农村环境治理公众参与中的社区介入：必要、可能与实现

李宁 王芳

摘 要：农村环境治理中公众参与已上升为国家意志，多元共治已成为农村环境治理共识。现阶段政府主导下的环境治理公众参与在实践操作层面存在参与意识薄弱、参与过程模糊以及参与机制缺失等参与失灵困境。不同于政府主导下的环境治理公众参与，社区介入依托于社区自身具有的激励优势、民主优势与自治优势为公众参与提供有利契机，有助于化解公众参与失灵困境。农村环境治理实践中通过社区介入推动公众参与的经验诠释了公众参与的动力系统、运作系统与强化系统等关键问题。有别于西方社会自下而上的公众参与模式，我国农村环境治理需要在政府推动下借助社区介入从宣传认同、公开互动与授权合作等方面提升农村环境治理公众参与度。

关键词：农村环境治理;公众参与;社区介入;授权合作

中图分类号：F320 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）02-0041-10

党的十九大报告将农村环境治理提升为实现农村社会永续发展的千年大计，生态宜居作为乡村振兴的总要求之一为农村环境治理提出了新的发展目标。生态宜居目标的实现离不开广泛的公众参与，公众参与推动着农村环境治理模式的转型发展。十九大报告提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织与公众共同参与的环境治理体系。2018年我国颁布实施的《农村人居环境整治三年行动方案》明确提出坚持村民主体，激发动力的原则，建立村民、村组织与基层政府共商、共治、共建、共评与共享机制。然而，现阶段政府主导下的农村环境治理过程中普遍存在公众参与意识薄弱、公众参与过程模糊以及公众参与机制缺失等诸多参与困境，迫切需要社区介入化解。本文尝试探析公众通过社区介入参与农村环境治理公共事务的必要性、可能性、实践运作过程以及实现路径，为化解农村环境治理公众参与失灵困境提供可行性路径。

一、农村环境治理中公众参与的现实困境

公众参与是指公民、法人与社会组织自觉自愿参与和生态环境资源开发、利用与管理维护等相关的政策制定、环境决策、环境执法与环境守法等环境治理公共事务的活动。Mills[1]和Scott[2]于20世纪50年代首次提出公众参与理论，其核心内涵是政府应给予公众在更大范围和更高层次上参与决策的权利，以改变封闭落后的官僚决策方式。随后Cabin等人深化公众参与理论内涵，指出公众参与是权力的再分配过程中能够实现对于处在政治经济外围穷人的照顾，使其被吸纳进权力束中[3]（p.57）。然而，政府主导的自上而下环境治理模式重视政府和企业，忽视公众参与力量[4]，极易引发农村环境治理公众参与失灵。农村环境治理公众参与失灵是指公众在农村环境治理过程中因动力不足或缺失、行动能力受限、参与机会缺失所引发的对环境治理过程无法施加影响的现象[5]。农村环境治理中的公众参与失灵主要表现为普遍存在公众参与意识薄弱、公众参与过程模糊以及公众参与机制缺失等治理困境。

（一）农村环境治理公众参与意识薄弱

农村环境治理中公众参与为理性经济行为，公众是否关注并积极参与环境治理取决于其在外部条件下对自身参与行为中的利益得失进行权衡的结果。公众参与离不开政府的利益激励，通过利益激励可以更好地引导公众参与农村环境治理。然而，生态环境资源具有较强的外部性，现阶段我国环境治理更多地體现为政府管控型治理模式，公众通过搭便车便可享受政府环境治理带来的好处，进而缺乏参与环境治理的主动性。利益激励的缺失使得公众对于政府抱有强烈的依赖心理，导致公众思维固化与行为模式化，其结果往往表现为公共精神弱化，并呈现对环境治理的过度冷漠与低度参与状态。2014年环境保护部发布的《全国生态文明意识调查研究报告》指出，高达707%的公众认为政府与环保部门是生态文明建设的责任主体，呈现出较强的“政府依赖型”特征[6]。

