，但政策执行的“异化”或“僵化”，只是村级组织纾解治理压力的极化路径，如果将此作为理解乡村治理现实逻辑的全部，则不可避免会陷入自主与规范、避责与履职、有效与稳定等解释张力。具体而言，既然村级组织的治理压力主要来源于政策要求与治理能力之间的张力，那么在科层制技术治理的规范化、程序化和专业化等要求下，村级组织在执行政策任务时，又如何把握策略变通的尺度，实现行为合法与治理有效之间的平衡呢？反之，假如村级组织严格按照政府规范要求进行治理，又是怎样实现治理有效以化解责任压力呢？显然，在行为合法性与治理有效性的双重约束下，极化的压力纾解机制并不构成基层治理的全部。在乡村治理实践中必定存在各种压力纾解机制，保证自上而下治理任务的基本落实。

基于近年来在苏南与浙北等地的田野调查，笔者发现乡村治理任务的落实，越来越普遍地运用了包干制和责任制。二者都是政府提高治理效能的行政工具，差异在于：包干制属于治理增量，是一种非常态化机制，弥补政府常规治理的不足；责任制则内含于科层制，属于政府治理的常态化机制。在实践中二者的适用范围与运作逻辑虽存在较大差异，但在乡村治理中包干制和责任制得到综合运用，并依托组织关系形塑出一种新的重要治理机制——“包干责任制”。

本文的主要目的是分析“包干责任制”在乡村治理中的政策任务分解和治理压力纾解机制。在此基础上，文章试图通过对比分析，深化学界对行政包干制和目标管理责任制的认识，并进一步讨论乡村治理场域“包干责任制”的具体内涵。出于分析之便，本研究选取2019年7月5日至7月25日笔者在浙北Y村的田野经验为研究立足点(1)遵循学术惯例，文中涉及的具体地名、人名等均为化名。。

2 “包干责任制”：一个乡土化的分析概念

包干制和责任制虽都源于企业生产领域，但经过创造性转换，在国家治理领域得到广泛运用。二者作为政府的重要治理机制，受到学界的广泛关注，相关研究成果也颇为丰富。研究者通常会结合科层制的运作逻辑，讨论政府治理中包干制或责任制的实践机制及其治理效能与影响等。譬如，周黎安提出“行政发包制”[14]；孙秀林和周飞舟提出“财政包干制”[15]；王汉生、王一鸽在分析乡镇政府运作特征、权威有效性与国家-社会关系时，概括出目标管理责任制[16]。在乡村治理领域，研究者提出具有经验特色的分析概念，如仇叶认为，在镇域治理中存在一种既区别于科层体制，又与科层体制相互依存、嵌套合作的非正式治理机制——片区责任制[17]；郭亮认为，地方政府在土地征收中，为化解任务压力和治理风险，会运用“行政包干制”激励村委会承担征地任务[18]。

上述概念虽属同一论域，但其理论内涵与运作机制存在较大差异，以相近的行政发包制与行政包干制为例。行政发包制是指，在统一领导下，政府内部上下级之间围绕公共事务所进行的行政动员[19]。行政包干制则是指，政府依托既有的党政结构、组织关系和治理工具等实现治理公共事务的政治/行政动员过程[20]。周黎安认为，行政发包制与行政包干制的重要差别在于，行政发包制是从发包人的角度“自上而下”看问题，行政包干制更趋向于站在承包人的角度“自下而上”看问题[21]。杨华和袁松则认为，二者除兼具目标管理责任制的目标约束、量化考核、结果控制、委托-代理制的责任承包和行政分权等特点外，在权力组合、资源配置与治理路线等方面都存在较大差异[22]。

既然概念的科学性与解释力源于理论研究的视角、分析问题的场域及其经验的亲和性，那么在乡村治理场域“自下而上”分析村级组织的任务分解和压力纾解机制，还需回到乡村治理的内在机理。“包干责任制”是对这一乡村治理实践机制的在地化提炼，其在概念形态上似乎是(行政)包干制与(目标管理)责任制的结合，但在理论内涵和运行机制上与二者有着重要差异。因行政包干制内含目标责任制，所以下文对包干责任制理论内涵与运作逻辑的分析，主要结合行政包干制概念。“包干责任制”与行政包干制的相同之处在于，二者同为“压力型体制”下的组织动员机制，是国家治理的制度增量，具有非正式制度特点，且都围绕着委托-代理关系展开，委托方与代理方在考核、激励中建立了“责任-利益连带”关系。二者的差异主要有五个方面。

