工业用地出让、引资质量底线竞争与环境污染

卢建新++于路路++陈少衔

摘要在工业化进程中，中国地方政府利用其掌控的土地资源进行大规模的招商引资活动，其中工业用地出让成为其招商引资的法宝。为了在激烈的竞争中获得某些优势，它们有时甚至不惜降低引资质量底线，从而引来一些高污染、高能耗的工业企业，并带来日益严重的环境污染问题。论文利用工业用地协议出让把工业用地出让、引资质量底线竞争与环境污染三者联系起来，并运用2004—2013年全国252个地级市的土地出让数据、经济数据、环境数据来分析工业用地出让对中国经济和环境的影响。通过协议出让面积对固定资产投资、工业总产值、GDP和地方财政收入进行回归来分析采用协议出让方式引入投资项目的质量；通过协议出让面积对工业二氧化硫和工业废水排放量进行回归来分析协议出让方式对当地环境污染的影响。实证结果表明，当期及前期的工业用地协议出让面积与固定资产投资、工业总产值、GDP、地方财政收入、税收等均呈负相关关系，与当地污染物的排放量呈正相关关系。换言之，地方政府若试图用协议出让方式增加工业用地出让面积来促进地方经济增长，将得不偿失，在短期内虽然对地方经济有一定的促进作用，但在长期内会对地方经济和环境造成危害。为了实现经济和生态环境的可持续发展，应完善地方政府的考核方式，调整以GDP为主的政绩考核机制，综合当地环境状况和除经济增长外的其他社会性服务指标作为考核指标；中央政府应该加强对地方政府的监管，严格规范工业用地出让，优化土地资源配置，提升引资质量；地方政府应加强对当地企业的监管，并严格执行环保标准。

关键词工业用地；协议出让；引资质量；底线竞争；环境污染

中图分类号X22文献标识码A文章编号1002-2104（2017）03-0090-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.03.011

十八大明确提出“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础”，十八届五中全会则提出“优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置”。土地作为稀缺资源，是经济发展的基本生产要素，在工业化进程中举足轻重。然而，现实中地方政府却大量采用协议方式来出让工业用地，在2006年曾达到了工业用地出让总面积的96.8%[1]。协议出让意味着低价出让、侵害农民利益、破坏正常市场秩序、土地资源粗放利用和国有资产大量流失[2]。国土资源部在2006年5月31日出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，明确规定当一块土地只有一个受讓方时，地方政府才能采取协议出让方式。随后工业用地协议出让的占比才开始逐渐下降，但依然占有相当大的比例。与此同时，随着工业用地的大量出让和工业化进程的快速推进，环境污染日益严重。根据美国伯克利地球组织2015年的研究，中国每年死于空气污染的人数约为160万人，这个数字比2007年的两倍还多[3]；中国环保部环境规划院的研究表明，2010年环境污染所带来的损失达1.1万亿元，占当年GDP的3.5%（除去医疗卫生费用） [4]。工业污染是环境污染的重要源头，而协议出让工业用地相较于招拍挂出让方式，透明度低。那么，大量采用协议方式出让工业用地的行为和环境污染之间有没有必然联系？协议出让是否意味着地方政府的招商引资质量差、环境污染度高，地方政府间大量存在底线竞争？

