反腐倡廉党内法规建设：新中国成立70年来的历程与经验——以党内法规文本为考察对象

蒙 慧

(兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000)

与西方国家仅从国家和政府层面颁布反腐败立法不同，我国还以党内法规和党内纲领作为反腐倡廉(1)“反腐倡廉”的提法在中央有关重要文件或报告中出现多年，已成为惯常用语，但本文所指“腐败”与其他文献所指的涵义并不完全相同，它是指有腐败风险的行为以及轻微腐败、尚未构成犯罪的行为。的方式，虽然这一进程在党成立初期就已经开始，但“用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”[1]，则始于新中国成立后，尤其是1978年以来。在“执政党通过自我建设解决党内问题”的框架下，党内法规尤其是反腐倡廉党内法规得到有效发展，形成了以党章为统帅，以准则、条例为主干，由预防腐败、查办腐败案件等类别组成的反腐倡廉党内法规体系。本文将回顾1949—2019年间反腐倡廉党内法规建设历程，总结经验，并以此为逻辑，提出未来完善反腐倡廉党内法规的构想。

1 历程：从局部突破到整体推进的发展之路

历史地看，反腐倡廉党内法规建设经历了从无到有，从单项治理到系统治理，从“就事论事”到“源头治理”，由被动应急到主动应对，从侧重惩治到惩防并举、注重预防，从局部突破到整体推进的发展之路。每一次转变都推动了反腐倡廉党内法规向更深、更广的方向发展。

1.1 1949—1978年：定位相对模糊的探索

在新中国成立之初，中央出于对权力腐败和公职人员官僚化的警觉，迅速成立人民检察院和中央纪律检查委员会，即便如此，贪污、浪费、假公济私和公职人员官僚化等问题还是在一定范围出现了。为此，中央开展了整风运动，并颁布了法律和党内法规加以配合。仅从后者看，当时颁布了《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》《关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》等一系列反腐倡廉党内法规。这些党内法规呈现以下特征：(1)配合运动而颁布。当时，我国对贪污等问题的认知较为复杂，即认为其并非是简单的违法乱纪问题，而是阶级斗争问题。在这种认知下，贪污等问题治理偏向于具有“继续革命”色彩的群众运动，党内法规也更多是随着运动的开展而制定。(2)文本内容涉及反贪污与增产节约等方面。在新中国成立后的早期实践中，党内法规不仅仅用来规范、约束党组织和党员行为，还直接参与国家和社会关系的调整，因而涉及内容较多，如《关于实行精兵简政、增产节约，反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》就涉及了精简机构、增产节约和反腐倡廉等内容。(3)颁布了两部程序性反腐倡廉党内法规，即《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》和《中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》，这是党的历史上第一次在执行纪律和维护纪律方面做出的程序性规定，为有效开展纪律检查工作提供了基本遵循。

1.2 1978—1992年：由群众运动转向执政党自我纠偏

1978年以后，随着改革开放进程的开启以及既有观念的转变，我国不再将贪污和反贪污等作为阶级斗争的一种表现形式，而是将之定性为“我们党能否坚持工人阶级先锋队的性质，保持党和群众的密切联系”[2]142。对贪污等问题的认知，推动了治理方式由群众运动转向执政党自我纠偏和自我建设方面，在此过程中，“用一种规范主义的方法来建构党的内部行为规则”的特征十分明显：(1)首次颁布“制定程序”类党内法规，即《党内法规制定程序暂行条例》，该条例不仅第一次明确了党内法规的定义，还规定了党内法规的位阶体系以及规划、起草和发布等各环节，为党内法规制定提供了基本依据。(2)改变1949—1990年间反腐倡廉党内法规大多以“意见”“通知”“决定”等命名情况，相继颁布以“准则”“条例”等命名的党内法规，如《关于党内政治生活的若干准则》《党的纪律检察机关案件审理工作条例》等，减少了反腐倡廉党内法规的指示命令色彩，其“规范性”特征得到凸显。(3)按照“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管”[3]163的界定，党内法规调整事项开始向党内收缩：一是规范既有的党内奢侈浪费和假公济私之风；二是规范在双轨制缝隙中产生的走私、党政机关和党政干部经商、办企业等问题。党内法规和国家法律在各自范围内发挥作用的制度设想，在本阶段党内法规建设中得到初步体现。

1.3 1992—2002年：由“单项治理”转向“综合治理”

