政民互动平台推动公众有效参与的运行机制研究——基于平台赋权和议题匹配的比较案例分析

韩万渠

(河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007)

20世纪70年代以来，互联网技术的兴起及其向社会运行各个角落的渗透，深刻改变着国家、政府、市场、社会、公众之间的关系。政府治理中对信息通讯技术的运用成为推动国家治理能力现代化的重要力量。网络问政、政务微博、微信公众号在政府治理中被广泛运用，在具体运行模式方面虽表现出多元样态，但均可以称为互联网技术背景下的政民互动平台。这些不同形式的政民互动平台往往被寄望于可以有效提升公众参与。既有研究主要聚焦于互联网支持下政民互动平台的政治价值和传播创新，缺乏对政民互动平台提升公众参与有效性的运行机制研究。对此分析有助于识别影响政民互动平台提升公众参与有效性的决定性因素，走出技术乐观主义的误区，强调技术创新与制度创新的耦合作用。

1 文献综述与问题提出

保障公众参与权利是现代政治发展的重要维度。公众参与的广度和深度成为衡量现代国家政治现代化的重要指标。考夫曼较早提出“参与式民主”的概念，并被广泛运用于学校、社区、工厂、政策制定等领域的公共参与中[1]。参与式民主被视为弥补自由主义民主诸多问题的方案之一[2]23。巴伯延续上述研究路径，将自由主义民主界定为“弱民主”，认为自由主义民主更多关注个人自由，而非保障社会正义；只关注增进利益，而不关注公共的“善”。政治社会亟需“强民主”，即扩大公民对政治的直接参与，以“社群”“共识”等理念为中心将现代社会游离的个人重新连接在一起[3]219。国内学者也较多关注到中国社会情境下公众参与的政治价值。姜明安认为公众参与和人民代表大会制度一道构成中国民主的基本模式，并从行政法的维度考察规范公众参与的必要性[4]。

在公众参与的实现路径方面，阿恩斯坦提出公众参与阶梯论，按照参与程度将公众参与分为8个层次，即操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权和公众控制[5]。翁布勒等将合法性、公平性、互动性、权力结构及领导力、妥协作为衡量公众参与过程的五个维度[6]。布莱森等强调公众参与过程设计的重要性，提出应着重考察公众参与的具体情境、公众参与的目标和参与过程中的迭代、反馈为基础的再设计[7]。这些研究重点关注公众参与的一般过程及不同阶段的特征。另一些学者重点考察了公众参与方法和工具对公众参与的影响。埃文斯·考利和霍兰德认为，公民和社区使用基于Web技术可以开发出公众参与的不同方式，比如Facebook社区平台组织的围绕社区规划的讨论[8]。不同于政府部门主导的公众参与模式，互联网技术支持下的新一代公众参与可以极大提升公众话语权和传播范围，同时为决策者和公众提供交互式的网络环境。可穿戴设备的运用进一步开发出一种支持市民反馈的智能手表应用程序，为公众直接或间接参与城市规划提供了实时位置及相关信息，从而支持城市规划决策的科学化。

新闻传播学界较早关注到自媒体技术给公众参与带来的深刻影响。诸如“强国论坛”“天涯杂谈”等网络论坛中的公众参与逐渐引起学界关注。新媒体的出现一定程度上改变了国家和社会的基本权力格局，进一步提升了公众获取、运用、创造和扩散环境信息的能力[9]。随着互联网技术创新，政府部门推出不同形式的政民互动平台，展现出互联网技术支持下此类平台有效推动公众参与的新景象，比如郑州网络问政平台构建起的“公众诉求表达—平台分拣—问题分发—督导整改—回应反馈”的链条，将公众参与与政府内部督查、行政问责关联起来[10]。

尽管有学者对诸如网络公众参与中的公共精神缺失现象进行反思[11]，但是，总体上，这些实践案例和相关研究展现出互联网技术提升公众参与有效性的技术潜力。需要谨慎审视的是，乐见于互联网技术对公众参与有效性的积极影响之余，应该注意其中潜藏着的技术乐观主义倾向[12]。也有学者考察了互联网技术支持下网络公众参与可能存在的诸多问题。比如，“数字鸿沟”及其背后的不平等容易引致网络参与代表性不足的问题[13]；网络公众参与的非理性行为会影响公众参与的有效性，甚至会因此让政府倾向于关闭公众参与的大门，进一步降低公众参与的机会，减弱公众参与的有效性[14]。