1文献综述

工业用地出让和环境污染方面的文献都非常丰富，本文重点从工业用地出让对招商引资和环境污染影响的角度进行回顾。

关于工业用地出让，学者们多从工业用地出让方式、招商引资及其产生原因等方面进行研究。杨其静等用“三个底线竞争”来概括工业用地的招商引资行为，即：扩大土地征用和出让规模的底线竞争、降低出让价格的底线竞争和降低质量的底线竞争[1]。Wu et al.指出，中国地方政府不惜以牺牲城市发展为代价，肆意扩大工业用地占比，利用降低工业用地价格来吸引外资[5]。王乔等把协议出让的土地归入“引资效应”，这类土地“朝底互动”，在“引资”压力下不断降低出让价格[6]。有更多学者把重点放在利用工业用地进行招商引资原因的解释上，主要有三种视角：①地方政府。由于市县政府是我国国有土地的法定批租人，其行为会对工业用地出让产生根源式影响。杨其静和彭艳琼认为市委书记的个人禀赋特征会影响工业用地出让行为[7]。张莉等指出本地晋升的市长多出让约10%的土地[8]。余靖雯等发现土地出让和土地出让收入具有随省级党代会召开时间而变化的政治周期性[9]。②地方竞争。杨其静和彭艳琼发现相邻省份间在工业用地出让中存在竞相增加工业用地协议出让面积和竞相降低工业土地出让价格的竞争行为[7]。陶然等分析了区域间政绩竞争和地方禀赋条件对地方政府土地出让行为的影响[10]。③地方财政。李学文分析了地方政府热衷于土地出让并差别化出让工业用地和商住用地这一现象，并认为这是由地方政府追求土地财政造成的[11]。赵文哲等发现当面临较高的财政缺口压力时，地方政府会以较低的价格向国有企业增加出让用地，财政缺口增加导致国有企业比重高的城市协议出让比例更高[12]。综上，地方政府、地方竞争、地方财政等因素会影响工业用地出让行为，且存在竞相增加工业用地协议出让面积和降低工业土地出让价格的竞争行为。

关于环境污染，学者们也进行了大量研究：①地方政府。梁平汉等发现地方政府和污染企业之间的“政企合谋”导致了环境污染难以治理[13]。袁凯华等认为本地晋升的官员在晋升压力下与企业合谋，追求最大化产出，进而导致废气排放屡禁不止[14]。②环境规制。杨海生等认为地方政府在环境规制上存在一定程度的底线竞争[15]。包群等发现了环境规制失灵现象：环境规制并没有抑制环境污染，只有在环保执法力度严格和环境污染相当严重的省份，环境规制才能起到明显的环境改善效果[16]。③财政分权。刘建民等论证了财政分权对环境污染存在显著非线性影响[17]；贺俊等研究发现税收竞争、财政分权对环境质量均呈现显著的负向影响[18]；冯海波等考察了地方财政支出对环境质量的影响，发现对中国绝大多数城市而言，财政支出的净环境效应均为负 [19]。以上文献分别从地方政府、环境规制、财政分权的视角对环境污染原因进行探讨。

关于工业用地出让、引资质量、环境污染相互联系的研究。杨其静等发现，协议出让工业用地意味着引入低质量的投资项目，但并未分析协议出让工业用地对当地环境所造成的影响 [1]。陶然等考察了地方政府在工业和商住用地出让上的不同策略，并指出地方政府提供低价土地、补贴性基础设施乃至放松环境、劳工保护标准吸引制造业的地区“竞次性”发展模式不具有可持续性，但该文献仅做了描述性分析[20]。工业用地出让、引资质量、环境污染之间关系密切，本文试图用协议出让方式把三者联系起来，即工业用地协议出让带来引资质量底线竞争，进而产生环境污染，构建相应的传导机制，并进行实证分析。

卢建新等：工业用地出让、引资质量底线竞争与环境污染中国人口·资源与环境2017年第3期2假说提出和传导机制分析

从工业用地的供给方——地方政府来看，其行为方式会影响土地出让状况和资源配置。分税制改革带来的财政分权及我国现有的政治集权对地方政府行为产生了极大的影响。分税制改革后，地方政府能用来扶持本地企业或争取外来制造业投资的税收工具主要是地方部分的企业所得税，因而它们开始热衷于吸引私人投资来培养税基[20]。Li和Zhou发现，在中国，经济增长速度每提高一个百分点，省长、省委书记晋升的可能性就显著提高10个百分点[21]。地区经济增长主要靠地方政府的投资和招商引资所带来的投资拉动。范子英用1998—2007年部长更换数据，发现即使是中央指定用途的转移支付，也会被用于生产性基础设施的建设，而不是基本公共服务的提供，可见地方政府投资是在为该区招商引资做准备[22]。地方政府对招商引资的热衷在现实中表现为大量出让工业用地，尤其是大量协议出让工业用地。

