十八大以来我国“放管服”改革的动因、成效、困境及推进策略

李水金 欧阳蕾

摘 要：党的十八大以来，“放管服”改革已经持续多年，改革力度之大、改革范围之广、改革程度之深，是历次改革中所没有的。这场改革动因主要是推进国家治理体系与治理能力的现代化、应对国际复杂形势及新智能革命带来的挑战、满足人民对美好生活的向往。改革的举措主要有行政审批制度改革、清单制度改革、服务流程再造、证照分离、减税减负、优化服务、监管改革等。通过改革促进营商环境便利化、服务方式智能化、市场监管精准化，有效激发了市场活力，规范了政府权力，化解了市场主体的“堵点”“难点”“痛点”。改革也在制度、监督以及基层积极性等方面存在问题。未来“放管服”改革进一步推进的策略主要包括价值的调适整合、结构的互动整合、机制的协同整合、技术的嵌入整合、执行的配套整合、制度的优化整合等。

关键词：“放管服”改革;行政审批制度;政府职能;减税降费;营商环境

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）02-0011-11

党的十八大以来，“放管服”改革已经持续多年，改革力度之大、改革范围之广、改革程度之深，是历次改革中所没有的。作为一项激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力、提高治理能力的战略举措，“放管服”改革是政府系统一场深刻的自我革命，是应对复杂国际形势和新技术挑战、推动经济社会高质量发展并不断满足人民美好生活需要的一次改革。那么，十八大以来“放管服”改革深入发展的动因是什么？改革的举措有哪些？取得了哪些成效？改革过程中存在哪些治理困境？未来“放管服”改革的进一步推进策略又是什么呢？

一、“放管服”改革深入发展的动因

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

自党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，十九届四中全会又提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标：到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。什么是国家治理体系和治理能力呢？“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]（p.91）国家治理体系和治理能力是整个国家制度和制度执行力的集中体现，也是国家治理优势的表现之一，二者相辅相成。当前，我国在现代化发展过程中面临着一系列突出矛盾和挑战：发展不平衡、不协调、不持续问题依然突出;营商环境仍然改善不足;核心关键技术领域自主创新能力不强;教育、医疗、住房、食品安全、社会保障、安全生产等问题依然较多;反腐败斗争依然严峻等。解决这些问题，关键在改革。因此，要实现国家治理体系与治理能力现代化，就必须深化改革，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化[1]（p.92）。而“放管服”改革正是实现这些改革目标的有效途径。

（二）新智能革命兴起对政府治理产生的挑战

进入21世纪以来，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，大数据、云计算、人工智能、高级智能机器人、3D打印等颠覆性技术使全球科技创新呈现出新的发展态势和特征。新技术革命将对人类社会产生深远的影响，麦肯锡全球研究院在一项报告中指出，以人工智能推动的新技术革命是“以往工业革命发生速度的10倍，规模的300倍，影响的3000倍”[2]。 Louis A. Del Monte也指出，新技术革命将使人类迈向与智能机器人共存的时代，2050年后人工智能将全面超越人类，成为地球上最聪明、能力最强的生命形式，而当人类进入到21世纪的最后25年时，人类与机器的分界线将不复存在，机器将获得与人类同等的法律地位[3]。在新技术革命背景下，创新的发展速度和传播速度比以往任何时候都快[4]（p.7），这对政府治理提出了重大挑战。另外，由于技术进步，政府治理的周期将不断缩短，甚至会出现“弯道超车”的可能性，这些都需要通过政府改革来实现。此外，新智能革命也使政府未来治理的不可预见性大大增强，甚至面临着“技术无人区”的强大挑战，这使得政府未来变革处于一个“永远在改进”的过程。如何应对这些挑战，就成为“放管服”改革的重要课题。

