信用修复制度法治化标准的构建研究——基于对信用修复地方法规的实证分析

连光阳，吴丽银

（湘潭大学，湖南 湘潭 411301）

在社会信用体系建设过程中，信用信息的应用面积不断加大，失信惩戒力度不断扩张，以重塑信用为核心修复机制无疑成为了陷入惩戒深渊者的救命稻草，为失信主体创设失信退出机制，给与被封锁在“失信牢笼”的主体一道曙光是非常必要且科学的，信用修复机制就是这一道曙光。信用修复机制能够使得失信者通过一定的方式或途径实现信用信息更新，是保持信用惩戒适当谦抑性的重要机制，应该作为构成社会信用体系建设的重要组成部分。2016 年5 月国务院首次发布相关文件，提出“建立健全信用修复机制”①国发〔2016〕33 号文：《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。。紧接着2017 年10 月，国家发改委联合中国人民银行发布相关意见明确信用修复作为联合惩戒对象退出黑名单的途径之一，且规定了信用修复的认定部门和修复的流程②发改财金规〔2017〕1798 号文：《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》。。一系列法律文件的出台，表明信用修复制度正式在国家层面确立。截至目前为止，提及“信用修复”的法律文件已达上千部。各省或地市都从某种程度上立法规定了信用修复规则，有许多地方甚至已有专门的信用修复办法，如浙江、江苏、河南等。因失信行为纷繁复杂，信用修复及多方位、多领域的不同失信主体，这决定了信用修复规则的复杂性。加之各地修复规则不统一，使其呈现较为凌乱的状态。因此，本文试图通过梳理地方、行业领域的信用修复规定，在实证分析的基础上抽象出信用修复的一般规则。

一、信用修复应主要界定为信用行为的修复

信用修复（credit repair)中“repair”一词在英语中是“修理、修补”的意思。顾名思义，信用修复为信用的修补活动。[1]国标（GB/T22117-2008）信用基本术语中，将信用修复认定为一种解释手段，并以注明的方式强调广义的信用修复为失信主体纠正其失信行为的过程①《信用基本术语》第四部分第12 条基本术语：依法改善对受信方的负面记录和评价，允许受信方对其失信行为的客观原因进行解释的技术手段。注：广义的信用修复指失信主体纠正其失信行为的过程。。这既包括了信用信息的更新制度、信用信息的更正、失信行为人主动纠错等。

信用修复机制在某些国家已经较为成熟，有的国家甚至专门设置了信用修复权，这为我国信用修复制度的建设提供了经验，但仍应该清楚认识到我国信用体系与其他国家的显著区别，信用修复机制的内容也存在许多不同。如美国，这个信用体系建设前驱，其信用修复主要特指个人不良信用修复机制，其内容主要包含两个方面：一是针对本身错误的信用记录，通过异议进行修改或者删除，这在我国为“异议处理”；二是针对个人在消费过程产生的真实的失信记录，这种记录是不可删除的，但是可以通过偿还欠款或者增加信用卡的频率来提高总体的信用评分，这其实是一种基于信用评价规则的自我修复行为。我国信用体系建设也要符合我国国情和社会发展，无法直接对外国信用立法进行法律移植，信用体系的内涵和外延都具有特色化，对于何为信用修复，自然不能行使“拿来主义”。但我国信用体系建设起步较晚，学界关于何为信用修复尚未形成统一观点。2015 年，南京、宁波、无锡联合开展了信用研究会议，将信用修复按照“对象”进行二分，包括“信用信息”修复和“信用行为”修复。其中，前者为信用主体通过对信息更正、补全和标识等方式保证信息的完整性、准确性以提高信用评价，这是信用异议权的体现，也是我国信用评价系统应当赋予和保障受信人的权利。如我国目前存在的“异议处理”“异议标注”和“本人声明”等等；信用行为修复则是针对真实的失信行为，强调失信主动纠正失信行为，获得谅解，维护和改善信用的过程。[2]笔者认为，信用修复强调主动纠正失信行为，也就是说，信用修复针对的是真实的不良记录，并不是所有改善信用状况的行为都是修复行为，如异议处理、信用记录周期性更新因未体现“知错能改”“浪子回头金不换”的主观能动性，从而都不属于信用修复。因此，本文所述的信用修复特指信用行为修复。

二、信用修复的对象为公共信用信息

信用的语境已经不限于商事信用了，我国信用体系包含了四个方面，商务、政务、社会和司法四大模块。失信往往对不特定人群以及社会都产生不良影响。换而言之，信用不仅承担经济治理职能，还兼具社会治理职能。我国将信用信息分为公共信用信息和市场信用信息。我国现在许多省、市已经出台了专门的公共信息管理办法，如北京省、山东省、杭州市等。对于公共信用信息有较为统一的认识和规定。大都认为公共信用信息是公权力机关及其授权的组织在履行职责或提供服务的过程中产生或获取的，市场信用信息是市场主体或者信用服务机构在生产经营活动中产生、采集或获取的。通过观察信用修复相关法律文本，可知我国目前的信用修复主要针对公共信用信息。如许多法律文件名直接涵盖了“公共信用信息”字样。我国的信用修复主要为个人信用修复和企业信用修复。由此可知，当前的信用修复制度的对象主要是归集自个人、企业的真实的公共信用信息。