从工业用地的需求方——用地企业来看，企业追求利润最大化的本质会影响土地出让状况和环境水平。企业进行投资要考虑多种因素，如该地区的政府支持力度、环境规制水平、用地成本等，而作为企业经营活动监管者的地方政府，往往是企业优先考虑的因素。企业尤其是高能耗企业，会向地方政府部门主动寻租，寻求各种庇护和政策支持（各种税收返还、政策性补贴），降低成本（治污成本、用地成本）等等。通常地方政府出让工业用地给第二产业的企业居多，这些企业具有一定规模、有固定资产投资等活动，从而显著拉动当地经济发展。因此，地方政府欢迎这些投资项目，也乐于与企业建立关系网，彼此互惠互利。

地方政府往往偏爱一些建设周期短的项目，这些项目的建设周期一般少于3年，而且投资强度小[1]。统计数据显示，地方政府官员在任时间平均为3—4年，他们一般在上任之初有极强动力去大量投资[9]。因此，地方官员出于个人利益更倾向于引进短平快的项目，在实践中則表现为地方政府更愿意采用协议方式出让工业用地。手续简便固然是一个重要原因，但深层次原因恐怕是通过协议出让引入的投资项目的质量并不高。协议出让只有在仅有一个意向方时才能被采用，它可能意味着引入了一个低质的投资项目，其原因是：①对于优质投资项目来说，在招拍挂出让过程中流标的概率较低，并且相关法律对工业用地出让方式有严格规定，如果依然采用协议出让方式，则极有可能意味着该投资项目确实质量不高。②与招挂拍出让方式相比，协议出让的透明度低。因此，地方政府和企业的操作空间相对大、难度相对小，更易于形成合谋。在《规范》没有出台前协议出让比例很高，在一定程度上支持了上述观点。③在中国土地市场网上公布的土地交易数据中，协议出让信息不全的概率远高于其他方式。如果项目足够优质的话，地方政府没有理由隐藏信息。

从最后的监管者——中央政府来看，中央政府作为地方政府的委托人和监管者，在与地方政府博弈的过程中要衡量成本和收益，当经济增长的好处超过社会稳定的成本时，中央政府会默许地方政府和企业合谋，这解释了普遍的政企合谋现象（如环境污染、矿难、逃税等）[23]。因此，中央政府的行为也会影响地方政府的土地出让行为和环境水平。

综上，协议出让可能意味着引入了低质的投资项目，即地方政府在工业用地出让中存在引资质量底线竞争。由此，我们提出假说1：协议出让可能意味着引入了较低质量的投资项目。

引资质量底线竞争又如何影响环境污染呢？自改革开放以来，中国一直把经济建设放在首要位置。为了尽快发展经济，中央政府鼓励地方政府招商引资，对环境规制的强度也比发达国家要低。对地方政府来说，它们在晋升激励、考核压力、财政压力下，会竞相降低环境规制的强度。在经济实力相差较大的相邻地区间，经济落后的地方在经济增长压力下更倾向于降低环境规制水平来承接一些经济实力强的地区的落后重污染产业。因此，地方政府存在环境规制的底线竞争行为，这实质是地方政府引资质量底线竞争在环境规制方面的体现。协议出让工业用地可能意味着投资项目质量低，进一步可能意味着项目投资强度低、工艺落后、设备简单、环境标准低污染大，地方政府大量协议出让工业用地引进这些低质投资项目，造成了严重的环境污染。其原因是：①从污染源头来看，在环境规制底线竞争的情况下地方政府竞相引进低质投资项目，这些项目带来了大量的污染。②从污染治理来看，低质投资项目被地方政府所接纳，对其所带来的环境污染它们甚至采取一种包容的态度，从而使得企业按照国家标准规定应有治污减排的执行不到位甚至零执行，更有甚者，部分地方政府为了保就业促发展反而补贴、庇护这些低质污染企业。③从污染监管来看，地方政府对这些投资项目监管力度不够，为了经济发展和社会稳定大局，甚至持包容态度。