（三）实现人民美好生活向往的需要

自1981年党的十一届六中全会确立我国的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”之后，党和国家的中心工作都是围绕着经济建设这条主线而展开的。随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，我国已经成为世界第二大经济强国，落后的生产方式已经成为过去式，人民在物质生活丰富后更加渴望民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的精神生活，这使得我国主要矛盾发生了新的变化。党的十九大报告指出，新時代的主要矛盾已经转向了“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国所有改革的主要目标，都是为了更好地满足人民对美好生活的向往。这里的美好生活向往是什么呢？从物质方面说，即是人民期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好[1]（p.4）。从精神方面说，即是更好满足人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，更好推动人的全面发展、社会全面进步[5]（p.450）。在“放管服”改革过程中，不管是改善营商环境还是优化服务流程，不管是简政放权还是减税降费，都是围绕人民的美好生活而展开的，都是为了在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，让改革的成果更公平惠及全体人民。

（四）全球治理格局的新形势、新变化

“放管服”改革还面临着复杂国际形势的挑战。一是全球进入“超竞争”的新时代迫切需要“放管服”改革。在“超竞争”时代，通讯技术和网络技术的快速发展，使得全球各类资源能够超越国界，在全球范围内流动。市场主体面临着更广泛的资源流动和竞争机会，谁拥有全球范围内的优势资源，谁就会在竞争中获胜。

加之，在全球竞争日趋激烈的时代背景下，营商环境建设日益成为世界各国之间、城市之间和区域之间竞争的核心和焦点[6]。因此，为了获得全球竞争优势，政府迫切需要进行“放管服”改革，为市场主体有效参与全球竞争创造良好的营商环境和市场环境。二是应对全球治理风险和治理难题需要“放管服”改革。当今国际形势复杂多变，不稳定因素、不确定因素以及潜在风险因素明显增多;同时，还面临着全球气候变暖、环境污染、贸易冲突、消除贫困、国际安全等全球性治理难题。如何通过“放管服”改革更好地融入全球治理、参与全球治理，就成为一个重要的挑战。三是“放管服”改革是扩大全球影响力的需要。当前，“一带一路”“人类命运共同体”以及“共商共建共享”等中国智慧与中国方案正受到全球广泛的关注。中国在国际舞台上的影响力越来越大，世界上充满越来越多的中国声音、中国故事、中国元素，中国道路、中国制度、中国模式、中国文化成为世界各国热议的话题[7]。中国要更好地提升国际影响力，就必须不断进行“放管服”改革，改善国际经营环境，打造中国品牌，为全球治理提供更好的公共服务和公共产品。

二、“放管服”改革的举措与成效

（一）行政审批制度改革与清单制度改革并举，将政府权力关在制度的笼子里

行政审批制度改革的核心是简政放权，简政即是精简审批事项。自2001年国务院成立行政审批制度改革工作领导小组以来，从2002年到2012年的11年间，国务院先后分六批次取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的693%”[8]。十八大后，行政审批制度改革继续向纵深发展，国务院多次强调要把行政审批制度改革作为国务院机构改革方案的突破口和抓手;从2013年到2017年9月，累计削减审批事项达697项，精简率达41%[9]。行政审批制度改革的另一个方面是下放权力，即把政府不该承担的权力还给市场和社会，“简企业和群众最需要简的政，放企业和群众最需要放的权，提供企业和群众最需要的服务”[10]。政府在简政放权后，还进行了清单制度改革。主要包括：推进审批事项和市场准入的负面清单制度，逐步做到审批清单之外的事项均由市场主体依法自行决定;实行权力清单制度，明确权力运行边界;推进责任清单制度，明确了政府、市场及社会的责任边界;制定收费清单制度，明确政府相关部门在涉及收费方面的权限，切实减少涉及市场主体方面的收费自由裁量权。正是通过行政审批制度和清单制度的改革，将政府权力关在制度的笼子里。

（二）流程再造与证照分离改革结合，有效化解市场主体的“堵点”“难点”“痛点”