公众参与的重要意义已经受到政府部门的重视。学术界对公众参与的探讨逐步聚焦到公众参与的有效性问题，并形成一些初步的结论。第一，尽管伴随着技术变迁，公众参与生发出不同的实践形式，但其本质在于政民互动。公众参与既是政民互动的重要组成部分，也是政民互动的落脚点。第二，不同技术支持下的公众参与尽管实践形式多样，但是技术本身或者技术先进程度并非影响公众参与有效性的根本因素。也就是说政民互动平台并不会因互联网的技术特性自然地提升公众参与的有效性[15]，应更注重行政改革意义上的制度创新与业务流程优化，让信息技术采纳意义上的技术创新在信息通信技术产业的带动下更符合市场的逻辑。第三，公众参与有效性研究应置于政府决策权的分配上。王锡锌通过考察公民听证会，提出个体利益组织化对提升有效参与能力等具有重要的资源支持作用，揭示听证会公众参与模式中决策权在政府、专家、大众中的分配及其对公众参与有效性的影响[16]。第四，公众参与需要通过良好的设计，并考虑特定政策领域所处的社会资本、公共精神等社会情景的影响。

上述研究展现出影响公共参与有效性机制的多元性和动态性，关注到公众参与的一般流程、参与原则等。但是，公众参与的有效性如何界定，又有哪些因素影响着公众参与的有效性，对这些问题的回答仍需要探索和分析。通过比较案例分析，考察政民互动平台中公众参与有效性的决定因素，有助于理解影响政民互动平台提升公众参与的制度因素，为进一步提升公众参与的有效性提供智力支持。

2 政民互动平台提升公众参与有效性的分析框架

中国情境下的政民互动平台主要由政府部门主导建设，比如政府门户网站上的政民互动模块、政务微博等，通常由互联网技术部门提供技术支持，政府相关部门负责管理运营。因此，政民互动平台的运行更多地会受到相关制度安排的影响。有关政民互动平台的制度安排主要包括两个维度：其一，政民互动平台内部运行的一般管理制度，比如政民互动平台的组织机构管理、人才培养、考核评估、激励约束机制等；其二，政民互动平台运行中公众参与相关的制度安排。前者与政民互动平台运行的效率有关，牵涉政民互动平台的运行成本、运行过程中工作人员的积极性等；后者则聚焦于政民互动平台上公众参与的互动性和获得感。政民互动平台内部运行效率对公众参与有效性的影响不言而喻，符合一般组织的管理规则，现实实践中的政民互动平台也大多建立起稳定的组织和相关制度以保障其运行。

政民互动平台推动公众参与的有效性，亟需借鉴现代传媒技术下相似平台“内容为王”的运行规律[17]。一方面，政民互动平台上设置的议题是否能够吸引公众参与，同时又不同于“吸眼球”性质的过度炒作，取决于参与议题是否契合民众的诉求；另一方面，政府主导的政民互动平台可以让公众和政府围绕这些议题开展何种程度的互动，即政民互动平台赋予公众哪些参与权利，在平台推动公众参与有效性方面愈发重要。

2.1 议题是否匹配民众诉求：公众参与有效性的首要因素

政民互动平台中的公众参与有效性受到诸多因素的影响，但是既有研究往往忽视影响公众参与有效性的首要因素，即公众是否愿意参与。公众参与的内在动力源于其诉求是否被政府纳入参与平台，即政民互动平台的议题设置问题。有关议题设置的研究主要集中于公共政策领域，并局限于政策主导群体对问题、议题的界定和塑造，忽视了公众对政策议题的熟悉程度、认知偏好及议题与其自身利益的关联[18]。尽管互联网技术情境下，公众对特定政策议题的认知可能因非中心化意见领袖的引导而显得更为复杂，公众个体意愿表达也面临着包括社会心理因素在内的多重逻辑影响，甚至会出现“沉默螺旋”现象[19]。但是，互联网技术的普及及其衍生的自我净化机制可以带来理性知识的回归，使得公众对政策议题的注意力及其参与越来越回归到议题属性自身，而不是其他群体对议题的塑造[20]。

因此，政民互动平台中的公众参与有效性取决于公众参与议题属性是否对目标群体具有吸引力，能够多大程度上引起参与主体的注意，而公众参与的注意力又会受到公众对参与议题的熟悉程度、认知偏好及该议题与其自身利益关联程度的影响。将注意力配置引入公众参与就会出现政民互动平台上政府设置的参与议题和公众注意力配置之间是否一致的问题，在此将其定义为议题匹配程度。政府回应问题往往强调公众参与后的诉求表达，而政府主动设置公众感兴趣、与其自身密切相关的参与议题吸引公众参与，可被视为对政府回应的延伸和升级，表现为主动回应公众诉求，并积极引导公众参与。