其一，在主体关系上。行政包干制的组织基础是党政组织，包干的主体涉及地方党委、政府及其业务部门和村“两委”，发包方与承包方会逐级签订责任书，建立契约性任务包干关系。“包干责任制”的组织基础是村民自治组织，包干的主体涉及村级组织、村“两委”干部等，包干不是建立在公对公的外部组织关系上，而是组织对个人的内部管理上。发包方与承包方权责关系的确立是基于村治惯习或口头承诺等，具有非契约性特点。

其二，在权力配置上。行政包干制中主体间的发包与承包依托于党政体制的权力分配与职能分工，发包方掌握发包权、人事权、调控权，承包方则具有自行决策、执行、调配资源等自由裁量权，属于行政分权式包干。“包干责任制”中村级组织内部因缺乏明确职能分工与权责约束，作为发包方的村级组织虽掌握一定的发包权、人事权、监督权和考核权，但对承包方的剩余控制权不强；村级组织将治理任务整体包干给村干部后，村干部对此负有总体责任，其在任务执行中调配资源的能力越强，不受发包方干预的自由裁量权也越大，属于权力相对集中式包干。

其三，在包干方式上。行政包干制受党政组织结构和政府“条块”结构的影响，治理任务通常是在“块块”之间逐层发包或在“条条”之间逐级发包，具有整体包干和部门包干两种模式，是一种基于权威-服从、权力-责任和专业分工的职能型包干。“包干责任制”受制于乡村治理的总体性与综合性，村级组织内部不具明确的层级权威和专业分工，治理任务难以凭借村干部间的权责关系进行发包，往往采取分片(段)包干和分事包干两种模式，是一种基于地缘、血缘或业缘等的关系型包干。

其四，在考核与监督上。行政包干制遵循科层制技术治理逻辑，委托方在进行任务发包的同时，会制定目标考核体系，以量化指标形式约束代理方行为，是一种结果导向的减分制考核，对代理方执行任务的手段与过程缺乏监督，遵循的是结果控制逻辑。但在乡村治理中，地方政府的量化指标体系往往只能从整体上考核村级组织，难以约束到作为个体的村干部。村级组织要调动村干部的治理积极性，通常会运用工作加分和参与督办的方式，根据村干部在工作中的表现和工作完成情况，对其进行加分，并相机介入治理过程，进行协调与督促。所以，“包干责任制”采用的是积分制考核和参与式督办，其控制方式兼具过程干预和结果控制。

其五，在激励形式上。行政包干制中承包方的工作积极性主要源于两点：一是发包方掌握人事权，承包方任务完成情况会成为发包方对其实施晋升激励的重要参考；二是行政包干制中，发包方在向承包方进行权力、责任下放过程中，也会赋予其一定的激励分配权，使承包方能够在执行任务中获取一定的收益。“包干责任制”中发包方对承包方虽有人事建议权，但在村庄民主选举和村民自治体制下，承包方的行为较少受到人事权的制约，反而是执行任务中获得的利益报酬和面子激励更能调动其治理积极性。

表1 行政包干制与“包干责任制”的运作机制比较

通过与行政包干制的比较分析，笔者认为，“包干责任制”是指，在乡村治理场域内，村级组织围绕治理任务分配和治理压力纾解，对村干部进行的组织动员过程。“包干责任制”在运作机制上具有关系型包干、过程干预、结果控制和多重激励等特点。