此外，农村环境治理公众参与需要基于行动主义来实现，在此过程中需要农村公众具有公共精神，期待农村公众更多地付出。在影响农村环境治理公众参与的社会因素中，他人示范成为制约公众参与的重要动机。“政府依赖型”特征虽体现在个体层面上，但往往呈现显著的集体一致性和社会性特征，进而衍生出公众主体集体不作为的苦果。奥尔森的集体行动理论指出人是自私利己与理性的，个体理性与搭便车行为导致集体的非理性[7]（p.3）。王磊、钟杨的研究成果表明，公众在环境治理行为中的依赖心理使得公众的公共理性精神水平呈现弱化态势，制约着公众参与度的提升[8]。在此背景下，公众未能超越个体利益从而关注环境公共利益，进而未能将公众参与视为一种道德契约。

（二）农村环境治理公众参与过程模糊

环境治理中公众参与的实质是不同利益主体为实现各种价值偏好与利益诉求，在秉承协商互动与妥协包容精神基础上展开行动策略的过程。我国在环境治理公众参与形态上采取政府主导下的自上而下的公众参与方式。外生的自上而下的政府推进模式使得公众在环境治理中的参与途径仅限于征求意见、问卷调查、12369环保举报热线、政府网站留言以及意见论证会或座谈会等渠道。2015年环境保护部颁布实施的《环境保护公众参与办法》明确要求建设项目与设施规划可能对于生态环境资源造成重大影响的，公示后需要征求公众的意见。然而，环境治理中处于主导地位的政府承担着信息资源供给的职能，公众仅仅被动接受信息，致使环境治理公众参与流于形式。以2014年杭州市垃圾焚烧发电厂建设为例，地方政府对发电厂周边村庄的69位群众进行了环境评价的意见征询问卷调查，但数据显示其中有50位村民已经搬离此区域。意见征询问卷中多数问卷是由别人代签或造假，部分群众甚至“被调查”，公众参与的形式化问题严重①。此外，环境治理公众参与过程应当呈现“参与—反馈—再参与”完整的参与路径。我国环境治理公众参与循环系统处于断裂状态，即公众在参与环境治理过程中所提出的建议或意见往往石沉大海，杳无音信，无法知悉意见或建议是否被采纳以及采纳实施程度。《环境保护公众参与办法》中虽然规定环境保护主管部门对于受理的公众所提出的意见或建议予以明确规定，但在现实操作层面环保部门与地方政府的消极回应消解了公众参与的积极性与主动性。

（三）农村环境治理公众参与机制匮乏

现阶段我国法律体系对于环境治理中的公众参与给予高度重视，并通过2015年环境保护部颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第53条和2018年生态环境部颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第5条等具体法律法规予以明确规定。然而，这些法律法规对于公众参与权的保障与规定显得乏力与牵强。首先，法律对于环境治理公众参与权的规定过于抽象，不具有现实操作性。2015年环境保护部颁布实施的《环境保护公众参与办法》对于环境治理中公众参与内容和参与路径等表述多采用“听取意见”“以适当方式”以及“便于公众知悉的方式”等抽象词汇;《环境影响评价法》中对于参与公众主体范围和公众知悉途径并未予以法律明确，在环境治理实践中不具有针对性与可操作性。其次，法律法规对于公众参与的环境治理具体事项的规定过于含糊，形式化色彩浓厚。政府主导召开的座谈会、听证会以及专家论证会中参与人员多数要经过政府的筛选。会议过程更多体现为走过场、形式化，对于公众提出的环境治理意见或建议往往是听而不采，环境治理中的公众参与机制失效。

公众参与机制的匮乏制约着农村环境治理实践中治理的深度与广度。一方面，环境治理中公众参与通道狭窄，加之对于政府的高度依赖使其抱有“自扫门前雪”的心态，对于与自身利益关联度不高的区域范围，环境保护与环境治理参与的态度较为冷漠。另一方面，农村环境治理中公众参与的形式化与随意化导致无法有效回应公众环境利益诉求。当环境破坏程度超出理性个体的容忍度时，公众往往借助举报投诉与集体上访等非理性化途径表达利益诉求。一旦他们的不满得到宣泄，利益诉求得到满足，环境维权活动便告一段落，遭到破坏的生态环境资源依旧无法得到修复，环境维权的目标并未有效实现。

