新中国成立以来山西城镇化发展的回顾与展望

张文霞

（1.山西省社会科学院，山西 太原 030032；2.山西省人民政府发展研究中心，山西 太原 030032）

城镇化是一个国家或地区现代化程度的重要标志。2018年，我国城镇化率为59.58%，比1949年提高48.94个百分点，年均增长0.71个百分点，城镇化水平显著提高，城镇化进入了高质量发展新阶段。当前，山西正处于深化转型发展的关键时期，新型城镇化建设对经济社会发展具有重大意义。

1 山西城镇化发展历程回顾

新中国成立70年以来，山西城镇化水平从1949年的8.01%上升到2018年的58.41%，提高了50.40个百分点，年均提高0.73个百分点。总体上看，山西城镇化化经历了探索发展、快速发展、缓慢发展、高速发展和转型发展的过程。

1.1 城镇化探索发展时期 （1949—1977年）

改革开放以前，山西城镇化进程较缓慢，全省城镇人口占总人口比重从1949年的8.01%增加到1978年的19.18%[1]，平均每年仅提高0.4个百分点。新中国成立后，山西是国家进行工业建设的重点地区之一，以一些大中型工业投资项目建设为中心，经济建设大规模有计划进行，促进了城市、工矿区发展和城镇人口增长。1957年，城镇人口达到251.79万人，城镇化水平为15.87%；1958—1965年，国民经济全面调整，城镇发展受到极大影响，城镇数量和人口大幅减少；1963年，城镇化水平下降最为明显，城镇人口降至277.48万人，城镇化率降为15.50%，形成了反向城镇化；1966—1977年，国民经济遭到很大破坏，山西城镇化停滞不前，城镇人口仅增加了144.18万人，城镇化水平仅提高了2.72个百分点[2]，见图1。

图1 新中国成立以来山西主要年份城镇人口及城镇化率

1.2 城镇化快速发展时期 （1978—1989年）

在改革开放政策的推动下，山西经济社会发展步入正常轨道，城镇化发展也进入了启动恢复期。家庭联产承包责任制的实施激发了农民生产的积极性，农村地区经济发展迅速，为城镇化发展注入了强大动力。与此同时，知青与下放的城镇干部、居民大批返城，城乡集贸市场开放，大批农民进城开店办厂，城镇人口迅速增加。1981年，山西城镇化率为20.61%，比1978年提高了1.43个百分点，年均增长约0.5个百分点。1982—1989年是城镇经济体制改革和乡镇企业异军突起时期，山西城镇化步入快速发展时期。由于国家严格控制大城市扩张、鼓励小城市成长和发展农村集镇等，新兴小城镇迅速发展；加之，1984年和1986年我国先后放宽建制市镇标准，建制市镇数量大量增加，山西城镇化率由1982年的21.47%上升到1989年的28.27%，年均增长约1个百分点。

1.3 城镇化缓慢发展时期 （1990—2000年）

随着邓小平南巡讲话和党的十四大召开，我国进入了全面建设社会主义市场经济体制时期，以城市建设、小城镇发展为主的城镇化建设全面推进。1995年，山西城镇人口达到926.57万人，城镇化率为30.11%。根据诺瑟姆曲线，山西城镇化超过30%，标志着城镇化水平从初级发展阶段正式进入快速发展的第二阶段。但是，从1990年到2000年，山西城镇化率增长缓慢，由28.90%增长为35.88%，年均增长约0.70个百分点。特别是1990—1995年，城镇化率年均增长只有0.24%。这一时期，城镇化水平发展缓慢的主要原因是煤炭价格降低，导致大同、晋城、阳泉、朔州等以煤炭为主导产业的城市人口大量减少，使得全省城镇化总体水平受到较大影响[3]。

1.4 城镇化高速发展时期 （2001—2011年）

随着经济体制改革迅速推进，国民经济高速增长，农村剩余劳动力大量转移以及国家城市发展政策的引导，城镇化发展进入了历史上高速发展阶段。城镇化发展模式发生了重大转变，由优先发展小城镇转变为多元协调型城镇化发展模式，强调大中小城市和小城镇协调发展，并把推进城市化提升为国家战略。这一时期，山西城镇化水平从2001年的35.88%跳跃式上升到2011年的49.68%，年均增长约1.38个百分点，达到了新中国成立以来最快的增长速度，见图1。21世纪初，山西农村人口规模达到极值，为2 199.29万人，此后农村人口规模持续下降。