流程再造既要解决决策过程中的“最先一公里”问题，也要解决执行过程中的“中梗阻”问题，更要解决基层落实中的“最后一公里”问题。流程再造最重要的是简化办事程序，进行“一口受理”“规范办理”“限时办理”“透明办理”“网上办理”，不断优化服务流程;同时要压缩公共服务时间，十八大以来我国企业开办时间已大幅压减至229天[11]。李克强在2019年的全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话中明确指出：要进一步压减企业开办时间，服务流程再造要做到“六个一”，即企业开办时间再减一半、项目审批时间再砍一半、政务服务一网通办、企业和群体办事力争“只进一扇门”并“最多跑一次”、凡是没有法律法规依据的证明一律取消。在流程再造的同时进行证照分离改革，实行“三证合一”“五证合一”到“多证合一”，即将工商、质监、税务、社会保险和统计等涉及市场主体登记、备案的相关事项和各类证照整合到一张营业执照上，使“一照一码”营业执照成为企业唯一的合法“身份证”。此外，还要推进“照后减证”“业务协同”“信息共享”和“一网通办”，避免在公共服务中出现让企业和群众多头跑、来回跑、长期跑等“堵点”“难点”“痛点”问题。

（三）减税减负与优化服务并重，推动了营商环境的便利化

减税减负直击当前市场主体的痛点和难点，是推动营商环境便利化的重要举措。李克强指出：“减税降费是我们应对风险挑战、顶住经济下行压力最直接、最公平、最普惠、最有效的办法。”[12]改革的主要措施有三个方面。一是减税。国务院多次强调，要减轻企业税收负担，确保所有行业税负只减不增;深化增值税改革，降低税率，下调部分商品进口关税，并减少征税自由裁量权、增加透明度;同时全面加强税收征管，坚决查处偷税、逃税、骗税等违法行为，切实维护税制权威和公平。二是降费。国务院作出一系列降费战略部署，清理整顿收费性项目，同时也多次强调要清理和规范涉企收费，取消不合理收费，杜绝违规收费。这些举措取得明显效果：截至2018年6月，累计减轻市场主体负担超过3万亿元，取消、停征、减免1100多項中央和省级政府行政事业性收费[11]。三是减负。2019年李克强在《政府工作报告》中提出：中央财政要开源节流，一般性支出压减5%以上，“三公”经费要再压减3%左右，长期沉淀资金要一律收回;地方政府要大力优化支出结构，切实落实减负措施，优化营商环境，使市场主体特别是小微企业有明显的获得感。此外，营商环境的便利化还需要优化政府的公共服务，以激发市场活力。一方面，提高公共服务的效率，包括简化服务程序、删减服务中的繁文缛节以及推进“互联网+智能服务”等;另一方面，改善公共服务的质量，包括营造公平透明的市场环境、平等保护各类产权、强化知识产权保护以及推进投融资体制改革等。减税减负和优化服务的措施，极大地降低了制度性交易成本，推动了营商环境的便利化。世界银行《2019年营商环境报告》显示，我国营商环境由2018年的第78位上升到第46位，是营商环境改善度最高的10个经济体之一。

（四）机构改革与职能转变协同，增强了市场配置资源的主体地位

十八大以来，经过2013年和2018年两次机构改革，党和国家机构改革不断深入，为“放管服”改革创造了良好的条件。机构改革的核心是政府职能的转变，而政府职能转变的核心是正确处理政府与市场、政府与社会的关系问题。一是从政府与市场的关系看，市场的地位由“基础性”向“决定性”调整。党的十八届三中全会对市场的地位做出了重大战略转变，指出要“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。但即使市场在资源配置中起决定性作用，政府的作用也要充分发挥，市场在资源配置中并不是起全部作用。正如习近平指出的，“在市场作用与政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手和‘看得见的手都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展”[1]（p.116）。向市场让渡部分职能后，政府的作用主要表现为保持宏观经济稳定、强化市场监管、保护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、优化公共服务等。二是从政府与社会的关系看，最重要的是要创新社会治理。十九届四中全会指出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。政府在职能转变过程中要通过简政放权等还权于社会，实现政府与社会的合作治理，最终形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。正是政府、市场、社会关系的重塑，促进了政府职能的归位，减少了政府对市场与社会具体事务的干预，从而有效保障了市场在资源配置中的主体地位。