不少地方立法通过反面列举，对不可修复的失信行为进行了排除。通过对各地立法的总结，可归纳不可修复的失信行为主要从以下两个因素进行考量。

（一）“非因主观故意”的失信行为才可修复

从国标（GB/T22117-2008）信用基本术语关于信用修复的定义可以看出，其强调对“失信行为的客观原因进行解释”，而不包括主观原因导致的失信行为。从我国法律文件关于信用修复的含义表述可看出绝大多数的文件都排除了主观失信行为的可修复性，如下表所示：

法条 法条位置 法条内容《常州市社会法人失信惩戒实施办法（试行）》第二十条社会法人非因主观故意发生失信行为的，可以按照一定条件和程序实施信用修复。《江苏省社会法人信用基础数据库信用修复办法（试行）》第二条信用修复是指社会法人在一定期限内主动纠正其因非主观故意因素导致的失信行为，按照一定条件，经规定程序，获准停用或缩短失信行为记录使用期限，重建信用的过程。《浙江省工商行政管理机关企业信用监督管理办法》第二十八条企业因非主观故意因素，致使监管信用分类结果降低，但在一定期限内主动纠正违法失信行为的，可以按一定条件和程序实施信用修复，并消除违法失信行为对企业监管信用分类结果的影响。

值得反思的是，导致失信行为的原因是纷繁复杂、多种多样的，既有主观过错，亦有客观的不可避免之因，主观过错又可进一步分为故意为之和过失知错。类比与刑法中所说的意外、故意犯罪和过失犯罪，其反映出失信主体的守信程度和社会危害都是不一样的，在信用修复规则设计考量此因素为应有之意。但我国强调非因主观故意造成的失信才可修复，所谓“人非圣贤，孰能无过”，显然未能涵盖部分因主观原因导致失信的群体。[3]信用修复设立的目的是为鼓励失信人自我纠错，过窄的信用修复范围无疑是对部分失信群体自我纠错权利的剥夺。另一方面，用博弈论分析信用缺失，可以知道市场上大部分失信行为是企业故意为之而非无心之失。“非客观不可修复”的规定不能与实际失信行为产生原因相匹配，导致信用修复的运用范围过窄，使得这一规定无法囊括绝大多数失信主体，无法很好地填补惩戒制度的不足，有违信用修复制度创设之初衷。

（二）严重失信行为不可修复

一般将失信行为分为一般、较重、严重失信行为。也有的分为一般失信和严重失信简单两档。但无论哪种分法，严重失信行为常常被信用修复拒之门外。但各地对此规定仍比较混乱，如《大兴安岭地区企业失信行为联合惩戒实施办法（暂行）》只规定了一般失信行为和较重失信行为在满足一定条件可以进行修复，从而排除严重失信行为的修复；上海市为防止“修复权”的滥用，在《上海市社会信用条例（草案）》通过“例举+兜底”的方式表明严重失信行为不适用修复规定。长治市则规定较重或严重失信行为的，可以依据相关规定，决定是否允许企业申请信用修复，暂时保留严重失信行为的修复的可能性。总体而言，大部分地区、领域禁止或者限制严重失信行为修复。笔者认为严重失信行为因其性质恶劣，其造成影响的广度深度不言而喻，不允许其修复具有一定的合理性。但亦不能采取一刀切模式，各行业领域的失信行为相差甚大，无法适用统一的标准。如根据《能源行业市场主体信用行为清单（2018版）》，其将失信行为分为轻微、较重、严重三个等级，法人受戒行为分为五大板块（安全、电力、煤炭、油气、其他）共计127 项；自然人划分为三类（安全、电力、其他）共计50 项。《能源行业市场主体信用修复管理办法（试行）》并未排除严重失信信息的可修复性。故笔者认为严重失信行为能否被修复关键在于各行各业如何设定划分失信程度的标准。

三、信用修复的基本条件与限制因素

2019 年7 月18 日国务院政策例行吹风会上，国家发改委副主任连维良表示，信用修复不是简单的“洗白记录”，也不是简单的“退出惩戒”，而是有前提、有程序、有限度的失信整改过程。信用修复条件意在设置修复的门槛，平衡惩戒的功能和价值。若无条件，失信惩戒将会形同虚设。