二、社区介入：农村环境治理中公众参与的可能路径

现阶段公众可通过社区介入方式参与到农村生态环境治理事务中，公众参与的推动力来自社区生态环境与其自身利害关系的不可分割性。农村社区是以血缘和地缘为联结，基于共同的生产生活空间、同质共享的文化价值理念以及社会关系纽带所构成的地域社会与生活共同体。社区作为政府与居民之间的公共空间，为社区内部公众反映环境治理利益诉求与价值偏好以及塑造公共舆论影响环境治理决策提供了表达平台，有助于提升政府环境治理决策的责任性与回应性。农村社区自身具备的激励优势、民主优势、自治优势恰恰为公众参与提供了有利契机，公众通过社区介入参与环境治理事务，从而有效化解农村环境治理参与困境。社区在农村环境治理中通过确立公众环境权益、采取集体治理行动、唤醒公众生态环境认知与责任意识实现并维护生态环境正义。

（一）激励优势：激发农村环境治理公众参与热情

作为理性经济人的公众个体为角逐个人私益往往会引发集体的非理性行为，进而产生生态环境资源的“公地悲剧”。生态环境资源的公共属性迫切需要公众付诸行动参与农村环境治理。公众通过社区介入参与到农村社区环境治理中，进而力图构建自下而上的协商型社区参与机制。社区参与机制运用社区内部的文化价值、社会纽带、民间权威等非权力性社区资源，通过平等协商与互惠合作的方式吸纳公众参与到环境治理决策的制定、执行与监督过程中。社区参与机制的实质是承认公众是生态环境资源的直接利益相关者，将农村环境治理权力下放至社区中，调动公众全程参与并融入农村环境治理事务中，充分发挥社区参与的激励作用。

农村社区是不同的行动主体长期互动合作的产物，形成了一体化的独立运作系统。当社区内部互动融合度较高时，可以将社区塑造为相当于私人的社区整体。社区通过强有力的协同合作达成高度一体化，从而促使农村社区治理生态环境的激励强度近乎私人治理[9]。社区通过合作机制自成一体时，公众便可以凭借生态环境资源统一拥有者的身份使得公地式环境资源产权明晰。此外，农村环境治理权力下放至社区层面后，可凭借社区公众关注自身生态环境利益的强烈需求引导其参与到环境治理事务中，塑造激励机制。农村社区以统一所有者的身份明确对生态环境资源的产权所有，产权的社区私有化无疑会激发社区公众保护生态环境资源的需求与强烈动机，这不仅有助于降低市场私有化时的高交易成本，而且能够实现农村生态环境资源的资产化经营。农村社区的激励优势就是通过“私益”激励实现社区集体合作与社区生态行动，最终实现生态环境“私益”与“公益”目标的平衡。

（二）民主优势：提升农村环境治理公众参与透明度

科尔曼指出，“公众对所在区域的生态条件最为了解”，“只有广泛的民主参与形式才能使公众能够争取到一个矢志于公众福祉与环境福祉的社会”[10]（p.38）。习近平强调“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[11]。由此可知，农村环境治理决策的制定与监督应当由社区中的公众行使。公众通过社区介入的方式参与农村环境治理可实现预警装置和传送带的功能，保障环境治理决策的民主性、平等性与开放性，促使政府在回应公众关心的环境治理问题上更具有代表性，最终实现社会权力的再分配与社会利益结构的重组。公众通过社区介入的参与方式关注融入农村生态环境治理事务中，其本质是基层民主在农村生态环境治理领域的有效实现和反映。

基层民主的实践逻辑在于通过赋予公众民主权利并促使其行使，以自下而上的方式推动农村生态环境治理决策的制定与出台，促进环境治理公共事务的发展。2018年中共中央辦公厅、国务院办公厅印发实施的《农村人居环境整治三年行动方案》指出，在农村人居环境整治过程中健全基层民主自治制度，充分运用“一事一议”民主决策机制，动员村民积极融入农村生态环境整治中，保障其决策权、参与权、监督权。卡波尔将基层民主界定为能够促进社会个体转化为积极行动者，进而与环境治理中的非正义行为相抗争的机制[12]（p.26）。基层民主制度为公众参与农村环境治理决策、监督农村环境治理问题提供有效的权益保障。以农村社区为承接载体的基层民主是生态社会的本质与核心内涵，关乎着农村生态环境治理有效性的实现。