综上，我们提出假说2：协议出让面积越大环境污染可能越严重。

3变量选取及描述性统计

3.1变量选取

本文主要使用四类变量，分别为：①经济和财政变量。我们选取固定资产投资（fi）、GDP、工业总产值（ip）作为反映地方经济的指标，选取营业税（bt）、企业所得税（bit）、税收总额（t）、地方财政收入（lfr）总额等作为地方财政状况的度量指标。②工业用地出让变量。我们选取国有土地协议出让面积作为反映工业用地出让的指标[1]（sm），选取土地出让总面积来反映土地出让的总规模（sm2）。③环境污染变量。我们选取2004—2013全国地级市工业废水排放总量（pw）、工业二氧化硫排放总量（so2），分别代表地方工业废水、工业废气排放情况，作为衡量工业对地方环境影响的指标。④控制变量，包括GDP第一产业占比（即第一产业增加值÷GDP，pgl），用来反映当地的经济结构；外商直接投资额（fdi），用来反映当地的外商投资情况；地方工业总产值（ip），用来反映当地的工业发展情况；工业固体综合利用率（pf），用来反映当地工业污染的防治水平。其计算公式如下：

本文使用的土地出让数据来自于《中国国土资源统计年鉴》，环境污染数据来自于《中国环境统计年鉴》，其余数据均从CEIC中国经济数据库获得。

3.2数据描述性统计

本文的样本区间为2004—2013年，又因为模型中部分變量存在两年的滞后期，因此，被解释变量的起始时间为2006年。数据描述性统计见表1。

4模型构建与实证分析

4.1模型构建

为了考察地方政府协议出让土地对地方经济、财政收入、地方环境的影响，我们构建了如下计量模型：

在方程（2）中，被解释变量Yiτ顺次为城市i在第T年的工业总产值、固定资产投资、GDP、地方政府财政收入总额、税收总额、营业税、企业所得税。同时，解释变量不仅有反映城市工业用地协议出让规模的变量——土地协议出让面积smτ-t，其中，t=0、1和2分别表示当年、前一年和前两年，还有反映土地出让总规模的变量sm2iτ-t。显然，若回归结果显示βt显著为负，则表明工业用地协议出让将对城市的经济、财政状况产生不利影响。一方面说明采用协议出让方式引入的投资项目质量较差，另一方面也意味着地方政府在土地引资的竞争中确实有降低招商引资质量的竞争。在方程（3）中，被解释变量Yiτ依次为城市i在第T年的工业二氧化硫排放总量和工业废水排放总量；主要解释变量为土地协议出让面积smτ-t为反映城市工业用地协议出让规模的变量，其中，t=0、1、2分别表示当年、去年和前年。若土地协议出让面积的回归系数显著为正，则表示工业用地协议出让面积增大，地方工业二氧化硫排放总量、工业废水排放总量会随之增大，即通过协议出让方式出让国有土地将给地方环境带来更大的压力，造成更严重的污染，说明协议出让方式引入的项目质量较低，从而验证了地方政府存在降低引资质量和放松环境规制的底线竞争行为。

4.2实证分析

4.2.1工业用地协议出让对地方经济的影响

按照方程（2），我们利用数据进行计量分析，回归结果见表2。

表2报告了协议出让面积对固定资产投资、工业总产值、GDP的影响。在回归中，我们控制了年度虚拟变量，也控制来自宏观因素的冲击及被解释变量的时间趋势。由于各被解释变量在2009年前后的统计口径有轻微的区别，并且由于《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等法律法规相继出台，使得在2009年以后国有土地协议出让宗数占比大幅下降。因此，我们在模型1a、模型1c、模型1e中添加了相应的虚拟变量来区分2009年前后差异，模型1b、模型1d、模型1f中则未增加虚拟变量，以便相互比较。

为了拉动固定资产投资额，地方政府通过出让工业用地的方式引进投资方，在当地建设工厂，进行固定资产投资。据此，我们首先分析地方政府的工业用地出让行为对当地固定资产投资的影响。以模型1a为例，当年、前一年、前两年国有土地出让总面积的回归系数分别为0.41、0.59、0.78，且均在1%显著水平上显著。这表明，国有土地出让总面积每增加1 hm2，能为一个城市当年、第二年、第三年分别带来41万、59万、78万元的固定资产投资。另一方面，当年、前一年、前两年的国有土地协议出让面积的回归系数分别为-14.72、-6.42、-14.2，也均在1%的显著水平上显著。这说明，就全国地级市平均而言，若地方政府为了吸引投资而增加1 hm2的土地协议出让，将造成固定资产投资在当年、第二年、第三年分别下降1 472万、642万、1 420万。当地方工业用地出让总规模增大时，确实能增加地方固定资产投资，但在工业用地出让总面积中，协议出让面积越大，反而引起固定资产投资的减

