创设工业用地使用权出典供应方式探析

摘要：工业用地作为建设与生产的资源要素，对承载工业企业发展的基础性作用不言而喻。在当前国家大力发展实体经济、加快建设制造强国的战略背景下，为深化工业用地供给侧改革，建立和完善符合企业发展规律、产业生命周期和发展方向的工业用地供应方式及其管理制度，切实降低工业企业用地成本，适当给予工业企业腾挪发展空间与弹力，促进新型工业化快速健康发展，进而促进实体经济高质量发展。借鉴传统房屋典权制度的设计优点，探索创设中国特色工业用地使用权出典供应方式及其管理制度或许是可行之道，同时也是工业用地履约使用保证金制度的探索。

关键词：工业用地;供应方式;出典

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）01-0046-49 收稿日期：2019-12-22

作者简介：黄欢，南通市不动产登记中心高级经济师，民盟南通市委参政议政工作委员会委员。

工业用地一般是指为产品制造加工、机械设备修理等生产及其服务而建设厂房、车间、作坊等及其配套工程的场地。目前，国家工业用地使用权供应方式在政府主导的一级市场主要是通过招标、拍卖、挂牌形式出让和出租。在当下国家推进产业转型升级与企业提质增效发展阶段，如何建立和完善符合企业发展规律、产业生命周期和发展方向的工业用地供应方式及其管理制度，切实降低工业企业用地成本，适当给予工业企业腾挪发展空间与弹力，提升土地资源要素生产率，是值得研讨的热点课题。一些地方已进行工业用地“长期租赁”“先租后让”“租让结合”“弹性出让”等提高工业用地有偿使用效率与节约集约利用水平、降低工业企业政策性用地成本的有益探索。本文认为，作为国家政策重点支持与培育的战略性新兴工业企业（主要是指从事先进装备、智能制造、节能环保、军民融合等高精尖技术产业的企业）应优先优惠使用工业用地。为深化国土资源供给侧结构性改革，完善工业用地差别化供应制度，促进新兴工业企业稳步健康成长，满足新兴工业企业多样化用地需求，降低新兴工业企业用地成本，本文建议国家可出台相关规定主要针对新兴工业企业创设工业用地使用权出典供应方式，着力构建“租典让”并举与“租典让”有条件转换及其弹性使用年期等工业用地分类分级分时动态供应体系，以新时代中国特色社会主义土地供应新理念，助推新型工业化发展，助力振兴实体经济。

1 不动产典权制度历史沿革概况

典权制度是中国古老的规定不动产物权变动的特有传统制度，曾充分发挥过良好的融通资金与经济便民作用。典权制度起源于唐朝，后历经宋、元、明、清各个朝代的传承与演变，至民国民法又得以进一步规范与完善。中华人民共和国成立后即废除民国民法，典权制度遂成为我国大陆地区的习惯法，而我国台湾地区仍然沿用至今。我国大陆地区目前以最高人民法院的司法解释对历史遗留的房屋典权作出部分相关规定。我国台湾地区民法第911条规定：“称典权者，乃支付典价，占有他人之不动产，而为使用及收益之权也”。占有他人不动产而享有使用、收益权利并支付典价的一方，称为典权人或承典人;将自己的不动产交付他人占有、使用、收益并收取典价的一方，称为出典人。典权制度的核心作用在于规定出典人到期享有典物的回赎权，典权人在出典人逾期未回赎时可取得典物的所有权。对不动产中的房屋而言，典权人支付出典人的典价通常为房屋出卖价格的50%-80%之间，典期内通常“房不起租、银不起息”，也就是说出典人不收取房屋的租金、承典人也不收取典金的利息，双方形成权益价值对冲。典权一般来讲，是以获取典物使用价值为首要目的，应属于用益物权性质。

对典权制度是否应当废止，理论界和实务界一直存在争议与分歧。本文认为，全盘保留或断然否认具有特殊社会与经济功能的典权制度都不可取，尝试汲取其精髓、改进其不足、弥补其缺陷、重构其规则，继而充分挖掘其现实价值，将其创新运用于工业用地使用权供应，或许切实可行。由于国家实行土地的社会主义公有制，在制度设计与实际操作上，工业用地使用典权应该比房屋典权来得简便易行。

2 工业用地使用权出典方式简介

本文所称工业用地使用权出典方式，是指市、县人民政府土地管理部门根据地块估价结果和产业政策等，综合确定工业用地使用权典权底价和期限等相关标准与条件，主要通过挂牌办法供应给新兴工业企业占有、使用、收益的行为。

新兴工业企业承典工业用地使用权的项目准入、投入产出、用地规模、规划指标等相关具体要求与约束条件，由市、县人民政府土地管理部门会同发展改革、经济和信息化、规划、建设等部门根据本地产业发展现状制定详细供地方案，经市、县人民政府批准后由市、县人民政府土地管理部门实施。

工业用地使用权出典期限一般为5-10年，出典底价一般为工业用地使用权出让30年期评估价的80%左右，市、县人民政府土地管理部门应在符合国家评估技术规范的不低于国家规定的工业用地出让最高年限最低价标准的基础上，修正对应出让年期折算出典底价。

新兴工业企业主要通过挂牌办法取得工业用地使用典权，期限届满后需要继续用地的，应于典期届满前6个月向市、县人民政府土地管理部门申请，转为协议受让或承租原工业用地使用权。经市、县人民政府土地管理等相关部门综合考评新興工业企业产业生命周期、税收产出、用地履约、发展计划、技术创新等方面的实际情况后准予继续用地的：