（一）行为条件

1.纠正失信行为

信用修复最核心、最基本条件就是行为条件，即在一定期限内改正失信行为，消除社会影响。行为条件体现了修复的主动性，是信用修复的应有之意。对于行为条件各地、各领域均有规定。但是“一定期限”具体为多长却无具体、统一的规定。大都笼统的表述为“一定期限内完成整改”，如浙江省、湖南省、合肥市、庐江县等地。也有少数法规明确了具体整改期限，如大兴安岭相关文件规定失信惩戒处理结果生效之日起30 个工作日完成整改可以提起修复申请①《大兴安岭地区企业失信行为联合惩戒实施办法（暂行）》第二十一条 ：符合信用修复条件的失信企业,自各级行政机关作出的失信惩戒处理结果生效之日起30 个工作日内,完成对存在问题的整改,并向最初对企业失信行为作出行政决定的部门提出信用修复申请。，还有则将其规定为45 日，但并未强调生效后开始计算②《福建省公共信用信息管理暂行办法》第四十一条 被认定为失信的自然人、法人和其他组织在45 日内主动整改纠正失信行为的，可以按规定程序向原信用信息记录的机关和组织申请信用记录修复。法律、法规、规章对信用修复另有规定的，从其规定。。

2.信用修复承诺

为了判断和约束未来失信行为，失信主体还需做出修复承诺，以表示失信主体对其造成的社会危害及其影响范围已有较为清楚的认知，期望这种认知可以减少同类型失信行为的发生。[4]实践中信用修复承诺书基本成为了修复不可或缺的材料之一，有的甚至直接设置于信用修复申请表上。中国信用网站公布的福建省厦门市首批信用修复承诺书中，主要是对修复行为、材料真实性以及日后守信的承诺。笔者认为，修复承诺书在一定程度上可以监督修复者守信，但若被广泛使用，造成“一有修复，必要承诺书”的场面，则也会降低其权威性，使承诺书流于形式，且在修复阶段失信主体多为被动做出守信承诺。通过控制修复承诺的数量、把关质量来提高权威性。如过失、轻微失信者可采用口头教育和口头表态方式，对于修复承诺书应当追踪，发挥其承诺的效力。

3.信用修复培训班

有的地区要求信用修复申请人进行“修复培训”，即失信申请人通过参加信用体系培训班，学习相关课程，通过考试，主办方为其开具信用修复报告的方式进行信用修复。2018 年9 月27 日全国(厦门)首届信用修复培训班在厦门举行，在线信用修复辅导系统同日正式发布。自此，信用修复培训班可以说是风靡全国各地。许多地区陆续开展信用公益性的信用修复培训班，且出台相关文件，明确可以举办信用培训班出具修复报告的服务机构，规范培训班的开展。一方面，信用修复培训班可以传播信用知识，敦促修复者在日后守信处事。但归根结底，信用培训是一种教育方式，较为简单，并不需要失信者付出很大的代价和成本，且无法论证通过信用培训考试的主体就能降低未来失信的可能，即信用培训与信用修复之间缺乏关联性。[5]非整改措施的信用培训也可能引发再次失信的“道德风险”，总而言之，该种行为容易流于形式，也是对惩戒制度的一种冲击，应当弱化培训结果的参考意义。

（二）主体限制

主体限制即因申请主体的原因不能对该失信行为提起修复，即使申请的失信行为并非是不可修复的失信行为。从以前的法律规范来看，主要存在以下两种限制情形：一是严重失信主体的不良信息不能修复。但总体而言，各行业中对于严重失信主体是否能够进行信用修复还没有定论。此外，还有地区规定1 年内有严重失信行为的或1 年内有3 次及以上较重失信行为的不可修复，如浙江省；镇江市则规定本年度内有较重失信行为的不可修复。笔者认为限定严重失信主体修复实质上也是一种惩戒措施，在一定程度上是对修复权的剥夺。信用修复可以说是一种救济权，是对某一特定、具体的失信行为进行修复，应本着“一案一修”的原则，不应为了惩罚严重失信主体而剥夺全部的修复权。二是规定进入破产程序的企业不能修复。笔者认为此处的破产应为最狭义的破产，因其主体资格必然在不久的将来消灭，故没有必要进行修复。值得一提的是，实践中，许多地区在努力探寻破产重整企业的修复之法，如浙江省温州市和嘉兴市均形成了一些有益的做法，取得良好效果。通过帮助重整进行信用修复，有利于其尽快恢复企业生产经营，保留经营价值。从社会角度处罚，还可避免职工下岗失业，具有维护社会稳定之效。[6]