随着社会主义市场经济体制的建立，改革开始转向生产要素市场，腐败重点发生领域也由流通领域转移到生产要素等领域。面对腐败呈现出的新特点，中央在原有基础上，不断完善、优化反腐倡廉党内法规体系：(1)制定速度明显加快。据统计，从1978年到1991年，中央和有关部门制定的反腐倡廉党内法规只有204条，但从1992年到2001年制定的反腐倡廉党内法规达到217条[4]。一些基础性、主干性党内法规，如《党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》《纪律处分条例(试行)》和《关于领导干部报告个人重大事项的规定》相继出台，内容涉及规范权力运行、预防腐败、查办腐败案件、纪律处分和党员申诉等方面，反腐倡廉党内法规横向框架初步显现。(2)纠正既有反腐倡廉党内法规“单项治理”倾向，颁布了具有普遍约束力的党内法规，如《纪律处分条例(试行)》等党内法规，皆具有综合性、长效性特点，在一定程度上推动了该领域中全局性和基础性问题的解决。(3)“准则”“条例”等高位阶纵向党内法规进一步增加，与“横向框架初步显现”相结合的结果是反腐倡廉党内法规整体框架初见端倪。

1.4 2002—2012年：从侧重新立转向新立、修改、废止并举

在以1992年为界的前后两个时期内，由于新旧体制转换因素的存在，文本间相互否定甚至价值取向相互冲突的情况较为突出。中央结合时代语境，对反腐倡廉党内法规进行了结构性构建：(1)从侧重新立向立、改、废并举转变。在此过程中，基本沿着两个方向进行：一是对改革开放以来的廉政文件进行清理、废止，虽然仅废止了115件党内法规，但就此开启了从侧重新立向新立、修改、废止并举方向的转变；二是在清理、废止的基础上，加大制定(修订)力度，前后两个时期反腐倡廉党内法规相互冲突的情况得到一定程度的缓解。(2)体系化特征开始显现：从纵向看，“通知”“意见”等具有指示命令的反腐倡廉党内法规逐渐减少，“条例”“规定”和“办法”等形式继续增加；从横向看，“规范权力运行”“预防腐败”“查办腐败案件”等类别党内法规质量和数量都得到了改善。仅以“规范权力运行”为例，在原有《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，增加了《党内监督条例(试行)》《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》等党内法规。(3)随着依法治国方略的提出与实施，以法治思维和法治方式反腐倡廉的理念得以确立，这在党内法规概念界定以及相关表述中得到充分体现。

1.5 2012—2019年：注重整体谋划与高质量建设

经过2002—2012年的建设，反腐倡廉党内法规数量和质量得到有效改善，但其所指向的问题却并未减少，其中固然有执行不力的问题，但反腐倡廉党内法规一定程度上存在的科学性不足、体系混乱等也是重要原因。为此，中央结合新时代任务要求，进行更高程度的构建：(1)加强顶层设计，先后颁布《党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称“一五”规划)和《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》。在“一五”规划中，不仅将“反腐倡廉建设”列为与“党的领导和党的工作”“组织建设”等并列的门类，还首次将其划分为“权力运行制约和监督体系”“查办腐败案件”“纪律处分制度和党员申诉制度”等六个类别，完善了反腐倡廉党内法规横向体系。(2)整体谋划，从制定主体、制定内容以及制定程序等方面提高反腐倡廉党内法规的科学性。纵向层面，完成了“党章”“准则”等七种形式之间的有效配合，“塔状”结构基本形成；横向层面，各类别党内法规质量和数量持续改善，依然以“权力运行制约和监督体系”为例，在原有基础上，修订(制定)了《党内监督条例》和《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等多项党内法规。(3)纠正部分反腐倡廉党内法规因参照法律制定而产生的纪法不分和科学性不足问题，突出党内法规和法律在表现形式、适用范围、行为规范标准和实施方式等方面的显著区别，完成了文本意义上的“纪法分离”和“纪严于法”。

2 经验：新中国成立70年来反腐倡廉党内法规建设的基本做法

在新中国成立70年来的建设历程中，不仅形成了系统、规范的反腐倡廉党内法规体系，而且也产生了一系列工作方法和基本原则。正是这些工作方法和基本原则，推动着反腐倡廉党内法规建设不断呈现出“深度化”的轨迹特征。探究这些原则与方法，既可以了解新中国成立70年来反腐倡廉党内法规建设取得有效进展的原因，又可为未来完善反腐倡廉党内法规建设提供经验借鉴。