一般来说，政民互动平台上的议题可能需要具备四个层面的属性才能引起公众的注意力配置：第一，议题对公众认知偏好的回应；第二，议题设置是否考虑到特定领域公众知识掌握程度；第三，议题是否触及公众的切身利益或间接利益；第四，议题上升为政府议程后的政策制定、政策执行是否解决了公众利益诉求。公众认知偏好和公众掌握的特定政策领域的知识属于预判性的回应，建立在充分的社会调查基础上。公众对参与议题感兴趣的程度会直接影响到其在参与平台上互动性的程度；公众对议题相关理论知识的掌握程度决定了其参与的有效性和深入程度。议题上升为政府议程后的政策过程解决公众利益诉求的程度，属于当期公众参与的获得感，决定着公众对既有参与渠道的信任，并影响着下一个议题的互动性。

同时，伴随网络通讯技术的发展，消费者的角色及行为也发生了重大变化，消费者具有了消费者和生产者的双重属性。“产消者”的兴起正在重塑着经济生产主体与生产方式、企业创新模式与组织模式[21]。事实上，“产消者”同样存在于政府与民众互动的场域之中。城市规划中的公众参与让公众既是城市规划的使用者，也是城市规划生成的重要参与者。在互联网支持下的政民互动平台同样如此，由此延伸出来的公众参与作为知识生产者的角色已经引起学术界和实践界的重视。从公众直接、间接、显性、隐性参与行为及累积下的数据中挖掘有助于政府治理的政策知识，无疑是知识社会提升政府治理能力的重要维度。在此意义上，公众具有自我生产参与议题的权利，公众在自己关心的议题上会表现出较强的互动性。

2.2 公众参与权利是否充分：公众参与有效性的根本因素

公众参与的有效性取决于公众可以获得的参与权利，即政民互动平台对公众的赋权。有关赋权的研究可以追溯到二十世纪六七十年代，所罗门将赋权视为一种社会工作，旨在帮助无权者、弱势群体，通过激发他们的潜能，使其掌握更多的社会资源，减低其自身的无能和无权感，增加其权利与能力[22]。何增科等关注到政治赋权下的政治参与增强地方治理合法性的重要性[23]。但是，赋权和赋能两个概念存在一些模糊交叉地带亟待厘清。持技术乐观主义的学者倾向于将政民互动平台中的“Empowerment”理解为“赋能”，即互联网技术赋予公众便捷且广泛的参与能力。在此语境下的赋能更多地表现为政民互动平台的工具和能力属性；而赋权则表现为参与机会的权利。由此观之，上述研究论及的赋权并不同于赋能。

在互联网技术广泛普及的社会情境下，公众运用互联网技术的能力得到巨大提升，真正影响其参与有效性的是赋权。朱逸等关注到网络赋权对社会底层群体具有双重性功能。在形式上，网络赋予了底层群体自由的话语表达空间，即形式上的增能；但底层群体并未获得切实的话语权利，较其他群体而言依然处于弱势，他们在网络中的资源禀赋并不能有效扭转自身的劣势，导致网络赋权实质上的缺失[24]。有学者根据信息、表达、行动等三个维度，把网络赋权定义为个体或群体组织等通过相关网络媒体获取信息和表达思想，利用网络空间结构和网络活动积极使用网络媒介传播信息，从而达到改善自身、他人或群体现状的目的[25]。这一研究为界定平台赋权的充分程度提供了参考。