（五）协同监管、信用监管与审慎监管互促，推进了市场监管的精准化

转变监管方式是放管服改革的重要内容，加强事中事后监管，纠正监管错位，改进监管方式，推进包容审慎监管、协同监管、公正监管与信用监管相互促进、相互配合，取得了良好的成效。 一是构建跨部门协同监管机制。运用现代信息技术建设“互联网+”监管平台，实现了跨部门联合监管、协同监管。各级政府积极转变监管方式，整合监管职能和执法力量，横向上联通政府各部门、纵向上打通“信息孤岛”，实现数据信息互联互通和充分共享，健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，同时保证监管的公正公平，促进市场监管的法治化、精准化。二是建立“黑红名单”制度强化信用监管。信用监管是对违法失信企业和个人在招投标、出入境、政府采购等方面给予限制或禁入，制定“失信守信黑红名单”及管理办法，设立企业信息公示制度、经营异常名录制度、严重违法失信企业名单制度、联合惩戒制度等多项制度，让市场主体“一处违法、处处受限”，以织牢捍卫市场秩序和法治理念的“天网”，构建市场主体“不敢违法、不愿违法、不能违法”的市场信用环境。三是对新兴产业实施审慎监管。新兴产业是经济转型升级的希望所在，这些新生事物与传统经济有显著差别，要本着鼓励创新的原则，区分不同情况，量身定制包容审慎的监管模式和标准规范，完善包容审慎的监管机制，严控安全风险和“红线”。同时协同监管、信用监管、审慎监管要相互配合、相互促进，保障市场监管的精准化。

（六）技术革新与互联共享叠加，提升了服务方式的智能化水平

进入21世纪以来，人类出现了以颠覆性数字技术、人工智能、互联网深度发展等为特征的智能革命。如何利用智能革命带来的机遇为“放管服”改革提供便利化的服务，就成为一项紧迫的课题。在“放管服”改革过程中，新兴技术的影响主要表现为两个方面。一是通过技术创新不断推动公共服务方式的变革。例如，广州某区为提升服务质量，率先上线“人工智能+机器人”全程电子化商事登记系统，进一步优化营商环境，在2018年首届中国营商环境评估活动中，获评营商环境创新奖;还有一些政府部门探索利用网络技术、云计算、大数据以及手机 APP、微信公众号等服务功能，实现服务职能前置，延伸服务深度，进一步打破旋转门、玻璃门，优化办事流程，提高办事效率。二是通过政务信息互联共享促进公共服务方式变革。长期以来，“信息孤岛”问题是政府改革的“中梗阻”，政府各部门之间的信息壁垒使得政务服务的制度性成本提高、效率低下。在“放管服”改革过程中，政府各层级各部門不断加强信息平台建设，努力打造“互联网+政务服务”，通过数据共享、信息共享、技术共享等来推进公共服务方式的智能化、个性化和便利化。例如，一些地方的农民已经在运用从种子、卫星、传感器及家用机械中提取到的数据，来更好地决定种什么、何时种、如何追踪食物从农场到餐桌的新鲜度，以及如何应对气候变化等[4]（p.157）。