2.1 依规治党是反腐倡廉的重要形式

反腐倡廉的实现方式包括运动反腐、权力反腐和制度反腐等多种形式。从1949到1978年间一条重要的经验是：仅依靠运动式反腐，缺乏制度支撑是不可行的。运动式反腐虽然具有系统化、规模化的特征，但非法理化、非制度化的缺陷也是一目了然的。而且在群众运动中，判断违法乱纪行为并无科学的、制度化的标准与参照，这往往会导致问题扩大化和处理失当等情况的出现。1978年以后，“两个阶级”“两条道路”的斗争不再被视为国内政治生活的基本矛盾，反腐败是阶级斗争表现形式的认识也得以消解。在此基础上，中央提出“要在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[5]378。由此，通过制度建设，完成执政党自我纠偏和自我建设的方向得以确立。虽然在之后的一段时期内，出现过反腐倡廉党内法规执行远未达到预期效果的情况，但以党内法规建设推进廉洁治理的方向并没有发生改变。十八大以来，中央更是将党内法规建设作为廉洁治理的重要内容，提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”[6]178，并不断推进反腐倡廉党内法规建设走向深入。相比较而言，单一运动式反腐是一种应急式治理模式，而制度型反腐倡廉则是“通过建立一个人们互动的稳定(但不一定是有效的)结构来减少不确定性”[7]7。这是改革开放以来尤其是十八大以来反腐倡廉取得实效的根本原因。

2.2 适应政治环境变化是推动反腐倡廉党内法规建设的内在动力

反腐倡廉党内法规的形成、发展与政治生态环境密切相关，正确认识既有反腐倡廉党内法规与政治体系以及运行生态之间的冲突,是推动反腐倡廉党内法规向纵深发展的内在动力。新中国成立伊始，百废待兴，面对“侵吞、盗窃、骗取公家财物和贪占公家便宜”[8]13等“损害社会主义”的行为，中央进行了最初形态的反腐倡廉党内法规的构建。虽然这些反腐倡廉党内法规的制度化、规范化、法理化程度十分有限，但制定本身体现了中央希望发挥反腐倡廉党内法规的功能，以协调党的权力运行与政治生态环境的目的。1978—1992年为改革开放初期，当时既要对遭到破坏的部分传统如民主集中制给予恢复，又要结合新旧经济体制转型的时代语境进行反腐倡廉党内法规的建设。其中一个重大转变是中央对于制度建设的作用有了新的认识，即“我们过去所发生的各种错误固然与某些领导人的思想作风有关，但是在组织制度、工作制度方面的问题更重要”[9]333，并开启了以党内法规建设推进党内治理的方向。之后，更是不断适应政治生态环境变化推进反腐倡廉党内法规建设。十八大以来，中央认识到以往反腐倡廉党内法规远未达到预期效果，固然与腐败自我扩张、自我放大和执行不力有关，但也与某些环节、部分不能适应政治环境的变化而逐渐失去了既有的规范、约束功能有关。因而，这一时期呈现出的态势是新立、修订反腐倡廉党内法规的速度和规模超过以往任何时期，其目的在于提高反腐倡廉党内法规与政治环境的适应性，恢复其既有的功能，这也是十八大以来反腐倡廉取得实效的原因之一。

2.3 纪法衔接是遏制不同程度腐败发生的有效手段

在长期反腐倡廉实践中，我国形成了党内法规和国家法律并行的治理结构。新中国成立以来，两者相互补充，尤其是反腐倡廉党内法规对法律的补充做得比较好，包括反腐倡廉党内法规对法律内容的具体阐释、对暂不具备制定法律条件的事项通过党内法规在党内“先行先试”等。如1994年全国人大曾将公职人员财产申报列入了立法规划，但由于当时暂不具备制定法律法规的条件，因而先行颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，待到条件成熟时转换为国家法律。而两者相互衔接则经历了一个转变过程，即1949—1978年间，大多反腐倡廉党内法规与法律间缺乏明晰的划分，如《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》虽然第一次对贪污问题提出了统一的政策性标准，但是其中存在大量“贪污”“以贪污分子论处”和“给以适当的刑事处分”等法律用语。这种情况在2002—2012年间也依然存在。如2003年版《纪律处分条例》不仅有与《刑法》相类似的“贪污贿赂行为”章节，而且还有“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在经济往来中违反有关规定收受财物或者各种名义的回扣、手续费，归个人所有的，以受贿论”[10]146等条款。因而，2015年《纪律处分条例》的修订主要沿着两个方向进行：一是删除与《刑法》和行政法规重合的内容，完成了反腐倡廉党内法规和法律在各自作用范围上的界定；二是坚持纪严于法，提高对党员的要求。至此，以《纪律处分条例》为主体的反腐倡廉党内法规和以《监察法》《刑法》为主体的国家法律共同构成了反腐倡廉的完整体系，两者相互衔接、相互补充，遏制不同程度腐败问题的发生。