3 乡村治理中“包干责任制”的运作机制

乡村治理中“包干责任制”实践的核心是，在村级组织与村干部之间建立常规化的任务包干关系，保证基层治理目标的达成和治理压力的纾解。该治理机制的运作空间得益于乡镇政府与村庄社会之间对接的结构性张力，其实践既印刻着科层制技术治理的痕迹，又具有乡土性特色。从浙北Y村的治理经验看，“包干责任制”主要通过关系型包干、参与式督办、积分制考核与多重化激励等机制，确立村级组织与村干部之间的非正式化发包与承包关系。

3.1 关系型包干

正如冯仕政所言，对政府权力体系的不同想象，会形塑出差异性的行政包干制认知[23]。从行政激励角度看，行政包干制是各级政府的层层“属地包干”；从行政控制角度看，行政包干表现出政府纵向“条线”的“部门包干”；从政党统合角度看，行政包干则是党政协调的“总体性包干”。但无论何种行政包干模式，都离不开党政体制这一组织基础，具有职能性特征。与行政包干制不同，乡村治理实践中的“包干责任制”产生于政府之外，缺乏制度化的组织基础，作为发包方的村级组织在考虑包干形式时，往往需要兼顾组织因素与社会因素。尤其是“合村并组”之后，行政村的规模增长，村庄由传统熟人社会变成“半熟人社会”[24]，基层综合治理难度加大、治理任务加重，合理有效的任务包干模式显得尤为重要。

从Y村“包干责任制”实践看，村级组织与村干部之间包干关系的建立并非延续党政部门的职能型包干，而是具有非正式治理特点的关系型包干。所谓关系型包干，是指发包方依据承包方调配关系性资源的体量与能力而确立的任务分配模式。这里的关系性资源主要是村干部在村庄内外依靠地缘、血缘、趣缘、业缘等积累的社会关系资本。其中，地缘、血缘关系编织的是原生关系网络，通常与村(组)等治理单元相契合，具有空间性特征；趣缘、业缘关系编织的是次生关系网络，往往跨越基层治理单元，具有弥散性特征，但有时也构成村级组织任务发包的依据。

以Y村为例，治理任务主要通过以下四种关系模式发包：其一，片区包干，即在空间上将村庄划分为若干个治理片区，由村干部担任片长，实行片区“包干责任制”。Y村是由两个行政村在2010年合并而成，延续原行政单元，村庄分为应村片区和花村片区。应村片区有7个村民小组，片长由村主任(本片区村民)担任；花村片区有5个村民小组，片长由村副主任(本片区村民)担任。片长是片区治理的第一责任人，全面掌控、协调和处理片区内治理事务，并负有总体责任。其二，网格包干，这是为契合网格化治理要求，将村庄划分为若干个治理网格，实行集约化治理。Y村在片区之下分了三个治理网格，两个在应村片区，一个在花村片区。每个治理网格有一名网格长和一名专职网格员，网格长是网格治理的主要权力和责任主体，专职网格员则管理“平安通”和“政务通”两个信息系统，并将网格内人、财、物等基本信息和治理工单等传送至系统，及时协助属地单位或“条线”部门处理治理事务。应村的网格长分别是居住在网格内的监委会主任和村党总支书记，专职网格员则是监委会主任和妇联主席；花村的网格长由片长兼任，专职网格员是居住在本网格的第二党支部副书记。其三，小组包干，即根据村民小组划分包干单元。这里的“小组”并非自然村落，而是自然村落的合并。Y村共有12个村民小组，按照地缘相近原则，两两合并成6个治理小组，分别由“两委”委员包干，若合组单元内无村干部，包干责任人为村党总支书记或村主任。其四，特殊事件包干，如矛盾纠纷、信访维稳、征地拆迁、“争资跑项”等，这些事务往往较为复杂，空间化包干模式作用范围有限，通常需要借助村干部的人情和面子等特殊关系资源，实行事件性包干。