（三）自治优势：拓展农村环境治理公众参与渠道

自主治理是指社区公众亲自行使环境公共事务治理的权利，集体对资源配置发挥主导作用，增进农村社区环境公共利益。社区环境自主治理呈现的是国家与社会良性互动的图景。一方面，国家通过社区向公众个体赋权，将相关职能交还给社区，合理退出相关领域。另一方面，公众通过参与农村社区环境治理事务提升其社区网络参与能力，拓展其公共精神覆盖空间。居住在同一社区的公众共享同质的价值观念，基于紧密的社区关系纽带塑造其对社区的高度认同与心理融合。在共同生活的场域中，公众共享具有共同的地方性知识的生活体验与价值理念，在彼此的面对面互动交往中构筑信任互惠的生活共同体。从利益相关者的视角分析，农村社区公众的生存发展与生态环境资源密不可分，公众权利意识的高涨促使公众更具意愿关注生态环境治理事务。

在此背景下，农村社区环境自主治理是一条拓展公众参与渠道的可尝试路径。一是自主治理在农村社区环境治理中能够改变自上而下的治理决策模式，保障治理决策的开放性与民主性，为公众参与农村社区环境治理决策与执行监督提供制度渠道。农村社区自主治理有助于确保环境治理决策的可接受性与可操作性，为社区公众提供其所需的生态环境公共产品。二是农村社区环境自主治理能够为公众提供表达利益诉求的机会与渠道，能够切实维护公众的环境合法权益，有助于保障环境治理中公众参与的民主权利，激发公众的参与意识。三是农村社区环境自主治理能够为政府、企业与公众合作提供良好的合作场域，有助于促进人力、技术与信息的互动共享，实现彼此间的信任与互助，共同对农村生态环境治理承担责任。

三、授权合作：社区介入农村环境治理公众参与的实践运作

社区介入作为公众参与农村环境治理的有效方式，公众依托农村社区有效参与农村生态环境治理决策，监督环境治理决策的执行实施情况，保障和维护农村社区的环境公益。基于上海市“美丽乡村”建设实践历程分析发现，公众通过社区介入充分参与融入农村环境治理，可以有效化解农村环境治理中公众参与的动力系统（为何参与）、运作系统（参与什么）与强化系统（保障有效参与）三个基本难题[13]。

（一）农村环境治理公众参与的动力系统

托马斯的新公民参与理论着重强调社会治理决策的制定、执行与监督中公众参与的核心在于对治理决策参与者的筛选与界定[14]（p.38）。现阶段农村生态环境治理中公众参与意识薄弱，公共精神缺失，农村生态环境治理的关键是解决公众参与的激励机制，即公众为何要参与融入生态环境治理中。农村环境治理成效与社区中公众参与的广泛性密不可分，物质、精神与信任三方面要素直接关乎公众参与环境治理的主动性与积极性。

首先，利益引导激励公众参与农村环境治理。农村环境治理中通常面临着“多一事不如少一事”等搭便车环境治理集体行动困境，化解公众参与惰性的关键是利益机制的引导激励。上海农村社区在创建“美丽乡村”过程中强化利益引导激励机制，借助利益激励激发公众参与农村环境治理的广度与深度。《美丽乡村·美丽十条》规定，对于“和美宅基”已经创建成功的农户（按宅基证），发放4000元/年的“和美宅基”奖励资金，对于被评选为“和美庭院”的农户，给予200元/年的奖励。与此同时，垃圾分类长效管理制度中规定连续三个月被评为“差”者，将被取消享受当年村内各项自筹福利，连续三个月被评为“优”者，同等条件下，优先获得相关评优资格②。上海农村环境治理借助利益引导激励激发了农村公众的参与热情，进而诠释回答了“为什么我要参与”的利益导向。

其次，社区骨干带动公众参与农村环境治理。中国传统乡村社会属于能人治理型社会[15]，依托乡绅与宗族长老实现乡村基层社会秩序的和谐稳定。上海农村社区在农村环境治理与美丽乡村创建中充分吸纳退休老干部、党员村民以及乡村乡贤等社区骨干带动公众有效参与融入。农村社区是建立在情感性、认同性关系与共同志业基础上的社会关系网络，社区骨干借助自身的号召力、影响力与引领示范作用，带动其他人参与农村生态环境治理。上海市农村社区塑造“党建+生态”环境治理模式，构筑 “1+5+32+N”的生态环境治理网络。其中，“1”是指村党支部的领导，“5”是指全村5大责任片区，“32”是指32个责任网格，“N”是指网格内的每名党员根据实际分工联系若干村民家庭。在每个责任片区与网格内有1名群众威望高的村干部、退休村干部、党员骨干担任片长与网格长。通过“我家有党员，事事要争先，乡亲向我看”的先锋意识引领塑造“干部带头、党员示范、群众跟上”的环境治理新局面。