（七）创新驱动与高质量驱动并进，激发了经济社会发展的活力

改革开放以来，我国经济社会的发展主要依靠劳动力、资本、资源三大传统要素的投入。随着信息技术、网络技术、数字技术以及人工智能等现代颠覆性新科技的不断发展，传统要素驱动的治理很难再适应新时代经济社会的发展。“放管服”改革提出的“大众创业、万众创新”等将个人的知识、智力、创造力与现代科技深度结合，体现了创新驱动的改革路径。创新最关键的是要强化自主创新能力，把关键领域的核心技术掌握在自己手中，“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全”[1]（p.122）。自2014年李克强提出“大众创业、万众创新”以来，亿万群体的创业和创新潜能以及社会活力得到有效激发，新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展。到2018年各类市场主体数量增加近80%，超过1亿户[11]。在创新驱动的同时，“放管服”改革也坚持了高质量发展的改革方向。十九大报告指出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。这表明改革的方向已经由“速度扩张”“数量扩张”转向了“质量追求”。推动高质量发展，是推进“放管服”改革深入发展的必然要求，也是激发市场活力与潜力的必然要求。高质量发展已经贯穿到“放管服”改革的每一个环节上，从供给侧改革到优化营商环境，从减税降费到优化市场环境，从审批体制改革到监管体系改革等，有效激发了经济社会发展的活力。

（八）坚持党的领导与以人民为中心相交融，有效回应了人民对美好生活的向往

中国共产党的领导是中国革命、建设、改革不断取得胜利最根本的保证，是中国特色社会主义的最大优势。改革要顺利进行，就必须毫不动摇地坚持中国共产党的全面领导，“無论改什么、改到哪一步，都要坚持党的领导，确保党把方向、谋大局、定政策，确保党始终总揽全局、协调各方”[5]（p.467）。在“放管服”改革过程中，坚持党的领导的同时还要坚持以人民为中心，人民是决定国家前途命运的根本力量，也是决定改革成败的关键力量。“放管服”改革始终遵循“以人民为中心”的改革思路，将人民群众的利益和需求始终放在改革的中心位置。“放管服”改革过程中的“最多跑一次”“一口受理”“一网通办”“减税降费”等，无不是为了解决企业和群众的“堵点”“难点”“痛点”，无不体现了“以人民为中心”的改革思想，让更多改革成果惠及全体人民。正如李克强指出的：让人民过上好日子，政府责无旁贷[12]。当然，坚持党的领导与坚持以人民为中心二者不是分割的，而是统一的、一致的，因为我们的政府是人民的政府，全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，二者共同促进、共同依存，有效回应了人民对美好生活的向往。

三、“放管服”改革的治理困境

（一）政府条块分割的治理结构导致碎片化的治理倾向

条块关系是我国政府的基本权力结构，其中横向结构主要涉及政府机构规模、权力分工及职能配置，纵向结构包括各层级权力配置及层级关系。

在条块关系下，地方政府受条块双重管理，权责不清，改革共识模糊，极易诱发政策冲突，加大了“放管服”改革的难度。首先，条块分割导致“放管服”改革缺乏系统性。一方面，“条条”具有封闭性，各职能部门各司其职，以块为主导的改革难以获得相关职能部门的有效配合，改革缺乏协同，导致改革效果大打折扣。另一方面，“块块”形成的部门利益固化成为改革的重要桎梏。基于自身部门利益的考量，有些地方在简政放权过程中，抓大放小，抓实放虚，该下放的权力没下放，或只下放含金量低的事项，部分地方政府片面追求取消和下放行政审批的数量，使简政放权陷入“形式化”的陷阱[13]。其次，条块分割结构导致“放管服”改革内容和形式的分割，从而呈碎片化倾向。碎片化是改革内容和形式的一种分割状态。希克斯认为：“如果不同职能的部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成。”[14]（p.33）在“放管服”改革过程中，碎片化倾向主要体现为以下几个方面。一是管理碎片化。在“放管服”改革中，简政放权、加强事中事后监管、减税降费等改革政策成为各级政府的目标指引，但基层工作人员承接下放事项的能力不足以及基层受资源约束的状况未得到根本改变，再加上配套措施缺位，改革政策很难落实到位，使得管理出现碎片化。二是流程碎片化。推行清单治理、简化行政审批流程等改革在一定程度上提高了政府办事效率，但对简化的审批事项缺乏事后监管，导致流程监管的缺位和错位，有些审批事项精简后又以另一种形式复活，使得审批流程出现碎片化倾向。三是信息碎片化。加强信息平台的建设从而实现政务数据的共享联通是改革的重要内容，目前各级政府部门与中央政府之间仍存在“信息孤岛”“数字鸿沟”“信息堵塞”现象，政府部分内部信息共享机制也不完善，这使得信息出现碎片化现象。