3.2 参与式督办

督办是指督促办理或督查办理，一般是政府内部上级对下级压实任务和进行行为纠偏的手段[25]。督办的方式有发函、巡查和挂牌公示等。督办制度在政府内部运作较为规范，会形成正式的函件或公示。但在乡村治理中，正式的督办方式往往难以发挥督促效力。如，县发改局“能源站”建设项目在Y村落地过程中征迁办进村征地遭遇阻力。县发改局向乡党委书记发了一份督办单，要求乡政府协助征迁办限时完成征地任务。乡党委书记面临压力，又无法向村转发正式督办单，只好召开紧急工作会议，要求村党总支书记和村主任进行口头承诺，保证规定时限内完成任务。乡党委、政府的这种督办方式具有政治性和非参与性特征，即督办方依靠政治压力督促承办方完成任务，但不直接参与任务执行。此外，乡镇政府还会通过驻村第一书记、包村干部和驻村工作队等对村级组织实施行政督办。差别在于，行政督办可分为参与式和非参与式两种，参与式行政督办中体制内干部会直接介入具体事务，主导或协助村级组织或村干部完成治理任务；非参与式督办是指体制内干部下达指令，村级组织或村干部独立承担治理压力。

督办制本来是党政部门化解治理压力的策略，因其适应了当前村庄治理结构变迁，在乡村治理中得到发展与运用，并成为“包干责任制”的重要实施机制。村级组织根据村干部的资源禀赋及调配能力，委托具有关系亲和性的村干部担任片长、网格长和包干组长等，总体负责包干区域内的项目推进、洁净乡村、安全生产、综治维稳、防灾防盗、纠纷调解等。村干部关系资源与治理结构的耦合提高了乡村治理的整体效率，特别是在项目推进中嵌入社会关系网络的村干部，其组织和动员能力往往要高于其他干部。但有时这种嵌入性关系治理，会因利益束缚、关系捆绑和舆论压力等导致包干村干部出现角色冲突，消解其治理积极性。由此，村级组织要化解治理压力，达成治理目标，还需发挥政府下派的包村干部和村主职干部参与督办的效力。这种参与式督办主要表现在两个方面：一是督办方不直接参与治理，而是利用在场优势全程监控和督促包干村干部的治理行为，确保治理任务的有序推进和治理过程的合理合法；二是督办方直接介入治理过程，利用“第三方”身份和个人能力督促或协助包干村干部完成治理任务。参与式督办的上述两个方面相辅相成，共同发挥作用。尤其是在利益体量较大的征地拆迁中，村级组织为预防包干村干部“搭车”谋利、违规操作和遭遇关系阻力、舆论压力等，会成立由包干村干部主办、包村干部和村主职干部协办的至少三人工作小组，共同完成征迁任务。

在关系型包干结构下，Y村参与式督办总体上遵循“自上而下层层督办，自下而上分级参与”的原则。由包村干部督办村党总支书记和村主任，村主职干部督办片长，片长督办片区内网格长，网格长督办包干组长等，一级压一级，层层压落实。根据治理事务的复杂与难易程度，会形成网格长、片长、村主职干部和包村干部自下而上分级参与的治理格局。除有包村干部参与的工作小组外，多数情况下，因片长、网格长与合组组长等是由村干部兼任，分层或分级参与督办的界限往往变得不甚明显。

3.3 积分制考核

通过数量化指标考核体系，上级政府能够监督与调控下级政府的治理行为，并起到行政动员作用。但量化考核体系对村级组织治理行为的影响却不尽相同。以Y乡“千分制”考核为例，乡党委、政府为推进乡村治理规范化，调动村干部的工作积极性，客观评价村级组织工作绩效，制定《Y乡2019年度村级工作目标千分制考核办法》，涉及的考核项目有党建、文教、环境卫生、精准扶贫、信访维稳、土地确权和会风会纪等24大类，考核指标73项，总计1 000分(不包括3项加分)。但这种精细化的减分制考核体系，在面临整体化、模糊化、非程序化和非专业化的村级组织时，往往只能从总体上考核村“两委”，而难以将考核指标落实到具体村干部。“千分制”考核，除增添了包村干部和村主职干部的工作压力外，对普通村干部的动员效力比较有限。