最后，农村社區对公众环境利益诉求有效回应赢得公众认同。农村社区环境治理中公众从开始的“好奇围观”向 “持续主动参与”的转型，恰恰折射出社区的有效回应并赢得公众信任的过程。上海农村社区制定的《美丽约定》中“和美宅基”与“和美庭院”创建奖励与惩罚规定在生态环境治理中均得到兑现，村民收获的是社区对其的尊重与信任。尊重属于需求层次中最高层次的需求，更易于在农村生态环境治理中起到激励促进作用。与此同时，农村社区内部针对村民多层次的环境治理利益诉求与主张进行征集汇总，公众根据自身的价值偏好进行菜单式点击，选择生态环境治理中的参与事项与参与路径，农村公众参与生态环境治理的热情得以有效调动。

（二）农村环境治理公众参与的运作系统

农村环境治理中公众参与的范围更为集中在环保普及、环境治理决策制定、环境治理监督以及环境处罚等相关方面，公众参与的范围更为广泛，层次更加深入。

首先，农村环境治理中的理念普及。通过环境治理理念的普及营造良好的环保氛围是提升公众参与农村生态环境治理的关键。上海市农村社区依托党员与团员代表、妇女代表以及青年志愿者组成“青年宣讲队”与“巾帼宣讲队”，深入家庭、企业与学校开展“垃圾分类从家庭起步”“垃圾分类知识宣讲与知识竞答”以及“厨余化春泥”等宣讲活动。与此同时，宣讲队中女同志化身“河大嫂”走村入户发放水环境倡议书与拆违告知书;男同志则作为“整治担当”宣传介绍“如何利用常见物品美化生活”“如何扮靓庭院”等实用技能。由于宣传员是来自村庄社区内部德高望重的成员，借助亲身经历向村民宣传环境保护理念，以“榜样力量”引起村民的环境治理理念上的共鸣。

其次，农村环境治理中的决策参与。农村生态环境治理中吸纳公众参与其中可提升治理决策的科学性与可接受度，培育公众环境治理决策“所有权”意识。农村社区自治组织、村民代表、环保组织、党代表与专家学者基于平等协商、理性包容与民主对话的基本原则就环境治理决策与规划评审展开民主对话与协商决策。上海市农村社区借助 “三会三话”机制吸纳民意、汇集民智。上海农村社区运用社区内部的“噶帮”议事厅议事制度，落实“三会”机制：美丽乡村建设中的重大决策实现决策前召开听证会，邀请村民代表、党代表、设计公司与专家学者共商設计方案、征询村民服务需求;政策执行过程中召开协商会，就落实过程中存在的问题进行协商调整;结束后召开评议会，由党员和村民代表对阶段建设成果进行考评。与此同时，线下通过热线“通话”、接访“答话”与上门“谈话”的“三话”模式汇集民智，“在美丽庭院里设计怀旧角”与“鸡鸭棚大小限制在3m2内”等建议与意见均被充分采纳。“三会三话”机制有助于营造农村生态环境治理民主决策氛围，对于强化农村公众参与的信心具有强大的引领示范作用。

再次，农村环境治理中的过程监督。公众参与环境治理中的过程监督是农村环境治理的核心与关键，关乎着治理成效。农村环境治理监督不应是事后监督，应当关口前移，在治理前与治理中予以密切关注。上海市农村社区积极发挥党员、村干部、村民小组长、草根达人与村庄网格员等公众力量，建立实施河长、路长、站长、棚长与园长“五长”机制。通过点线面的充分融合，对于村庄区域内的河道、道路、垃圾站、田间窝棚与菜园进行巡查监督管理。村党员志愿者组成垃圾分类义务监督员，对垃圾分类实施情况进行监督。对分类不到位的农户进行劝导并给予耐心细致的指导，通过宣传示范引导村民积极投身参与到垃圾分类活动中。与此同时，线上通过“德润社区”微信公众号、微信群和“智慧管家”“东方在线”等信息平台报送村庄环境治理整治讯息，便于村民的实时监督与评议。农村环境治理中公众的全过程监督强化了生态环境治理的透明度，提升了公众对于农村生态环境治理的认可度与满意度。