（二）利益诱导下的市场隐性壁垒和监管滞后

统一开放、竞争有序的市场体系是市场经济运行的基础[15]。纵观“放管服”改革历程，减税降费、行政审批制度改革、商事制度改革等都极大地激发了市场活力。但是，市场的培育是一项长期的系统工程，改革仍面临一些阻碍因素。首先表现为自利动机驱使下的行业垄断。虽然市场负面准入清单的实施有效改善了市场经济的发展环境，但一些行业主管部门为了维护本行业发展利益，排斥竞争，加之政策措施不配套，导致在一些垄断、半垄断的行业以及非关系国家安全的领域，民间资本仍难以进入，特别在一些基础性产业、非基本公共服务领域，民营企业往往无法公平享受财税、金融、土地、人才等方面的优惠政策[9]。由行业垄断形成的市场壁垒，阻碍了生产要素的自由流动，给市场经济的发展造成侵蚀。其次表现为地方保护主义下的市场分割。市场化改革引致的制度环境变迁，使得地方政府成为拥有特殊利益结构和效用偏好的行为主体，利益驱动和政绩诱惑成为地方政府行为最重要的内在动因[16]。为了维护本地区的经济发展利益和短期政绩，有些地方利用政策壁垒和技术壁垒排除区域竞争，使得不同地区之间的市场联系被割裂，全国统一市场难以形成。此外，市场监管也滞后于多元化发展的需求。目前市场监管仍是以政府为主导，市场、社会的监管责任还未充分发挥出来。国家市场监督管理总局《2018年全国市场主体发展基本情况》显示，截至2018年底我国市场主体数量已经达到11020万户。新登记的市场主体逐年递增，特别是在现代信息技术背景下新经济业态层出不穷，市场主体日趋多元化、复杂化，而单一的以政府为主导的监管对此显得力不从心，监管信息技术的运用也滞后于现实需求，再加上基层执法人员的监管能力参差不齐，监管手段创新不足，导致监管成本高，难以保证监管效能的有效发挥。

（三）政府、市场、社会三者合作动力供给不足

政府改革动力包括内部和外部因素，内部改革动力源于政府对公共利益的追求，外部改革动力源于环境压力特别是市场发展、社会需求产生的倒逼压力。内部动力和外部动力共同驱动下的政府、市场、社会多元合作治理，是推进“放管服”改革进程的理想图景。然而，政府、市场、社会三者合作动力供给不足仍是影响“放管服”改革进程的重要因素。一是政府改革过程中的利益悖论。根据委托代理理论，受公民的委托，政府基于公共利益进行改革是政府的基本特性。但除改革的公共目标取向外，政府改革执行者也存在自利性，即为政府部门及自身的发展创设更好的行为空间，追求自身利益。正如卢梭所言：“政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民。”[17]（pp.82-83）当公共利益和政府自身利益发生矛盾时，部分改革执行者在自利性驱使下消极对待改革，影响改革效果。二是政府与市场的边界失衡。一方面，给市场减负、激发市场活力是“放管服”改革的核心议题，但在市场机制发展还不太完善的情况下，政府与市场的良性互动仍将遇到诸多障碍，实现“市场在资源配置中起决定性作用”这一目标仍然任重而道远。另一方面，大数据、“互联网+”等新兴技术的变革拓宽了市场的边界，催生了新的商业运作模式，对政府职能转变提出了新诉求，如何应对这一需求，对政府提出了重要的挑战。三是社会力量协同治理的困境。简政放权，除了向市场放权外，另一个维度是将一部分权力让渡给社会，而社会组织是承接政府转移职能的重要载体。但社会组织参与改革也存在不足。一方面，社会组织数量不足。民政部《2018年民政事业发展统计公报》显示，截至2018 年底，全国共有社会组织817万个。相对于西方有些国家数百万的社会组织而言，我国社会组织的数量有限，承接政府转移职能的数量不足。另一方面，社会组织本身也存在失灵现象。特别是很多社会组织在人员配备、资源支持、项目来源等方面严重依赖政府部门，自主性不强，这也在一定程度上影响社会组织参与“放管服”改革的强度。