但是，基于信息、表达和行动的三个维度对网络赋权进行的界定和分析相对抽象且存在模糊性。根据宪法及相关法律，公民权利包括知情权、咨询权、表达权、评价权、监督权等。其中，知情权和咨询权是公民权利的基础，分别对应着政府信息的主动公开和依申请公开。这也是自2008年正式实施《中华人民共和国信息公开条例》以来，持续推动政府信息公开、推进全面政务公开工作的重要原因。在此基础上，表达权作为公民权利之一，在实践中主要通过座谈会、恳谈会等形式实现。温州、佛山等地探索的社会咨询委员会也属于这一范畴，并和专家为主的决策咨询委员会一起构成现代政府决策咨询系统的重要组成部分。表达权在公众参与中的反映更为广泛，也是既有研究关注最多的公众参与权。在评价权和监督权方面，近年来逐渐发展出电视问政、网络问政、微博问政等新形式，并在实践中将评价权对应的公众评议和监督权对应的行政问责结合起来，让公众参与成为提升行政效能的重要依据。政民互动平台中的公众参与成为连通评价评议、行政问责、效能提升、回应诉求的重要环节。在上述权利中，知情权和咨询权基础上的表达权、评价权、监督权至关重要，并表现出逐阶提升的样态。公众在政民互动平台上获得上述权利的全面性意味着平台赋权的充分程度。更为充分的平台赋权会使公众的意愿诉求得到更有效的表达，并在互动中逐步增强公众参与意愿和参与能力，进而增强政民互动平台中公众参与的有效性。

2.3 政民互动平台中公众参与有效性差异的分析框架

综合以上分析，政民互动平台参与议题与公众诉求的匹配程度决定了公众参与的获得感；政民互动平台对公众的赋权充分程度决定了政府与公众之间的互动程度。公众参与的获得感和互动程度共同构成公众参与的有效性。因此，议题匹配和平台赋权决定了政民互动平台中公众参与的有效性，由此产生以下四种不同类型的参与模式。议题匹配和平台赋权对政民互动平台中公众参与有效性的影响，表现为二者之间的交互效应。为了展现平台赋权程度和议题匹配程度交互效应对公众参与有效性的促进作用，在表1中，“+”代表两个维度分别对互动程度、获得感的增进效应；“-”代表两个维度分别对互动程度、获得感的减弱效应；“*”代表两个维度的交互效应。

表1 基于平台赋权与议题匹配的政民互动平台类型

第一，两个维度均为“+”时，其交互效应对公众参与有效性的增进度最强，表示两个维度相互放大了彼此对公众参与有效性的增进效应，在实践中表现出互动回应的特征；公众拥有较高层级的赋权，有机会在自身关心的议题上表现出较强的互动性。政府建立相应的制度规范保证通过互动能够回应民众关心的议题。

第二，两个维度分别为“+”和“-”时，其交互效应对公众参与有效性的增进度大打折扣，其中为“-”的维度对公众参与有效性减弱了，“+”的维度增强了，在实践中分别表现出有限协商型和程序规范型的特征。有限协商型表示平台对公众参与赋权有限但设置的议题较为契合民众诉求。公众参与到平台主导的民生议题的相关协商而拥有一定的获得感，但因权利受限而无法产生深层互动，以至于削弱了因议题匹配而产生的获得感。程序规范型则与之相反，平台对公众参与赋权较为充分，但因设置议题不甚匹配民众诉求，而减弱了民众因权利较为充分而产生的互动程度。

第三，两个维度均为“-”时，其交互效应对公众参与有效性的减弱效应相互叠加，表示两个维度放大了彼此对公众参与有效性的减弱效应，在实践中表现出盲目跟从型的特征。这里的公众参与平台往往是盲从的结果，在平台赋权和议题设置方面均处于较低水平，自然无法提升公众参与的有效性。

3 不同类型政民互动平台公众参与差异的比较案例分析

因为技术差异和区域发展的不均衡，政民互动平台具有高度的情景化特征。因此，运用案例分析更有利于探讨差异化的政民互动平台对公众参与有效性的影响。区别于大多数既有研究普遍采用的单案例研究，基于类属意义的比较案例研究，主要采用理论抽样方式而不是随机抽样[26]。根据上述分析确定的政民互动平台类型，分别选取辽宁省民心网、新乡市政府电视问政、部分政府门户网站政民互动栏目意见征集模块和“僵尸”微博等四个案例，尝试通过运用比较法探索上述四个案例之间的差异性，考察两个维度不同组合下不同政民互动平台对公众参与有效性的影响及其不同表现。如前所述，影响公众参与有效性的因素较多，尽管这两个维度未必能够完全涵盖由此延伸出的各种差异化的政民互动模式，但本文重在分析政民互动平台属性与公众参与有效性的组合对应关系，并非为了穷尽所有的类属模式。