既然减分制量化考核体系在乡村治理中面临适用难题，村级组织在进行关系包干和参与督办下，又如何准确评价包干村干部的治理绩效，保证治理任务真正落实？从Y村“包干责任制”实践看，村级组织的治理策略是：村干部一方面合力应对县乡党委、政府的“千分制”考核，实现数字、台账和表格的“亮化”，确保不减分。同时，结合村年度任务规划和治理目标，制定一套积分制考核体系，实现责任量化到具体包干村干部和督办责任人，进而为村级组织在荣誉、创建和“争资跑项”三个加分项上获取优势。相较于减分主导的“千分制”考核，Y村针对包干村干部的积分制考核主要是正向激励的加分考评，即村级组织将年度治理任务和目标细化为具体考核指标，并对各项指标进行赋分。包干村干部完成任务可加分，未完成或通过其他干部参与督办协助完成，不扣分(明显违背“千分制”考核要求或村党员积分制管理办法的除外)。

Y村积分制考核中加分项有政策处理、制度执行、任务落实、环境卫生、联系群众、廉洁自律和承诺践行等7项，考核形式主要有分层与分级督查、村干部交叉检查、党员监督和群众评议等。譬如，包干区域在上级环境卫生检查中获得90分及以上加5分，80分及以上加2分，80分以下不加分；完成承诺事项，村公示五天无异议，加2分。计分方式有村干部自报、书记/主任提议和党员群众反馈等，村每月召开一次包村干部、村干部、党员和群众代表会议，统计每位包干村干部得分情况，由村报账员登记造册；月度评议得分累积成半年度和年度总分，村级组织再根据包干村干部总分排序，确定村年度评优评先人选和村干部绩效工资。总分排在前30%的村干部可参与评优评先；排名前50%者，从村集体经济收入中发放1.0～1.5倍绩效奖励。

3.4 多重化激励

村级组织通过关系型包干、参与督办和积分考核等将不同治理单元内的事务发包给具体村干部，并对其进行分层、分级督办与量化考核，这有利于规避村庄模糊治理带来的组织管理难题，提高乡村治理效率。但缺乏激励的定责、监督与考核，往往也会带来包干村干部的避责与应付等。村级组织为规避包干村干部的消极作为，在进行任务分配和监督考核的同时，也确立了相应的激励机制。这种目标激励建立在关系型包干和绩效考核基础上，具有多重化特点。

其一，精神激励。村级组织通过构建三层包干体系，使得所有村干部都成为自己生活片区、网格和小组治理的“当家人”。在地缘相近、利益相关和关系相亲等因素作用下，包干村干部不仅能够利用原生关系资源进行广泛社会动员，有效推进政策落实；同时，他们的治理行为亦将受到村庄社会关系网络的约束，促使其在治理过程中综合考量行政要求与社会诉求，主动参与包干区域内“小微”事务的治理，以解决关系村民切身利益的小事，增进普通群众对其个人和家庭地位、身份的认同。特别是在小组一级，不同合组治理单元围绕着环境卫生、基础建设和生产生活秩序等方面的评比，往往会激发包干村干部强烈的竞争意识，刺激他们围绕个人面子和荣誉展开治理竞赛。其二，经济激励。岗位工资是村干部承担任务、履行职责的基本动力，但定岗、定额、同工不同酬的制度化工资支付模式很难激发村干部的工作积极性，有时甚至会造成他们彼此间的不满。“包干责任制”采取的是不分岗位、按绩计酬的激励模式，村级组织将积分制考核的结果，作为评判包干村干部工作绩效的标准，得分高者绩效工资高。村党(总)支部、村民委员会、村务监督委员会根据包干村干部年度积分排名，确定各村干部的绩效奖励额度，报请乡党委、政府领导签字；再由乡财经所从村集体经济收入中划拨款项，发放至各村干部的工资卡。按照Y乡村干部每人每年6 000元的绩效工资基点算，年度积分排名前50%者可获得6 000～9 000元不等的奖励。此外，村干部参与包干区域内项目推进和政策处理等，还能获得误工补贴和轮班工资，这笔收入每年三五千元不等。其三，政治激励。这里的政治激励分正向和负向两种，正向激励是根据包干村干部积分排名、工作作风、工作绩效和群众基础等，确定能否发展为后备干部或申请各级政府的政治荣誉，如优秀党员、优秀村干部等。同样是根据上述考核情况，村级组织决定是否给予排名落后、工作态度不好、工作绩效不佳、群众满意度低的村干部以党内处分(针对党员干部)或向乡党委、政府申请辞退，以示惩戒。