由此可见，虽然地方政府扩大土地出让能带动固定资产投资，但若采用协议方式出让土地将会损害当地长期的固定资产投资。

其次，我们来考察国有土地出让带来新工厂投产后对当地工业总产值的影响。以模型1d为例，当年、前一年、前两年国有土地出让总面积的回归系数分别为2.12、3.05、3.86，并且都在1%的显著水平上显著。这表明，就全国地级市平均而言，国有土地出让每增加1 hm2，将在当年、第二年、第三年为当地工业生产总值带来212万、305万、386万的贡献。与此相反，当年、前一年、前两年国有土地协议出让的回归系数分别为-68.73、-60.39、-82.08，也均在1%的显著水平上显著。这说明，在国有土地出让总数不变的情况下，如国有土地协议出让增加，将会使得地方的工业总产值下降。

再次，我们来分析国有土地出让对地方GDP的影响。以模型1e为例，当年、前一年、前两年国有土地出让总面积的回归系数分别为0.000 3、0.000 46、0.000 62，且都在1%的显著水平上显著。这意味着，地方政府每增加1 hm2的国有土地出让，将使当年、第二年、第三年的地方GDP增加30万、46万、62万元。与此不同，当年、前一年、前两年国有土地协议出让面积的回归系数分别为-0.032 74、-0.022 35、-0.043 53，也均在1%的显著水平上显著，这意味着，就全国地级市平均而言，增加国有土地协议出让面积，将在当年、次年及第三年对当地的GDP带来不利影响。

最后，我们来考察年度虚拟变量的影响。可以看出，是否增加年度虚拟变量对回归结果的影响并不大。在正负效应上，符号没有发生改变；在数值上，变化也是微乎其微。可见，政策环境的变化并没有改变土地协议出让给经济带来的负面效应。

综上，地方政府通过出让土地的确能增加当地固定资产投资、工业总产值和GDP，但若通过协议方式出让工业用地来吸引投资，反而给当地经济带来负面效应。协议出让土地所引致的投资质量低下，而对项目状况心里有数的地方政府却能接受它，这说明地方政府存在降低引资质量的底线竞争行为。

4.2.2工业用地协议出让对地方财政的影响

按照方程（2），我们利用数据进行计量回归分析，回归结果见表3。

首先，我们考察国有土地出让对地方财政收入的影

响。由模型1g可知，对地方财政收入，国有土地协议出让面积的回归系数分别为-4.46、-3.20、-6.87。因此，国有土地协议出让面积每增加1 hm2，将会使地方财政收入当年、第二年、第三年减少446万、320万、687万。其次，我们考察国有土地出让对地方税收总额的影响。以模型1i为例，国有土地协议出让面积回归系数分别为-4.06、-2.78、-6.26，并且都在1%的显著水平上显著。这表明，当地方政府以协议方式出让工业用地，每增加1 hm2，会导致当年、第二年、第三年当地的税收总额下降406万、278万、626万。最后，再来考察地方政府土地出让行为对其他指标的影响，可以看出，当年、前一年、前两年的地方国有协议出让面积对营业税、企业所得税的回归系数都在1%的水平上显著为负。地方营业税、企业所得税、增值税随着协议出让土地面积的增加而减少。同样，是否增加年度虚拟变量并没有带来太大变化。综上，以协议方式出让土地对地方财政带来负向效应。

4.2.3工業用地出让的环境效应的实证分析结果

按照方程（3）进行计量分析，回归结果见表4。

首先，考察国有土地协议出让面积对工业二氧化硫排放量的影响。以模型2b为例，土地协议出让面积对工业二氧化硫排放量的回归系数在当年和去年分别是0.006和0.004 1。这表明，平均每增加1 hm2的土地协议出让面积，将使得当年和第二年工业二氧化硫排放量分别增加6 t和4.1 t。可见，土地协议出让带来了低质量的投资，将造成地方空气质量的恶化。