同时，本文考察的政民互动平台具有共同的特征，即由政府主导。尽管这些平台归属于不同层级的政府，但都处于中国共产党领导下强调群众路线的政治情境下，又同处于中国电子政务建设走进“双向互动”的时期[27]。政治情景及其决定的职责同构的行政运行体制使得这些政务互动平台运行大多拥有正式的管理机构和经费支持；电子政务及其所处的“双向互动”阶段使得这些政民互动平台在技术层面上的差异不是很显著。尤其是大多数民生事务的属地管理模式，使得这些政民互动平台的用户集中于本地民众，而不会受到不同地区经济发展水平等因素对公众参与有效性的影响。因此，基于民众体验导向的议题匹配程度和平台赋权充分程度可以通过比较案例分析进行验证。

3.1 互动回应型

在政民互动平台赋权充分且议题设置与公众诉求匹配度高的组合中，公众参与表现出互动回应的特征。这一组合下的政民互动往往将知情权、咨询权作为基础，重点突出表达权、评价权和监督权。公众在赋权充分的情况下与政府保持较好的互动，并可以通过与政府互动解决公众的困惑或诉求。2004年5月21日，辽宁省监察厅、纠风办启动民心网[28]。民心网的初衷是：接受人民群众的举报投诉、政策咨询，通过互联网平台搭建一个政府部门与人民群众密切相连的网络平台，以提升回应性和行政效能，切实做到为人民群众多办事、办实事、办好事，进一步改善政府和公众之间的关系[29]。民心网主要集成了纪检监察、住建、教育、人事、交通、卫计、社区服务等与百姓生活密切相关的工作，从单一化的纠风正纪逐步扩展成“有诉必应、有责必究”的工作机制[30]。

根据前文分析框架，在平台赋权方面，民心网主要通过群众留言、部门回应、群众点赞、微信息、大数据、回应动态等六个板块推进公众参与。2018年改版后，平台板块细分为营商环境问题监督平台、省公益诉讼平台、省直机关作风问题举报平台；民众生活相关板块细分为“我要投诉、我要咨询、我要评议、我要建言、查询结果”等板块[31]。由此可见，这些板块赋予了本地公众较为充分的参与权利。公众可以就自身关心的问题在“群众留言”板块留言，工作人员会做好相应的记录，同时相应部门会及时回应，并进行处理，公众可以就问题的处理结果对工作人员的相关工作进行监督和评价。在此过程中，公众可以实现对政府部门整个处理流程的全程参与。民心网专门设置了“动态排名”机制以及“五星好评”模式，其中主要评价项目包括办理速度、值守情况、评价率、回应指数等。这种机制类似于淘宝的用户评价机制，以“五星好评”为最高评价。公众可以对受理自己诉求的工作人员和有关部门的办理过程与办理结果做出评价，通过责任追究机制驱动政府部门积极回应公众诉求[32]。另外，民心网还设置了面对面回访机制，让公众有机会直接与政府部门的工作人员进行沟通，通过座谈会等形式获取公众的事后评价和诉求。

在议题匹配方面，民心网的参与议题来自于每一个参与者对自身诉求的直接输入，从统计结果上自然表现为参与议题与民众诉求的较高匹配度。公众就涉及自身利益或者对社会影响大的事件进行检举和反映，这类问题不需要较高的专业知识储备，但又被大多数不直接参与的公众所关注。公众对自身参与议题的后续解决，可在“我要查询”项中进行查询，并对该问题的处理结果进行满意度评价。即便是没有直接参与的民众，也可以查阅直接参与公众在议题输入、政府反馈、公众评价等方面的互动过程。民众非直接参与的网络关注以及媒体定期公布政民互动结果的信息公开，构成网络围观意义上的公众参与及其舆论效应，增进了议题设置匹配民众诉求的综合效应，因为网络围观能够形成舆论的关键就在于被围观的议题契合公众的普遍关注。

基于上述两个维度，辽宁省民心网的运行具有典型的互动回应性特征。根据民心网主办的《民心》杂志的统计，从开通至2016年年底，累计依托民心网为民办事突破50.29万件。通过对民心网群众举报投诉问题的查处，给予党纪政纪处分3 971人，收缴违规违纪金额2.87亿元，还利于民26.34亿元，促进政府公益性投入达32.2亿元[33]。在互动性方面，因纪委、监察委、纠风办等多部门联合主导民心网的运行，在公众评价传导至职责考核的压力下，相关部门对民众提出的问题和诉求建立了正式的回应-问责机制，使得民心网保持着和民众的较高互动程度；同时，因为议题本身由民众设置，民众的诉求又因上述回应-问责机制得以解决，所以此类政民互动平台给予公众较高的获得感。