2.4 遵循科学逻辑是形成反腐倡廉党内法规体系的关键因素

与中国特色社会主义法律体系的形成相似，党内法规体系的形成也是有意识、有计划地建构而来。在此过程中，按照一定的逻辑，形成一个“具有内在一致性，至少理论上无漏洞的规则体系”[11]798是其目标要求。新中国成立以来，中央按照一定的逻辑，促成了反腐倡廉党内法规纵横交错的制度安排：从纵向层面看，反腐倡廉党内法规是按照党内法规自上而下的分类而展开的，即在“党章”之下有“准则”“条例”等主干性、基础性党内法规，再之下则是“规则”“规定”等，对“准则”“条例”予以扩展，增强其可操作性和实用性，尤其是兼具原则性和综合性的“准则”，如果缺乏“条例”“规定”等予以扩展，其颁布意义将大打折扣；从横向层面看，反腐倡廉党内法规基本按照“制约、预防、查办、惩处、保障”的逻辑不断丰富完善(见表1)。当然，不同阶段有其侧重点，在1992—1997年间，中央相对重视惩处功能，大量惩处性反腐倡廉党内法规出台。但“查不胜查”的情况使我们认识到仅进行事后惩治，不利于铲除滋生腐败的土壤，因而将预防作为重点建设方向。之后，“预防”类反腐倡廉党内法规如规范权力运行过程和禁止党员领导干部利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的党内法规大量出台，最终形成逻辑相对严密的规则体系。

表1 反腐倡廉党内法规体系框架

资料来源：根据中国共产党新闻网有关资料整理而成

2.5 提高科学性是建设反腐倡廉党内法规体系的目标追求

新中国成立70年来，中央通过废改立并举不断提高反腐倡廉党内法规的科学性。但由于篇幅所限仅以《纪律处分条例》为例来讨论科学性的提升。新中国成立以来，该条例经历了《关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》—《关于共产党员在经济方面违法违纪处分的若干规定(试行)》—《纪律处分条例(试行)》—《纪律处分条例》(2003年版)—《纪律处分条例》(2015年版)—《纪律处分条例》(2018年版)的转换。每一次转换，都推动了该条例向更深、更广的方向发展。如与《关于在“三反”运动中党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》相比，《关于共产党员在经济方面违法违纪处分的若干规定(试行)》对在什么情况下给予警告处分、严重警告处分和给予撤销党内职务处分都作出了严格界定，使其规范性和科学性都有了较大的提高；2015年版《纪律处分条例》则将党的纪律调整为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律等六大类，并实现了“纪严于法、纪在法前”的目标；2018年版《纪律处分条例》是在监察体制改革背景下修订的，内容越来精准、规范。

3 前瞻：推进反腐倡廉党内法规建设的未来设想

回顾历程、总结经验，归根到底是要解决现实问题。今后一段时间内，需要结合形成的经验，审视目前反腐倡廉党内法规体系，并提出未来发展的建议。

3.1 高标准谋划“顶层设计”

党中央提出“巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”的任务要求，相对于“夺取反腐败斗争压倒性胜利”，这是较为艰巨的任务，因为随着改革的深入，将引发经济、政治与社会体制的调整与变化，而这又极易诱发腐败和非廉洁行为的出现，面对此种情况，“既要坚持过去行之有效的制度和规定，也要结合新的时代特点与时俱进，拿出新的办法和规定”。《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称“二五”规划)应是具有这种作用的规划。但由于该规划是在反腐败斗争取得“压倒性胜利”的背景下颁布的，因而对党内法规的分类并没有沿袭“一五”规划标准，而是变为“1+4”，即在党章之下，分为“党的领导法规”“党的组织法规”“党的自身建设法规”和“党的监督保障法规”，原有的“反腐倡廉建设”在“一级目录”中并没有显现，而是归类到“党的自身建设”类之中，并表述为“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”。可以说“二五”规划的分类是一种进步，它从更多关注“党建布局”的传统思维中走出来，开始基于中国共产党的政治活动进行分类。但笔者认为，与原有表述相比，“深入推进反腐败斗争”的表述有可能会弱化反腐倡廉党内法规的重视程度。考虑到今后反腐败斗争形势依然严峻、复杂，还需要重视这一可能性。具体而言，需要全面研究未来的风险点，以此判断哪些反腐倡廉党内法规是“依然具有效率”，哪些是“因为需要而亟待修改”，哪些是“因为缺乏而需要制定”。