（四）基层改革的积极性、主动性及创造性仍未充分发挥

“放管服”改革落实的关键在基层，但由于基层改革的积极性、主动性及创造性仍未充分发挥，“放管服”改革在具体执行过程中难以有效落实到位。主要表现为三个方面。一是基层激励政策不足导致执行困难。激励不足导致地方政府在改革政策执行过程中的动力不足。“上面千条线，下面一根针”往往使基层长期处于疲于应付的状态，随时还要面临来自上级政府部门的诸如精准扶贫、农田水利等各种各样的检查以及问责[18]，这样容易产生懈怠和反感心理，导致改革政策执行的偏差。二是基层官员选择性执行导致执行困难。在“放管服”改革政策的执行过程中，由于政绩在基层干部的政治生涯特别是职业晋升中起着基础性的作用，基层干部往往根据利益最大化原则来选择性执行改革政策，“在政绩驱动下地方官员会将财政投入到上级重视、容易产生政绩的领域，以期获得较高政绩赢得晋升”[19]。这样就会出现改革政策的选择执行情况，导致改革政策落实的偏差。三是基层执行成本与执行收益的不对等导致执行困难。基层治理需要大量的治理资源，由于权责不对称，基层在执行改革政策过程中往往出现“责大权小”的情况，导致执行成本与执行收益的不对等，从而在一定程度上制约着基层对改革政策的有效执行。

四、我国“放管服”改革的进一步推进策略

（一）价值的调适整合：政府价值、市场价值、社会价值的协同与平衡

“放管服”改革实质上是对政府、市场、社会多元价值进行再分配和调和的过程。由于多元价值的矛盾和冲突，价值共识难以形成，阻碍了改革进程。市场价值过度追求经济和效率、收益和成本，引发分配不公、市场壁垒等问题;理想的政府价值是实现以公共利益为导向的公共性供给，但政府公共性和自利性的冲突，导致改革实践和理想目标的分野;在社会转型期和改革攻坚期，社会成员价值更具多元性和冲突性，加大了改革难度。因此，“放管服”改革的持续推进，需要平衡政府价值、市场价值、社会价值之间的冲突，其关键在于形成价值认同，由价值分散走向价值共识，形成改革合力。一是强化基于共同愿景的政府价值认同。亚里士多德提出，“人类创造政府的宗旨是为了个人能够过上理性和正义的社会生活， 政府的根本宗旨是创造和保护公民或社会的‘公共幸福”[20]（p.191）。在共识形成过程中政府占据着主导地位，政府必须通过内部激励、自我监管和外部约束来实现政府部门个人愿景和共同愿景的统一和协调，并且更加关注社会公平、正义等价值，实现从“权力本位”向“服务本位”、从“官本位”向“民本位”的转变，推进公共价值的实现。二是深化基于道德基礎的市场价值认同。增强市场经营主体的公共责任意识，通过正式制度的刚性约束、非正式制度的规范引导以及行业自律，将市场各经营主体调动起来，使其参与到优化营商环境的各项行动中，营造诚信经营的市场环境。三是实现基于公共理性的社会价值认同。通过培育社会力量参与公共管理和承接公共服务，促进政府、市场、社会之间的良性互动，从而形成“放管服”改革的公共价值基础。