接着，分析国有土地协议出让面积对工业废水排放总量的影响。以模型2c为例，当年、去年、前年的国有土地协议出让面积对工业废水排放量的回归系数分别为0.007 6、0.005 3、0.008 3，并且当年和前两年的回归系数在1%的显著水平上显著，前一年的回归系数在10%的显著水平上显著。这说明，地方政府为了招商引资每多协议出让1 hm2土地，当地当年、第二年、第三年的工业废水排放总量将增加7 600 t、5 300 t、8 300 t。如果这些工业废水没有经过严格处理达标，将给当地水体环境带来巨大压力。通过模型两两对比，我们发现，增加年度虚拟变量对回归结果并没有太大影响。

4.3计量结果分析

以上结果表明，地方政府若希望用增加工业用地协议出让土地面积的形式来招商引资，其结果很可能适得其反——不仅不能改善地方财政状况，还很有可能会拖累地

方财政。当地方政府以协议方式出让工业用地时，引入的投资项目往往是劣质的，这种劣质投资项目将会恶化当地环境。地方政府对环境规制的有意放松更是雪上加霜，导致情况的进一步恶化。

5结论与建议

地方政府在晋升激励、考核压力、财政压力下展开激烈的竞争，广泛招商引资，并在工业用地出让中大量采用协议出让方式。从本质上来看，地方政府在工业用地出让中存在着恶性的引资质量底线竞争，它们引入大量低质投资项目，在环境规制不强、监管不力、治污减排不到位的情况下，造成严重的环境污染。本文通过构建地市级面板模型验证了地方政府协议出让工业用地所带来的低质量投资项目和由此带来的环境污染问题，得到的结论是：工业用地协议出让招商引资在长期内会对经济、环境造成严重的负面影响，不利于经济和生态环境的可持续发展。

对于工业用地协议出让、引资质量底线竞争和环境污染问题，需要多途径配合加以改善。①完善地方政府的考核方式，调整以GDP为主的政绩考核机制，综合当地环境状况和除经济增长外的其他社会性服务指标作为考核指标，减轻地区竞争的负外部性。在考核压力、财政压力、晋升激励的多重作用下，地方政府更倾向于快速拉动经济作用的招商引资，而对于公共设施、民生产品、环境等方面地方政府所做是不够充分的。改善单一的考核方式，可以更好调动其积极性去改善现状。②中央政府应该加强对地方政府的监管，严格规范地方政府的工业用地出让行为，对于不同类型的工业用地采用更高效率的出让方式，从而规范地方政府招商引资行为，引导外部资金进入优质项目，进而提高投资效率，减轻对外部环境的负担，缓解严重的环境污染状况。与此同时，要高效利用土地资源，优化稀缺土地资源的配置，对于当地引入的投资项目严格管理，提升投资项目的质量，而不是更多地追求投资数量。③地方政府应该加强对当地企业的监管。中央政府高度重视环境保护和环保行业的发展，更加注重可持续发展。因此，地方政府对于其引进的高能耗企业，应该严格按照环境标准执行治污减排，并根据当地情况督促这些高能耗企业进行技术升级、资源整合，从而减轻其对当地环境的负担。随着环保行业的发展与技术的进步，地方政府可以鼓励地方企业进行技术改造、技术创新，从而减轻环境污染，实现经济与环境的可持续发展。

（编辑：王爱萍）

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收稿日期：2016-04-30

作者简介：卢建新，博士，副教授，主要研究方向为投资理论与实践、房地产金融。

基金项目：省部校共建中长期项目“新型城镇化建设的投融资模式研究”；中南财经政法大学团队创新项目（投资与房地产创新团队）和中央高校基本科研业务费专项资金项目“住房市场的溢出效应：基于DSGE模型的贝叶斯估计”（批准号：20132013）；中南财经政法大学硕士研究生科研创新项目“工业用地出让、引资质量底线竞争与环境污染”（批准号：2016SStz006）。