1.5 城镇化转型发展时期 （2012年至今）

2012年以来，我国经济发展进入新常态，党的十八大提出 “走中国特色新型城镇化道路”，山西城镇化发展进入了以人为本、规模和质量并重的新型城镇化时期，城镇化发展从高速增长阶段转变为高质量发展阶段。2012年，山西城镇化率为51.26%，历史性地突破50%，城镇人口首超农村人口，标志着山西正式迈入城市型社会为主体的新型城镇化时期。2012—2018年这7年山西城镇化率分别为51.26%，52.56%，53.79%，55.03%，56.21%，57.34%，58.41%，增长速度逐渐放缓，从1.3%下降为1.07%，见图1。

2 山西城镇化发展现状分析

新中国成立以来，山西积极推进城镇化建设，城镇化伴随着经济发展而稳步发展，发展成就显著，但同时也存在着一些制约城镇化高质量发展的问题。

2.1 发展成就

1）城镇化水平实现新提升。随着经济社会的发展，山西城镇人口不断增长，城镇化水平不断提高，地区间城镇化水平差距不断缩小。2018年山西常住人口为3 718.34万人，城镇人口为2 171.88万人，农村人口为1 546.46万人，常住人口城镇化率达到58.41%，比2017年增长了1.07%。特别是党的十八大以来，山西城镇化水平稳步提升，2012年到2018年城镇化水平提高了7.15个百分点，年均提高1.19个百分点，而全国同期城镇化水平提高了7.01个百分点，年均提高1.16个百分点，该时期山西城镇化发展速度高于全国平均水平。2018年，山西全省城镇人口超过50%的市由2012年的5个（太原、阳泉、大同、晋城、朔州）增加到11个（太原、阳泉、大同、晋城、朔州、晋中、长治、运城、忻州、临汾），全省11个市从乡村型社会进入城市型社会。2018年，11个市的城镇化率最高值与最低值相差34.68个百分点，分别比2017年和2012年缩小了1.08个百分点和7.67个百分点，地区间城镇化水平差距逐步缩小，见表1。

表1 2018年山西各市城乡人口及城镇化率

2）城镇化空间新格局逐渐显现。近年来，山西城镇化空间布局不断优化，“一核一圈三群”城镇化格局逐渐显现。太原都市区、太原都市圈和三大城镇群不断发展壮大，辐射带动能力逐渐增强。太原晋中一体化发展进程加快，太原都市区对阳泉、忻州、吕梁的辐射能力不断增强，晋北、晋南和晋东南三大城镇群建设进展顺利，大同都市区、上党城镇群和临汾百里汾河经济带建设加快推进。

3）城镇化体系建设不断完善。围绕 “一核一圈三群”城镇化总体布局，山西城镇职能体系不断完善，初步形成了大城市、中小城市、小城镇各具特色，协调发展的格局。城市规模不断扩大，全省百万以上人口的城市有太原、大同2个，50万～100万人口城市有7个。中心城市集聚能力逐年提升，太原作为全省的政治、经济中心和中部地区城镇化的核心城市，龙头带动作用进一步提高，综合经济实力明显增强。2018年，太原地区生产总值为3 884万元，占全省地区生产总值的23%，城镇人口达到375万人，城镇化率为84.88%，接近于全国发达城市水平。

4）“人的城镇化”实现新发展。农业转移人口市民化有序推进，促进了农业人口积极融入城镇。为加快落实户籍制度改革，山西先后出台了 《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》 《山西省推动非户籍人口在城市落户实施方案》 《关于全面调整放宽户口迁移政策的通知》等。为加快义务教育均衡发展，实行中小学教师 “县管校聘”管理改革。为提升全省劳动者整体素质技能，实施 《山西省全民技能提升工程实施方案》，对农村转移劳动力职业技能提升具有重要作用。2019年，山西继续实施全民参保计划，稳步提高各项社会保险待遇水平。