最后，农村环境治理中的处罚实施。环境治理处罚是规范公众行为的重要方式，赋予公众处罚的权力，有助于促进环境治理决策实施与监督的透明，确保生态环境治理沿着良性发展的轨道运行。上海农村社区经过村民代表会议与村民议事会等议事制度协商决定实施小组内部相互监督和奖罚机制。向农户（按宅基证）发放4000元/年的“和美宅基”奖励资金，其中1000元/年作为长效管理考核金，于复验通过后再行发放。每月由自治小组负责检查本小组内的长效管理工作，对未达标户进行“黑榜”公示，给予5天整改时限。如不符合整改要求，则扣除长效管理考核金，并暂缓发放奖励金。与此同时，垃圾分类长效管理制度要求各片区保洁员检查并记录好各户垃圾分类实施情况，月终交由村委会张榜公示。连续两个月被评为“差”者，将被暂缓村内各项福利以及取消各类评优资格;连续三个月被评为“差”者，将被取消享受当年度村内各项自筹福利。农村社区环境治理中引入自治小组评审处罚机制凝聚党员、乡贤与村民的合力，使得生态环境治理处罚更具透明度与说服力，有利于营造共建共治共享的自治新格局。

（三）农村环境治理公众参与的强化系统

公众参与理论的核心内容在于运用何种有效参与路径与方式提升公众参与热情。上海在“美丽乡村”建设实践中通过给予信息、合作伙伴与授予权力三种途径强化农村生态环境治理中公众参与，与谢里·安斯坦提出的公众参与阶梯理论中的由低到高三个阶段相吻合[16]。

首先，政府给予公众农村环境治理决策信息。对于协商民主抑或合作治理而言，充分的信息给予是其重要的实现前提与基础。由于政府官僚系统嵌入政治过程与错综复杂的利益关系中，受制于此，政府官僚系统及其成员往往有其自身特殊利益与现实环境的考量[17]。上海农村环境治理实践中借助灵活多样的方式主动开放公众参与过程，切实维护保障公众在环境治理中的知情权、监督权与参与权。上海市农村社区针对农村环境治理项目规划、施工运营到项目验收，在前期入户走访、召开座谈会与意见征询会的基础上充分运用村民议事厅、党员议事厅、乡贤议事厅与道德讲堂等议事平台广纳民意、吸纳民智，最大限度地取得协商共识，最后召开村民大会表决通过，维护保障村民的知情权、参与权与议事权。农村社区环境治理中基于平等、民主与对话的基本原则，构建农村环境治理决策信息互通机制，既可以实现治理决策制定、实施与监督全过程的公开，同时可以引导农村公众有序参与农村环境治理，实现公众环境利益诉求与价值主张制度化。

其次，塑造农村环境治理主体合作伙伴关系。《农村人居环境整治三年行动方案》提出建立政府、村集体与村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制。行政权威与公众力量走向合作伙伴关系是当前行政改革的新图景，在农村环境治理治理主体力量中，公众成为与政府密切合作的利益相关者。在上海农村河道整治中，镇级层面党政人大班子成员担任一级河长，村两委班子成员、老村干部与村后备干部分别担任责任区的二级河长。每个责任区由党员河长助理、群众河道监督员、村民治水志愿者等人员构成，由此形成“一级河长+二级河长+党员河长助理+群众河道监督员+村民治水志愿者”的五级河道治理监督体系。农村环境治理中政府与公众合作伙伴关系的塑造可将政府的组织协调与资源整合的宏观管理优势与公众的环境治理微观活动参与优势有机融合。构筑农村环境治理合作伙伴关系不仅可以提升政府在农村环境治理中的公开性与透明性，亦可加深公众、政府与企业彼此间的互动合作，共同治理农村生态环境。