正是有了精神、经济和政治等多重化激励措施，村干部的价值理性和工具理性才得到有效整合，其承担政策和治理任务的积极性才被激发，村级组织的治理压力纾解机制也有了稳定的制度保障。更重要的是，多重化激励客观上激活了关系型包干、参与督办与积分考核机制，保证了乡村治理中“包干责任制”的有效运行。

4 “包干责任制”下乡村治理的结构性矛盾

乡村治理中“包干责任制”的运作，在村级组织和村干部之间形塑了一种非正式的委托-代理关系。村级组织为化解治理压力，通过划分治理片区、网格和小组的方式，将治理任务发包给具体村干部，实现责任包干与压力纾解；作为承包方的村干部，在面对关系约束、组织监督、绩效考核与激励竞争等情况下，也有承担责任的动力。但非正式委托-代理关系的嵌入，将村庄内部治理结构由传统村级组织与村民之间的双向关系转向村级组织、包干村干部、村民之间的三角关系，乡村治理任务与压力集中于包干村干部，他们的解压策略构成“包干责任制”的运作结果。从Y村来看，“包干责任制”会带来乡村治理中行政任务社会化和社会事务行政化的矛盾。

4.1 行政任务社会化

所谓行政任务社会化是指，在委托-代理结构下，行政任务通过社会化方式贯彻落实的过程。有研究者将这一过程称作“半正式的行政”[26]。但在“包干责任制”中，发包方与承包方属于组织内管理关系，且二者在角色定位上都强调社会性。这意味着“包干责任制”下行政任务社会化的过程是一种嵌入性关系治理，而非“乡政村治”体制下的嵌入性权力调控。这种嵌入性关系资源在两个层面推动了行政任务通过社会化方式落实。一是在治理责任层面，村级组织根据村干部的关系资源，划分治理片区、网格和小组，并由其担任片长、网格长和组长，成为包干区域内的第一权责主体。在社会关系资源约束下，包干村干部履行治理职能不仅是为了完成行政任务，更是对其关系网络内成员承担社会责任，其“当家人”角色直接关系到个人及家庭在包干单元内的面子、地位和荣誉等。正是对上述关系性资源的利用为村级组织实现自上而下任务压力向自下而上责任压力的策略性转换提供了可能，也推动了行政任务的社会化。二是在治理行为层面，包干村干部作为本治理单元内的基本责任主体，其首要职责是完成村级组织交办的治理任务，争取更高的积分并获取政治、经济、精神激励。但因村级组织缺乏正式权力依托，包干村干部完成任务就难以通过村级组织的正式赋权。这种体制结构约束决定了包干村干部完成治理任务需要充分调动个人社会关系资源，通过人情、面子等社会化方式，动员村民共同参与治理。包干村干部的关系动员有助于行政任务的社会化处理，同时也强化了乡村治理的社会性。

4.2 社会事务行政化

所谓社会事务行政化是指，在“乡政村治”体制下，村民自治范围内的社会性事务通过行政化渠道进行治理的过程。既有研究认为社会事务行政化反映的是村庄“治权”的弱化[27]。而“包干责任制”下，社会事务行政化不仅是村级组织的治理能力和基层治理制度问题，更反映在“包干责任制”的治理目的与机制当中。在乡村治理中，“包干责任制”主要是便于村级组织进行任务发包，化解自上而下的治理压力。村级组织为提高任务发包的效率，借用督办、考核与奖惩等，用以约束包干村干部的治理行为。但在督办、考核等技术手段影响下，包干村干部被束缚在治理技术当中，出于减压或避责考虑，他们往往倾向于采取以工具理性替代价值理性策略，对治理任务进行选择性执行，这从以下两个方面可以看出：一方面，他们在能力不足、精力不够的情况下，会对治理任务进行排序，将不纳入督办与考核范围的琐碎事务置于治理末位。当村庄“小微”事务得不到及时处理，村民会通过投诉、上访等方式，直接向政府部门表达诉求。乡村治理中关系村民切身利益的细碎事务进入行政渠道，并通过党政部门的干预得以解决，这是社会事务行政化的一个表现。另一方面，包干责任制形塑的村级组织—包干村干部—村民三层治理结构，使得乡村治理任务和压力主要集中于包干村干部，这不仅表明其须接受村级组织的委托、监督与考核，且意味着政府规范化、程序化和专业化的要求将对其治理行为产生直接影响。在双重治理压力影响下，包干村干部的自主性受到约束，许多原本能够通过社会化方式处理的事务，因治理空间被挤压，溢出到地方政府，造成社会事务的行政化处理。