2.2 山西城镇化发展存在问题

1）城镇化发展仍处于较低水平。总体来看，山西城镇化水平较低，虽然城镇化率在中部地区居于前列，但落后于全国平均水平。2018年，山西城镇化率为58.41%，全国为59.58%，比全国低1.17个百分点。全省不仅大城市数量少，而且城市规模较小。按城市市辖区年末总人口分组看，400万以上人口的城市没有，200万～400万人口的城市只有太原，100万～200万人口的城市只有大同。2018年，省会太原的常住人口也仅有442万人，而湖北省会武汉人口超过1108万人，是太原的2倍多。户籍城镇化严重滞后于人口城镇化水平，2018年户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相差17.56个百分点。

2）区域城镇化水平发展不平衡。从全省范围来看，各地市城镇化发展迅速，但城镇化发展不平衡，区域中心城市带动力较弱。大城市数量偏少，中小城市人口规模偏小，区域性职能薄弱，对区域城镇化发展的带动作用难以发挥，导致全省各地市城镇化发展水平不平衡。2018年，在11个地市级的市区人口中，吕梁的人口规模不到50万人，晋城刚达到50.08万人；11个县级市的常住人口中，古交、侯马、霍州人口规模在30万以下，这些中小城市规模和体量偏小，人口与经济实力不强，集聚能力不高，对区域的带动力较弱，发展缓慢。

3）资源型城镇发展不充分。山西是典型的资源型省份，资源型城镇数量多，但大多数不具备一般城镇应有的社会经济功能。资源型城镇是以自然资源开采、加工为主导产业，产业结构单一化和初级化突出，第三产业发展滞后，城镇职能体系不健全，服务功能不完善，城镇之间及区域联系薄弱，城市化水平发展不充分。山西共有13个资源型城市，成熟型和衰退型城市占比84.6%，以煤炭为主导产业，面临着资源枯竭的问题，且新兴产业和接续替代产业发展基础薄弱，生态环境恶劣，公共服务能力较差，对周边区域的服务、集聚和扩散功能较差，制约着城镇进一步发展壮大。

3 山西新型城镇化发展趋势展望

在转型发展时期，山西继续推动城镇化由追求数量向追求质量转变、由粗放型向集约型转变、由城乡分割型向融合共享型转变、由不可持续向可持续发展转变[4]，建设具有山西特色的新型城镇化。

3.1 建设以人为本的新型城镇化

城镇化的核心是人的城镇化[5]。未来，山西推进新型城镇化建设要以人为本，提高城镇人口素质和居民生活质量，促进非户籍人口在城市安居乐业。加快农业转移人口市民化，继续加大户籍制度改革力度，推动已在城镇就业的农业转移人口、高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生等落户。推进常住人口基本公共服务全覆盖，进城落户农民参加城镇基本医疗和养老保险，完全纳入城镇住房保障体系，随迁子女平等享受教育权利。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，特别是要深化“人地钱”配套挂钩政策，让农业转移人口安心在城镇落户就业和居住生活。

3.2 构建新型城镇化空间格局

按照 “一核一圈三群”城镇化总体布局，以山西中部盆地城市群发展为引领，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。将山西中部盆地城市群一体化发展作为全省新型城镇化高质量发展的重要突破口，强化太原都市区龙头作用，推动晋北、晋南和晋东南城镇群发展壮大，加快区域中心城市、中小城市、大县城和重点小城镇建设，以中心城市引领城市群发展、城市群带动城镇化发展，不断优化城镇化布局形态，助推山西高质量转型发展。

3.3 提高城市可持续发展水平

顺应现代城市发展新理念新趋势，全面提升中心城市品质。在高质量发展大背景下，山西要走以质取胜的路子，把城市发展质量作为主要衡量标准，以先进理念加强城市设计，做好城市规划，加快推进绿色城市、智慧城市、海绵城市、生态城市、人文城市等新型城市建设，建设功能完善、绿色智慧、管理科学、宜居宜业的高品质城市。加快区域中心城市，推进忻州、吕梁、阳泉等城市行政区划调整，推进晋中与太原一体化发展，解决 “一市一区” “城郊矿”等突出问题，支持大同、长治优化空间布局，拓展城镇空间，增强城市经济综合竞争力。

3.4 实现城乡融合一体化发展

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，促进农业农村现代化，提高城镇化质量水平，实现城乡融合发展。山西要协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，建立健全有利于城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、基础设施一体化发展的体制机制，加快城乡基础设施互联互通，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动，不断缩小城乡发展差距和居民生活水平，促进城镇发展和乡村振兴协同共进，有效破解城乡二元结构，实现城乡融合一体化发展。