3.2 有限协商型

在政民互动平台赋权不充分但议题设置与公众诉求匹配度高的组合下，公众参与表现为平台主导有限协商的特征。公众在评价权和监督权方面相对较弱，但平台设置的议题比较契合公众诉求，并在平台主导下通过协商对话的形式探索解决公众诉求的方案。新乡市于2014年推出电视问政节目《面对面》。节目通过短信、热线电话、微博、微信等获取公众诉求信息。电视台组织工作人员根据线索明察暗访，制作专题短片在现场播出后，组织节目参与者对相关职能部门进行问政，并在随后的节目中对职能部门整改情况进行跟踪报道。电视问政节目一方面整合了新媒体平台的民众诉求，另一方面通过新媒体平台对电视问政节目进行更大范围的传播，是融媒体技术背景下地方政府搭建公众参与平台的创新实践[34]。在技术赋权方面，《面对面》电视问政节目中，公众虽然被赋予参与权、监督权、评价权等，但公众赋权的充分程度存在一定的局限性：第一，电视问政节目中的公众参与人数受限，参与节目的公众遴选机制不完善，很可能导致真正有诉求的公众无法参与节目就相关议题展开讨论和评价；第二，互动程度受主持人的影响较大，无论是群众代表的发言机会，还是互动时间，都面临电视台选择性困境导致的参与低效问题。可见，在整个过程中，政府部门和电视台处于主导地位，公众在电视问政过程中的参与处于被动地位，有效的互动较少。

在议题匹配方面，通过对电视问政节目播出后的议题统计观察，问政议题集中于诸如停车难、交通拥堵、环境污染、水电供暖等民生问题，议题与民众诉求的匹配度较高。尽管公众参与的互动性较低，但是电视问政节目中政府部门、专家嘉宾就问政议题的协商和专家建议，一方面有助于政府部门对问政议题的改进；另一方面，政府部门与专家嘉宾的沟通、协商，增进了公众对问政议题解决的理解及问政议题相关政策执行的认可和支持。2015年新乡电视问政节目进行改版，每个问政议题分为两期播出：第一期专门就问题进行问政；第二期则针对一周或两周后的问题整改情况进行电视问政。这样的安排有助于在平台的主导下推动问政议题的解决。因此，以议题匹配为基础，电视问政节目致力于通过协商寻求共识，通过整改推动议题解决，有助于增加公众参与的获得感。但是，如同权力和权利“两权耦合”[35]提升公民参与活力一样，权利意义上的赋权不充分自然无法保证“两权耦合”的真正实现。因此，该案例中的公众参与权利受节目运行机制及电视传播技术的影响，相对于民心网之类互联网技术支持下赋权充分的政民互动平台，互动程度受到较大限制，从而削弱了公众参与的有效性。

3.3 程序规范型

程序规范型政民互动平台虽然给予公众较为充分的赋权，但因议题设置与民众诉求匹配度低，使得这些平台主要成为行政决策的程序规范，而忽视了公众参与的互动性，也难以产生较高的获得感。改革开放以来，政府出台了一系列政府工作规则、重大行政决策等程序规范性文件。这些文件大多要求各级政府通过网络平台对出台的重大行政决策面向社会公开征求意见、组织听证会等。地方政府门户网站在其政务互动模块大多设置了人民建议征集、网上调查、法律法规意见征集等栏目。在网络赋权方面，政府门户网站设置的人民建议征集和法律法规意见征集栏目对公众赋予较为充分的权利。相对于个体利益诉求层面的公众参与，政策出台前与公示期间的意见征集属于公众参与的较高层面，旨在实现公众对政府公共政策的知情权、参与权、建议权和监督权[36]。这一阶段公众参与对政策过程的直接影响更大，也是国家推进行政决策程序规范的初衷所在[37]。但因部分政府网站设置的此类模块主要集中于行政决策程序规范上的需要，一旦征求意见的议题与公众诉求的匹配程度较低，就会影响公众参与的获得感。比如，食品药品监管、环境治理等方面的专业技术标准，尽管与民众生活息息相关，但是这些议题牵涉的专业知识往往阻碍了公众参与，使得公众对政府门户网站设置的此类参与平台的认可度、信任度不高，自然难以产生较强的获得感。议题本身存在的专业门槛以及公众的个人偏好使得公众参与的有效性大打折扣。