3.2 继续推进党内法规和法律的协调发展

经过多年的发展完善，党内法规与法律相互补充、相互衔接等问题已经得到了解决，但随着改革进程的推进，还需要解决两大问题：第一，协调反腐倡廉党内法规与《监察法》的关系。目前，监察委员会与纪律检查委员会采取合署办公的形式，由此必然产生党的机构和国家机构的合作、反腐倡廉党内法规和《监察法》的协同、党内执纪程序和国家监察程序的连接等诸多新问题，需要适时制定(修订)相关党内法规。另外，为解决目前监察制度供给不足的问题，在由全国人大常委会做出法律性决定和司法解释之外，还颁布了一定数量的党政机关联合制定的党内法规。但现行党内法规，包括作为党内“立法法”的《党内法规制定条例》并没有对该类反腐倡廉党内法规的制定依据、效力等级、制定主体、制定权限和适用范围等做出说明，在一定程度上影响了其适用性，需要修订该条例及相关党内法规。第二，确立转化机制，将成熟的、“先行先试”反腐倡廉党内法规上升为法律。经过多年建设，部分反腐倡廉党内法规如《领导干部报告个人有关事项规定》已经具有了向法律转化的可能性。在这方面我们目前还没有成功的经验，但可以借鉴创制法律的做法，即在实践中可以采取两种方式实现转化：一是通过法律制定机构，如全国人大常委会批准；二是以法律方式对相关反腐倡廉党内法规予以肯定或承认，如对于公职人员财产申报，可以在未来出台的《政务处分法》中增加一句话，即“法律、法规对处理公职人员财产申报立法的事项有规定的，依照其规定；没有规定的，可以按照《领导干部报告个人有关事项规定》执行”。

3.3 进一步完善反腐倡廉党内法规体系

随着改革的深入以及监委与纪委合署办公的推进，体系化问题，尤其是理顺“上下左右”“新老内外”的关系依然是重要的问题。第一，从纵向层面看，重点任务有两个。一是尽快修订《廉洁自律准则》。现有的《廉洁自律准则》虽然涉及导语、党员廉洁自律规范和党员领导干部廉洁自律等规范，但全文仅有八条规范，这既与依然严峻、复杂的反腐倡廉形势不相匹配，也无法科学、全面地指导反腐倡廉党内法规建设，需要尽快根据现实情况修订该准则以发挥应有的作用。二是制定《农村基层干部廉洁自律若干规定》等反腐倡廉党内法规。经过多年建设，反腐倡廉党内法规“塔状”结构已经形成，但依然有需要完善的空间，如《廉洁自律准则》提出了党员廉洁自律和党员领导干部廉洁自律等多项要求，需要制定(修订)《国有企业领导人员廉洁自律若干规定》《农村基层干部廉洁自律若干规定》等党内法规予以部署并推进。第二，从横向层面看，重点任务有两个：一是明确类别划分。现有类别划分存在部分边界不清、交叉重复等问题，需要根据“预防、查办、惩处、保障”逻辑，重新设计分类。二是尽快修订颁布《关于党员领导干部述职述廉规定》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询办法》《纪律检查机关处理党员申诉工作规定》和《党员权利保障条例》等党内法规，确保“一五”规划中的“顶层设计”落实到位。

3.4 颁布急需的反腐倡廉党内法规

虽然反腐倡廉党内法规体系化已经形成，但依然有完善的空间，目前需要制定颁布的党内法规包括以下几类。第一，对应权力运行环节，出台保障科学决策和及时反馈的反腐倡廉党内法规。权力运行包括决策、执行、监督、问责、反馈等环节，目前在监督多元、责任追究和有效执行方面，已经颁布了系列党内法规，但在科学决策和及时反馈方面还缺乏相关党内法规，这应是未来工作的重点所在。第二，围绕基层腐败，颁布反腐倡廉党内法规。随着反腐倡廉工作的开展，大多廉政问题得到一定程度上的解决，但是基层廉政问题依然严重，从近几年查处的案件情况看，基层党员干部滥用权力导致的“微腐败”问题比较严重，因此，应积极探索针对基层干部的“勤廉指数”评价预警体系建设，深化完善基层干部约谈函询、廉政短信提醒等制度，强化对基层党务、村(居)务财务公开情况的“全过程”监督制度。同时还应鼓励基层试点，对于一些暂不适宜全面施行的制度设计，如《基层党支部建立健全纠正“四风”长效机制规定》《社会组织党的建设工作规定》《党支部书记履行党建工作职责考核办法》等，可以授权基层单位进行制定，以为全党提供可复制、可推广的制度成果。第三，适应信息社会发展的需要，尽快出台信息、机要密码工作等方面的反腐倡廉党内法规。同时还应将“网络反腐”等新形式的反腐机制纳入反腐倡廉党内法规建设的范畴。