综上，乡村治理中“包干责任制”通过包干村干部的嵌入性关系治理，推动了行政任务的社会化，有助于提高乡村治理效率、化解村级组织的治理压力。但“包干责任制”对科层制技术治理的仿效，却易激发包干村干部的避责冲动，促使其采取选择性治理策略，化解治理压力，导致社会事务的行政化。“包干责任制”下乡村治理的结构性矛盾，既表明社会关系资本在乡村治理中的重要性，也反映出科层制技术治理的基层实践困境。这对研究者从技术性与社会性平衡角度思考乡村治理现代化有着重要启示。

5 结论与讨论

本文将国家治理任务下沉过程中村级组织的任务分解和压力纾解机制概括为“包干责任制”，并对其内涵、特征、运作机制与后果等展开了讨论。通过理论与经验梳理，笔者认为乡村治理中“包干责任制”模式的提出，不仅有助于理解村级组织面对政府自上而下的治理重任是如何进行任务分解的，以及村级组织压力纾解机制引发的结构性问题。更为重要的是，文章试图通过“包干责任制”模式，从村庄微观治理场域揭示村级组织运作的内在逻辑，丰富乡村治理的机制研究，并希冀形成理论对话。

具体而言，文章的理论与现实价值在于：其一，文章将研究视角下沉到村庄内部场域，讨论村级组织在面对治理任务、规范和技术等全面下沉的总体事实下，是如何通过常态化的“包干责任制”动员村干部承担治理责任。“包干责任制”概念的提出，对揭示村级组织运作逻辑、丰富乡村治理机制研究，具有现实意义。而文章对“包干责任制”运作机制与后果的呈现，直观地反映了乡村治理实践中内生性社会资源的优势和科层制技术治理的不足。这就要求政策制定者与执行者在基层治理现代化转型中，既要重视乡村治理的制度化、规范化、程序化与专业化，也需涵养和利用乡村社会资本，保持乡村治理技术性与社会性的平衡。其二，通过“包干责任制”与行政包干制的对比分析，笔者认为“包干责任制”虽在很多方面有行政包干制和目标管理责任制的痕迹，但受运作的组织和社会基础影响，“包干责任制”并非行政包干制和目标管理责任制在乡村治理场域的简单复制，而是具有乡土特色的治理创新，是对行政包干制和目标管理责任制的补充与深化。“包干责任制”表现出来的主体间非契约性关系、权力相对集中、关系型包干及过程干预、面子竞争等特点，为研究者展现了行政包干制和目标管理责任制等治理方式在向乡村社会延伸过程中总是会被印刻上乡土底色，这正是乡村治理的活力所在。

加强和创新社会治理，构建基层社会治理新格局，需要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[28]。“包干责任制”是对这一要求的实践性探索，其在构建自治、法治、德治相结合现代基层治理体系方面的尝试，值得肯定，但其在制度和机制层面的不完善，也不容忽视。正因如此，本文严格意义上是一项探索性研究，对“包干责任制”的运作条件、制度化和规范化发展方向等，还缺乏关注。特别是在村级治理行政化和乡村社会分化趋势下，“包干责任制”的运作机制是否会发生改变，“包干责任制”同社会治理与政府治理衔接的内在机制有何差异，以及其是否能够成为推动基层社会治理制度化发展的动力等，本文都尚未涉及。这些将成为深化“包干责任制”研究的重要论题。