最后，政府向公众授予环境治理监督处罚权力。向公众授权往往意味着政府行政直控过程的重新调整设计，公众通过参与农村环境治理政策的制定、执行与监督过程，表达利益相关者的价值偏好与利益诉求，产生明显的公众参与效果，从而不断激发持续参与动力。上海农村社区招募遴选村民代表，组成环境治理监督小组，该小组对村内的企业排污状况拥有“抽查点名权”与否决权，以及享有对污染企业 “戴帽”与“摘帽”的权限进而强化对村庄环境治理监督与票决。公众通过合作与授权等深层次的参与有助于维护利益相关者的合法权益。社区公众借助村庄治理平台可以维护自身的环境合法权益，政府则可以借助社区公众的力量实现对于社区环境治理的全面覆盖，企业在公众力量的监督与审查下更好地承担社会责任，实现经济与社会共同发展的目标。

四、路径探索：社区驱动下农村环境治理中的公众参与

西方社会的公众参与立足于雄厚的社会资本基础上，我国的公众参与更多地在政府主导下运行，加上社会力量发育相对迟缓，造成农村环境治理中公众参与意识薄弱、公众参与过程模糊以及公众参与机制缺失等问题的凸显。农村生态环境治理实践中应通过宣传认同、公开互动以及政府授权支撑农村环境治理公众参与，自下而上吸纳公众力量参与到农村环境治理中，塑造自下而下与自上而下相融合的协同参与合作共治格局。

（一）通过宣传认同支撑农村环境治理公众参与

1.宣传引导提升农村环境治理公众参与度。

农村环境治理中提升农村居民的生态环保意识是强化生态环境参与式治理的内生动力的长效机制。农村环境治理善治目标的实现离不开农村公众的深度参与和广泛支持，农村社区需要借助宣传引导提升公众的生态环保理念与环境治理参与意识。农村环境治理的宣传动员需要实现内容宣传与形式宣传的有效结合，促使宣传动员以环境保护教育为宣传主线，将多样化的主题教育充分吸纳融入其中。农村生态环境治理中可依托“美丽乡村”示范村建设项目与特色田园示范村建设项目等惠农项目制，针对“环境保护宣传、共建美好家园”主题教育活动通过环保课堂、环保节能低碳志愿者活动、环保保护我参与、开设农村社区生态环保公益跳蚤市场、生态环境日生态环保主题宣传教育活动以及农村社区生态环保夏令营等行动载体将生态环境保护理念与技能传授给村民。农村公众通过宣传教育与互动参与可以掌握垃圾减量与低碳节能等生态环保技能，培养推广绿色低碳生活方式，从而促使农村社区环保组织、群团组织以及农村公众力量等多元主体充分参与融入农村社区生态环境治理中，不断创新农村生态环境治理机制。

2.凝聚情感认同培育农村环境治理公众参与网络。

农村社区为生活共同体，社区内部居民身份背景相似、彼此熟识，生态环境资源的公共性使其拥有高度的情感与利益关联度从而凝聚社区情感认同。农村公众对社区的情感认同是影响公众参与农村环境治理的内在动力，其核心主要涉及居民的参与意愿与动力，较强的社区情感认同能够提升公众参与动力[18]。群众路线是中国共产党开展基层群众工作的根本路线，在农村社区环境治理中也应当一以贯之将其传承发扬。农村社区环境治理实践中，先进党员、退休村干部与乡村社区乡贤是农村环境治理中发挥引领带动作用的主体力量，也是农村社区内部最具备公共精神的群体。我国乡村社会注重家庭本位伦理文化理念，农村环境治理中应当借助党员模范先锋、青年志愿者、村干部、乡贤模范与优秀巾帼代表等社区骨干力量的示范动员赢得其家人、邻居与朋友的情感认同。通过由党建引领与干部带动所引发的情感认同構筑的更为广泛的群众参与辐射网络，营造“干部带头、党员示范、群众跟上”的生动参与局面。

（二）公开互动贯穿农村环境治理公众参与过程

1.信息公开营造农村环境治理公众互动参与氛围。

农村环境治理中公众参与的制度保障在于信息公开，《环境保护公众参与办法》与《环境影响评价法》虽规定政府应履行环境治理信息公开的责任与义务，但作为地方环境治理信息的拥有者，其执行程度决定着环境政策信息的公开落实情况。农村环境治理中社区介入的成功之处在于通过环境治理理念的普及宣传、环境治理决策参与、环境治理监督以及环境处罚等方式吸纳村民参与融入农村环境治理工作中，亲身直观的体验远比冷冰冰的文字信息更具有说服力。同时通过村民议事会、党员议事会、乡贤议事会与道德讲堂等方式开诚布公地公示环境治理难题，进而为化解环境治理难题吸纳汇集民智。农村社区公众直接参与社区环境治理项目规划、项目施工与运营以及项目验收全过程的监督，有助于提升社区环境治理的透明度与公开性，增强农村社区与村民的密切互动。

