工业用地储备管理探讨

姚国征　高永　杨婷婷

摘 要： 随着我国经济社会的不断发展，工业化和城市化不断推进，城市建设用地迅速扩张，工业用地供给周期长等成为了热点问题之一。工业用地储备的责任主体是地方人民政府主管部门，具体实施单位是土地储备机构。同时，工业用地储备是整个工业产业用地的基础，充分的工业土地储备是工业快速发展的先决条件。在工业用地一律实行招拍挂出让的市场形势下，为缩短工业土地的使用周期，高效利用土地，探讨工业用地储备问题势在必行。

关键词： 工业化； 工业用地； 储备

1. 工业用地储备存在的问题

从批到供时间较长。工业用地往往是先招商，再征地拆迁，再供地，时间跨度较长，一般而言征地拆迁需要6个月，土地出让需要2个月，从征到供需要8个月，而有的工业项目时间性非常强，错过了最佳落地时期，项目就要落空。

用地成本不断上涨。从国土资源部发布的公报可以看出，2011年～2015年，全国105个地价监测城市的平均工业地价从652元/m2上涨到760元/m2，5年上涨16.56%。而根据国家统计局发布的数据，2015年12月工业生产出厂价格指数仅为2011年12月的88.02%，下降了11.98%。相对于工业产品价格而言，工业用地成本上涨较多。

土地储备资格问题。为了加快开发建设进度，一些开发区将可开发利用地进行打包，委托开发商进行征地、拆迁、储备，并由开发商进行该区域的基础设施建设、场地绿化、厂房楼群的集中开发建设，为了保证开发商利益的获取，政府与企业就土地增值收益分配达成协议。而我国《土地储备法》中明文规定，土地储备工作应由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隸属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。显然，地产开发商并不具有土地储备的资格，但是在工业地产运行中实质上承担了土地储备职能，存在土地储备主体违规问题，同时，这种模式势必会出现多头土地储备、政府与开发商分享土地增值收益问题，扰乱国家对土地市场的调控。

工业用地性质问题。目前，我国土地性质划分为住宅、商业、综合服务、工业四类，工业用地价格最低，据测算，我国工业用地价格仅相当于居住用地价格的15%，商业用地价格的8%，国家对工业用地实行严格控制程度，工业用地不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发。国土资源部发布的《工业项目建设用地控制指标》也明确规定工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%，但是由于工业地产已经从单一厂房向综合开发模式转变，上述政策已经不能有效监督、管理和控制工业用地。

工业用地供地模式与实际企业用地不匹配。由于目前土地储备中心不安排工业用地的提前收储，存在工业项目为了保证项目抢抓工期、加快建设投产，采取了边建设边审批的做法，形成了企业入驻必违规的局面。

2. 建议

创新工业用地储备和供应机制，超前做好工业用地土地征转用、收购储备等工作，保证工业用地市场供应，为企业快速落户创造条件。

2.1 按用途分类安排土地储备资源供应

按用途分类安排土地储备资源供应，确保城市建设各项工作顺利完成。在经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等的指导下，分阶段、分层次与众多相关的规划进行一协调，编制土地储备资源供应计划，确定一定周期内重点供应土地储备资源的范围、数量、用途和目的。在城市规划引导下合理确定各类用地的位置，衔接与现有城市建成区的关系和现有基础设施的匹配关系。通过调整逐步实现把公益性用地变成土地储备资源供应的主要内容，有效缓解城市现有基础设施和公共服务用地矛盾。安排供应一定比例的工业用地数量，实现土地收益。

2.2 设置工业储备专项资金

土地收储面积可根据所在区（旗、县）上一年度的工业用地供应量的50%-80%安排资金进行收储，也可根据区（旗、县）政府的工业用地需求进行安排，将工业用地收储与供应情况作为下一年度土地供应指标进行考核。同时，协调市（盟）、区（旗、县）财政部门按照土地出让总价款的 5%足额计提国有土地收益基金，并重点用于开发区工业土地储备。

2.3 工业用地储备应以园区为主控制零星供给

工业园区是许多国家发展战略的重要组成部分，对经济发展起到了不可替代的作用。与城镇零星用地相比，工业园区配套设施齐全、交通方便、供水能力、供电能力、排污能力强，更具竞争的是产业集群效应。因此在工业用地储备存量的过程中，应着力供给园区用地，限制零星供给。要分类指导，按照区域经济特殊及发展趋势，合理布局经济技术开发区、科技园区、专业产业园区新上的工业项目都应集中在工业园区选址储备。

2.4 多形式储备工业用地

建议采取“实物储备、协议储备、规划控制”等三种形式进行政府储备，依法将批次征用的新增建设用地、存量闲置土地、旧城改造用地、破产企业用地、机关企事业单位搬迁后腾出的土地等纳入储备范围。

2.5 大力扶持重点重大项目

自治区和盟市层面统筹推进新开工重大工业项目必须符合国家产业政策、行业规划和符合国家规定的新开工项目在项目审核、土地、环保、节能、技术、安全等方面准入标准。原则上统筹推进列入自治区层面及盟市层面新开工重大工业项目产业开发、工业园区基础设施项目。如发展“一带一路”过程中的重点重点项目、现有产业链的产业延伸项目以及高附加值的产业发展项目等。

2.6 改进工业用地方式

工业厂房年租制模式实现土地与房屋的有机结合，解决了土地国有、建筑物私有，土地与房屋所有权分离导致的不稳定因素，具有其他供地模式不可比拟的独特优势。最大限度的提高土地的利用效率，提高集约节约用地水平；有利于政府宏观调控政策的实施，土地储备机构代表政府直接经营管理土地，能够在社会效益和经济效益中找到平衡点；有利于国家产业政策及产业结构的升级换代，对于孵化扶持工业企业的发展具有重要的作用；有利于促进土地储备规模效应形成，通过实施储备土地年租制，及时增减土地库存量，为城市发展提供足够的土地储备。