值得关注的是，这些专业性较强的议题意见征集，事实上更宜于采取专家咨询或者专家咨询与公众参与相结合的方式进行。但是，这些部门为什么仍会将此类专业性较强的意见征集项目通过政民互动栏目组织公众参与呢？原因在于：一方面，此类议题的确与民众生活息息相关，按照决策规范要求需要征求民众意见；另一方面，政民互动平台大多依托于政府门户网站。各级政府对政府门户网站的运行建有较为严格的考核制度，政民互动模块又是政府门户网站绩效考核的“规定动作”。由此可见，这些部门主要基于内部制度规范的压力，而非基于公众的需求设置意见征集模块。如果相关部门在征求意见前对此类专业性较强的议题缺少易于理解的政策解释或宣传，征求意见中又没有建立相应的反馈互动机制，那么就可能出现意见征集的互动程度与公众参与的获得感都不高的情况。

3.4 盲目跟从型

盲目跟从型主要指政民互动平台的建设并非出于推进互动、提升公众的有效参与，而是盲从推进平台建设。这类政民互动平台既没有给予公众充分的赋权，也没有持续设置与公众诉求匹配的议题。政务微博建设中屡见报端的“僵尸”微博就是例证。“僵尸”政务微博的典型特征是：部分通过认证的政务微博自开通时只发过一条祝贺该微博上线的信息，之后再没有发表一条博文[38]。个别政务微博内容单调、对公众评论置若罔闻，导致公众对这些政务微博的关注度极低，被大家视为形式化的公众参与。

在互联网技术革新的大背景下，公众参与平台的搭建在技术上并不存在专业门槛，即便相关部门技术力量薄弱也可以通过政府购买公共服务的形式建立起来。何况诸如新浪微博之类的平台基本实现了无门槛平台建设。平台搭建只是政民互动平台的第一步，更为关键的是与之配套的平台赋权、议题设置、运行规则和组织管理等工作。显然，“僵尸”政务微博既没有对公众参与给予赋权，也没有设置公众愿意参与、能够参与的议题，自然难以实现运用自媒体技术推进官民互动、强化公众参与的目标。尽管微博具有自主设置议题的功能，但是倘若政务微博运行主体对民众设置的议题不闻不问，那么这一权利便会处于空置状态而形同虚设。由此可见，互联网技术支持下的议题设置权利并非天然地由技术赋予参与的民众，而需要建立在平台运行的相关制度基础上。

对于政务微博，个别政府部门“建而不用”的原因在于他们更多地将建立政务微博平台视为推动政民互动的任务，而不是将推动公众参与、回应民众诉求作为建立政民互动平台的根本目的。推广政务微博并非这些部门自愿为之，更多地是因为这些部门处于推动政民互动的外部压力下。无论是纵向压力下的系统内要求全部开通，还是横向压力下的大多数部门已经开通，双重压力下的政务微博都具有政府运用信息通讯技术推动政民互动的必要性。身处其中的政府部门选择盲目跟从建立平台，然而疏于管理与维护。这种形式的政民互动平台自然无法让参与公众有获得感，相反可能会产生负面的“获得感”，消耗着公众对政府的信任和认同。

4 结论与讨论

基于平台赋权与议题匹配两个维度，对不同类型政民互动平台的比较案例分析验证了前述判断：政府主导的政民互动平台对公众的赋权充分程度和参与议题与公众诉求的匹配程度共同影响政民互动平台中公众参与的有效性，并表现出互动程度和获得感的差异。诸如民心网类型的政民互动平台已经受到学术界和实践界的关注，并发展出更为丰富、各具特点的互动回应型形态。人民网推出的“领导留言板”更是成为全国性的平台。赋权的综合性和议题设置的自助性是此类平台能够持续推动政民良性互动的关键因素。前文分析的案例验证了政民互动平台提升公众参与有效性的运行机制。第一，坚持以人民为中心，在充分赋权和议题匹配上下足功夫。同时，需要注意的是平台赋权的本质不是技术意义上的平台赋权，而是平台运行主体通过制定平台运行相关的制度才能完成真正意义上的实质赋权。第二，平台赋权和议题匹配以及平台制度支持下的自主设置议题均表现出典型的重视用户体验理念。第三，相对于参与感，作为公众参与有效性的核心指标——获得感，既包含过程维度的获得感，也包括结果维度的获得感。比较而言，公众更看重结果维度的获得感，这也是为什么民心网这类回应民众诉求的政民互动平台越发获得民众青睐的关键。