2.通过有效回应强化农村环境治理中公众认同度。

传统政府回应模式受制于思维方式与治理手段的束缚，整体上处于低回应状态。从被动回应与低回应状态向主动积极回应的转变需要改革创新回应机制，发挥信息化网络平台的作用。农村社区环境治理中有效回应需要借助微博、微信公众号以及手机APP等新媒体手段塑造舆论倒逼机制，促使基层地方政府与社区直面环境治理中的敏感议题，消除群众困惑与质疑，避免群众生态环境利益诉求与价值主张的非理性化与非制度化的表达。与此同时，在农村社区生态环境治理中应搭建协商平台，拓宽回应渠道。农村社区生态环境治理中政府、社区、企业与公众间往往存在环境利益与经济利益的矛盾冲突，为此农村社区可以借助村民议事厅、党员议事厅、乡贤议事厅与道德讲堂等对话公共空间进行民主协商与互动回应。农村环境治理借助对话公共空间可以构筑农村公众质疑、污染企业答复、政府提出解决方案的互动回应机制，强化政府与企业对于公众利益诉求的回应性，增进彼此的环境治理认知，促进农村社区生态环境治理共识的达成与实现。

（三）政府授权提升农村环境治理公众参与层次

1.农村环境治理中政府监督与政府服务相融合。

农村环境治理要实现政府、企业、环保组织与农村公众等治理主体协同共治，需要经过互相认同、信任到塑造生态环境治理共识，最后形成环境治理集体行动，在此过程中政府应发挥主导作用。从农村环境治理长远发展分析，农村环境治理中政府主导型的管理模式应当伴随政府放权与政府职能转变而实现转型发展。农村环境治理中政府治理角色由主导掌控型向服务供给型转变无疑将成为长远发展趋势。农村环境治理在政府驱动基础上应为公众参与提供空间平台与制度保障，授予公众全程参与农村环境治理的权利。在农村环境治理中，政府应积极充当企业与农村公众的“联络人”，政府与企业对农村公众的环境利益诉求与价值要认真倾听，对于公众的质疑与困惑给予细致的回应。政府在企业与农村公众民主协商与互动回应的基础上，制定污染处理方案与处理时间表并对其执行实施监督，同时对于农村公众的环境治理参与行为进行监督指导，化解消除农村公众的片面认知与非理性行为，引导其回归理性。

2.农村环境治理中政府主导与社区自治相结合。

相对于西方国家的公众参与而言，我国农村环境治理面临着缺乏组织化依托的公众参与窘境。十九大报告提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织与公众共同参与的环境治理体系，在此基础上《农村人居环境整治三年行动方案》倡导成立农村环保合作社以深化农村环境治理中的公众自我教育与自我管理水平。农村社区自治组织可以在政府的牵头指导下培育成立由村民、党员代表、环保志愿者以及农村社区精英等人员构成的农村环保督查团以及农村环保合作社等环境治理参与平台。这样既可以克服农村公众环保专业知识欠缺的参与困境，又可以解决农村公众参与力量薄弱与组织化不足的参与难题，有效地整合农村社区多元治理主体。与此同时，政府应当为农村环境治理公众参与平台的有效运转提供人力、物力、财力以及环保技术的支持，有效地发挥指导、培育与服务功能，在农村生态环境治理中实现政府主导与社区自治的有效结合，构筑双向互动的农村环境治理模式。

注释：

①参见辛方坤、孙荣：《环境治理中的公众参与——授权合作的“嘉兴模式”研究》，载于《上海行政学院学报》2016年第7期。

②资料来自于2018年上海市农村社区建设试点市级试点示范村项目参与者的访谈。

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[13]辛方坤，孙荣.环境治理中的公众参与——授权合作的“嘉兴模式”研究[J].上海行政学院学报，2016，（7）.

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[责任编辑：杨 健]