（二）结构的互动整合：政府组织结构的整体化和治理结构的网络化

“放管服”改革是政府自身的一场深度变革[21]。为克服改革的碎片化问题，必须对政府组织、功能、流程进行整合，实现整体化发展。一是促进政府纵向层级的整体化。一方面，要完善中央层面“放管服”改革协调组织机构设计，加强改革的整体化设计，促进中央与地方之间、地方各层级之间改革的系统性和协同性;另一方面，要完善权责清单的内容，进一步明晰中央与地方之间、地方各级政府之间的权力和责任划分，根据职权法定的原则限定各级政府的权力，避免权力真空和权力滥用。二是加强政府横向部门之间的协调整合。将改革涉及的政府各部门纳入“放管服”改革协调组织，在不影响原有职能分工的基础上对各部门功能进行合理整合，加强政府各部门的合作，打破“信息孤岛”和“数字鸿沟”，推动政务信息跨领域、跨部门、跨层级开放共享，打造线上线下相融合的信息共享服务平台，实现部门平台和地方平台的互联互通。三是推进治理结构的网络化。“治理结构是指治理过程中政府、市场与民间组织等主体间关系呈现的制度化的权力安排和互动模式。”[22]“放管服”改革是复杂的集体行动，政府、市场、社会多元主体的互动使改革过程呈现网络化状态，要充分发挥政府、市场、社会各自存在的优势，运用现代化信息技术、数字技术等建立互动合作的网络化治理结构，推动政府与市场、政府与社会、市场与社会的互动合作，实现“放管服”改革效能的提升。

（三）机制的协同整合：构建多元主体新型协同的合作交互机制

政府、市场、社会多元利益的失衡和分散导致改革合力供给不足，掣肘了“放管服”改革进程。解决多元利益主体之间的矛盾和冲突需要建立一种多元主体新型协同的合作交互机制，从而实现政府的有效治理。这种合作交互机制包括三个方面。一是建立民主高效的协商机制。“政治和公共事务管理以协商的方式进行， 是人类政治生活和公共决策古老而新颖的方式。”[23]在“放管服”改革过程中，政府应就“放管服”改革的重点难点问题和涉及人民群众切身利益的问题，采用多样化的协商形式，如召开民主恳谈、公开听证、媒体评议、网络听证等进行一体化协商;同时完善协商规则，规范协商程序，满足多样化的利益诉求，形成合作治理的共识。二是建立共生协同的决策机制。林德布洛姆指出：“在一切政治系统中，决策任务不是由一个人取得或授予一个人的，而是授予许多人或由许多人取得的。”[24]（p.50）因此，吸纳多元主体力量参与决策已经成为“放管服”改革顺利进行的重要前提之一。共生协同的决策机制应做到：按照《政府信息公开条例》，加强“放管服”改革政务信息公开，保障公民的知情权;完善决策听证制度和决策公示制度，增强决策的民主化;重视决策咨询系统的建设，将智库嵌入决策链条，作为决策专业化的保障;把党内监督和群众监督、舆论监督、网络监督有机结合起来，构建严密高效的决策监督体系。三是建立互惠互利的利益协调机制。互惠互利的利益协调机制旨在协调“放管服”改革过程中不同行动者之间的利益关系，缓解利益冲突。利益协调机制主要表现为：以信任机制为粘合剂，营造互信的文化氛围，增强多元主体的行为协同;以诱导与动员机制为催化剂，加强管制型、市场型、志愿型等政策工具集的复合化运用，动员和协调政府内外部资源，促进利益资源的合理分配，实现改革的顺利进行;以利益平衡机制为稳定剂，对改革中利益受损的群体进行平衡，尤其是保障弱势群体的利益诉求，实现多元利益主体的合作共赢。

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[责任编辑：张英秀]