4.1 坚持以人民为中心：政民互动平台推进公众有效参与的根本遵循

无论是充分赋权于公众还是契合公众诉求的议题设置，均表现出以公众为中心的显著特征。政民互动平台中的公众参与不同于自外而内的外压式公众参与，政府处于主动搭建参与平台的地位，但倘若不能坚持以人民为中心，公众参与的有效性自然会大打折扣，更难以实现可持续地推进公众参与。无论是公众参与中的权利赋予，还是对民众诉求的回应，进而设置为契合民众诉求的议题，都体现出政府坚持以人民为中心的宗旨和理念。在坚持以人民为中心的理念指引下，政民互动平台推进公众有效参与亟待加强制度创新与技术创新的耦合。政民互动良性运作的平台之所以能够有效运行下去，原因在于：公众参与平台实现了“民众诉求—政府回应—反馈整改—提升效能”的回应-反馈闭环，这一回应-反馈闭环的运行得益于这些平台运转所需的制度保障。坚持以人民为中心，强化政民互动平台对公众的充分赋权，有助于形塑政府与民众之间的伙伴关系；政民良性互动中持续提升公众参与的有效性，逐步回应民众关心的民生议题，有助于培育民众的公共精神和参与能力。在此过程中，坚持以人民为中心的理念，有助于改变过分重视技术创新的倾向以及盲从跟进行为，转向更为务实的制度创新和流程优化，更大程度激发技术创新和制度创新的耦合效应。

4.2 全媒体语境下公众参与渠道的均衡分布

无论在理论研究层面还是在实践层面，公众参与均尚未引起足够的重视，原因可能在于公众参与在实践层面遭遇的上述困境，导致公众参与理论探索的停滞，进而影响到公众参与在实践层面的创新。同时，另一个不容忽视的原因在于精英参与、专家参与相对于公众参与更为契合科学设计的理性决策目标。但有关核电站、转基因、垃圾焚烧等邻避议题的研究显示：公众基于常识、情感等因素决定的综合判断，与精英、专家基于科学理性判断的分歧并非严格的二元对立。但在此类政策议题的参与渠道方面，公众参与明显处于边缘状态，这也源于前述提及的专业知识门槛问题。在此情景下，直接或间接、显性或隐性暴露于风险中的公众不得不通过邻避运动谋求对政府决策的影响，构成社会抗争意义上的公众参与。公众常常通过社会抗争的方式来影响与切身利益相关的政策[39]，但由此带来的社会稳定风险事实上并非政府愿意看到的。

公众参与渠道的制度化供给不足问题不容忽视。技术革新对政民互动平台的支持在一定程度上增加了公民参与机会，但参与渠道在不同群体上的分布处于不均衡状态。比如实践层面对智库建设的加强，对政府决策过程必须要求企业家座谈的程序规范，企业、行业协会的资源动员能力等，均反映出公众参与的制度化渠道处于供给不足状态。这带来参与权利保障中的公平问题，并可能进一步形塑到特定政策中，越发固化普通公众在参与上的弱势地位。在此意义上，全媒体、融媒体技术具备缓解公众参与制度化渠道供给不足的可能性。无论是熟悉传统媒体的民众，还是熟悉新媒体的新生代，均可以找到适合自己的参与渠道和参与方式。

4.3 参与机会供给与参与意愿、参与能力的相关讨论

平台赋权涉及公众能否有机会获得充分参与的问题；议题与公众认知偏好的契合涉及公众是否会产生参与意愿的问题；议题与公众知识储备的匹配问题则更多地指向公众参与能力问题。在有关平台赋权的讨论中，既有文献大多关注到给予充分赋权并保持赋权开放性后公众参与的无序。基于此，在实践层面表现出公众参与机会供给的趋紧。而现实实践存在的网络公众参与平台建设中民众关注度不高、参与意愿不强的问题，又往往被认为是公共精神缺失所致。特定政策领域专业知识门槛导致的参与低效现象则加深了社会对公众参与能力不足的认识，认为当下需要先提升公众素质和参与能力再推动公众参与[40]。这些折射出公众参与机会供给与公众参与意愿和参与能力关系在现实中被倒置的错位状态。本文提出的两个维度构成公众参与平台有效运行的前提条件，在此基础上，增加公众参与机会供给，是实现有效公众参与的基础。即便短期内公众参与意愿和参与能力存在一定差距，但增加公众参与机会供给，秉持精细化思维在上述两个维度上扎实推进，相信可以逐步提升公众参与意愿，进而可以让公众在参与中不断学习，逐步提升参与能力。