（三）时间限制

关于何时可以提起信用修复，大部分地区笼统的规定为“一定期限内完成整改”，如浙江省、湖南省、合肥市、庐江县等地。其中浙江省将“一定期限”进一步明确为一年。也有少数法规明确了具体的期限，如《大兴安岭地区企业失信行为联合惩戒实施办法（暂行）》规定失信惩戒处理结果生效之日起30 个工作日完成整改可以提起修复申请，《福建省公共信用信息管理暂行办法》则规定为45 日。有的则直接规定公示期间、失信信息查询5 年有限期间都可以申请修复。总体上时间限制规定较为混乱。直到2019 年7 月1 日生效的《“信用中国”网站行政处罚修复指南》（以下称指南）规定最短和最长的公示期限，并且规定最短公示期间内不可修复①一般失信行为的行政处罚信息最短公示期为3 个月，最长公示期为1 年，涉及严重失信行为的公示期最短为6 个月，最长为3 年，涉及特定严重的按最长的公示期间，且公示期间不可修复。。但该《指南》只针对行政处罚信息，并不能涵盖所有的公共信用信息。

惩戒状态存续的长短，是决定失信成本高低又一关键条件，故应当明确失信人多久能提起修复，期限越短，越能体现失信人的积极性，越有利于失信人消除不良影响，但是另一方面时间过短会导致失信成本的降低，达不到应有的惩罚的目的。此期限的设置其实是一场修复和惩戒效果之间的博弈。笔者认为可以根据失信严重程度设定最短的公示期间，并且设定申请修复的时间段，明确申请起始和截止时间，一方面有利于让失信人饱受一段惩戒之苦，在修复成功后自觉守信。申请截止日期的设置可以避免失信人怠于修复，促使其积极改错，珍惜修复机会。

（四）修复频率限制

修复频率意为几年内可修复几次失信行为，或表述为修复完后多久可以再次提起新的修复申请。可细分为同类失信行为修复频率和非同种失信行为修复频率，前者的标准严于后者。各地修复频率规定相差较大。对于非同种失信行为修复频率，浙江省5 年内已修复1 次的不可修复；相比起来天津市的标准较之宽松，其规定为2 年内只能修复1 次同一失信行为。对于非同种失信行为；浙江省规定距离上一次信用修复时间不到1 年的或者5 年内累计满2次的不可修复，而天津则规定3 年累计满2 次的不能修复。修复频率可以较为直观的评价失信者守信主观状态。修复频率限制有效堵塞了失信者来回穿梭“失信——修复”的通道，维护了信用修复的权威性，也使修复者更加珍视有限的修复机会。

四 、信用修复制度的程序框架

无规矩不成方圆，信用修复也要按照一定的流程才能稳步开展。可以将修复基本流程概括为“提出申请一受理申请一提出意见一公示一数据处理”五步走模式。就如文章开头提出的，涉及信用修复的法律文件已有上千部，规则较为混乱，信用修复程序也未能整齐划一。如下表所示，有些地区就信用修复核心程序还有所出入。云南省信用修复为四步，相比一般的地区其创新了约谈环节，但是缺少了公示环节，不利于社会大众对信用修复过程的监督和结果的异议；浙江省则为六步，相对一般省份，增设了全国信用信息共享环节；镇江市的修复程序十分的细致，步骤较多，看似繁琐，但是分工明确，还充分发挥了相关机构的协同作用。除核心程序存在差异外，在各环节的具体操作上更是多姿多彩，五花八门。以期限、数据处理为例，江西省规定信息公示为1 个月，镇江市则为7 个工作日，期间时长相差甚远。云南省尚未规定信用修复机构出具意见的时限，这可能为行政不作为、行政效率低下带来借口。对于数据处理也有两种不同的做法；一是删除性修复 ，即认为信用修复完成，应该删除信息或者不再公示；二是注释性修复，即修复后在原失信记录上注明已修复，不再作为负面信息使用。

信用修复程序对比

目前全国各地都在不断的探索信用相关制度，在此阶段，制定全国统一的信用修复规则并不可能。尽管不同地区的信用修复机制具有差异性，但其在核心程序方面应当具有统一性和明确性，不然会产生较为明显的不公平现象。以信用修复后的信用记录的处理方式为例，注释性修复比删除性修复更能科学、全面的反应受信主体的信用状态。信用修复不是简单的信用漂白，先失信后纠正的修复者与原本就守信者还是有所区别，删除性修复并不能很好的反映二者的区别。除此之外，信用信息的公示也是公众或者交易相对方知情权的重要保障。为了平衡知情权和信息主体的信用利益，注释性修复也是较好选择。笔者认为基本程序可增设“共享”环节。共享环节缺失，将出现国内其他省市的信用信息公示平台不能及时做出同步改变的情形，导致修复结果在全国范围内互不承认，这必然严重打击企业修复积极性，给修复工作的开展带来困扰。信用修复的程序不仅是保障信用修复有序进行的基础，同时肩负平衡修复质量和修复频率之重任。信用修复各环节的时限都应明确规定，此不仅是效率的要求，也能有效避免相关处理机构懈怠修复工作。