新兴工业企业可补足原支付典价与现出让30年期评估价的差额协议受让原工业用地使用权（受让期与原承典期之和不超过30年）。

新兴工业企业如因资金缺口暂不能受让工业用地使用权或为自身升级发展需要融通资金的，可获得返还原支付典价后转为协议支付租金承租使用原工业用地（承租期与原承典期之和不超过30年）。

新兴工业企业与市、县人民政府土地管理部门签订书面工业用地使用权出典合同并在规定期限内支付全部典价后，应至当地不动产登记机构申请办理相关权属登记。不动产登记机构审批记载于不动产登记簿后，发给新兴工业企业不动产登记证明，不动产登记证明附记栏里应载明出典人与典权人的政策性权利与限制性规定。

3 工业用地使用权出典效力设定

因工业出典用地在国家土地供应体系中具有政策优惠性与权属变动性，为避免无谓的权益冲突或其他纠纷，对工业出典用地当事人双方权利的效力设定必然区别于传统典权制度，并应当尽量简化与有所限制。具体说明如下：

工业用地典权人的权利：占有、使用工业出典用地并获得相应收益的权利;维护工业出典用地的完整，防止不被他人侵占的权利;在工业出典用地上依法依规依约建设并拥有生产房屋及其配套设施的权利等。

工业用地出典人的权利：工业用地使用监管权;工业用地使用典权期限届满回赎权;工业用地使用典权收回权等。

工业用地典权人限制性规定：不得将工业用地转移他人使用，不得将工业用地使用典权设定抵押，不得擅自改变工业用地用途和产业项目等。

工业用地出典人限制性规定：不得将工业用地设定抵押、不得滥用工业用地使用典權收回权等。

新兴工业企业于典期届满前6个月内未申请工业用地续期使用的，工业用地使用典权期限届满后，除因社会公共利益需要外，工业用地使用典权由市、县人民政府土地管理部门无偿收回，并根据合同约定处置相关建筑物、构筑物及其配套设施 。

市、县人民政府土地管理部门在新兴工业企业申请工业用地续期使用时，视如下情节轻重采取在原支付典价中扣除不同比例的罚款协议转为出让或出租原工业用地使用权，在退回的原支付典价中扣除不同比例的罚款收回或无偿收回工业用地使用典权仅补偿相关建筑物、构筑物及其配套设施的残余价值等措施：经查实，新兴工业企业通过隐瞒相关情况、提供虚假材料等不正当手段骗取工业出典用地的;新兴工业企业在承典期间违反上述限制性规定、建设项目未按规定的时限开工竣工、投入产出等未达约定条件以及存在闲置土地、违法建设等情况在规定期限内改正、恢复的或拒不改正、拒不恢复的;市、县人民政府土地管理部门罚款、罚款收回或无偿收回工业用地使用典权的其他情形。

新兴工业企业在典期内因债务被人民法院查封其名下拥有使用典权的工业用地后司法拍卖前，人民法院应与市、县人民政府土地管理部门协商议定妥善处置办法。

工业产业生命周期一般是指在社会经济活动中，工业企业从开始入行到完全停业的时间，一般分为初立阶段、成长阶段、成熟阶段、衰退阶段。市、县人民政府应根据工业企业运营规律、产业生命周期、产业发展前景等分阶段不定期综合考评新兴工业企业，如预警新兴工业企业产业生命周期步入衰退阶段时应及时与新兴工业企业沟通协商收回工业用地使用典权或使用权，妥善处置相关事务，防止出现新型“僵尸企业”。

4 工业用地使用权出典优势分析

4.1 物权变动灵活

工业用地使用权出典供应方式充分体现传统典权制度的核心价值，即在规定条件下，工业用地相关物权可在新兴工业企业与市、县人民政府土地管理部门之间视情变动。相较于工业用地使用权出让、出租供应方式而言，工业用地使用权出典供应方式的物权变动制度包容且程序简化，典权期限内可让新兴工业企业在初始运行阶段视产出效益、发展前景等灵活调整未来有偿用地方式。

4.2 利企功能凸显

工业用地出典供应方式充分拓展典权制度对新兴工业企业的经济便利功能，相较于工业用地出让、出租供应方式而言，新兴工业企业可获得只支付出让评估价80%左右的用地资金实惠和典价典期银行同期存款利息实际视为用地租金的优惠，亦可为自身升级发展申请返还原支付典价转为承租工业用地。新兴工业企业由此大大节约用地成本，省却为自身升级发展而四处借款或向银行贷款的融资事务。

4.3 用地年期弹性

相较于工业用地出让、出租供应方式而言，工业用地出典供应方式可让新兴工业企业根据产业生命周期匹配合适的使用年期，也可让新兴工业企业根据自身发展状况选择各阶段的使用年期。新兴工业企业由此可获得足够的腾挪发展空间与弹力。

4.4 履约实有保证

工业用地使用权出典方式的典价也可理解为新兴工业企业使用工业用地的履约保证金，市、县人民政府土地管理等部门为落实相关综合监管职责，可根据新兴工业企业使用工业用地合同违约情形从原支付典价中扣除相应罚款，不失为一种新兴工业企业履约保证金制度的有益探索。