救助的扩展：农村居家社区养老服务的发展路径

刘妮娜 高秀文

摘 要：以北京为样本，农村居家社区养老服务发展可以概括为两条主线、三个阶段和三类主要模式。两条主线为救助-适度普惠福利服务和居家-社区福利服务，三个阶段指由自发性的帮扶救助到村两委主导再到混合化运营，三类模式包括纯居家互助服务模式、互助服务+就餐模式、互助服务+综合模式。总体而言，农村居家社区养老服务应该是非营利定位的，互助服务是农村居家社区养老服务发展的关键，其发展路径可以概括为：分阶段、分类型地扩展救助型福利服务和适度普惠型福利服务;由福利的国家责任向国家、社会合作（发动社会参与，进行资金和服务互助）转变;由设施建设向服务供给转变;构建农村互助共同体等。

关键词：救助;适度普惠;居家社区养老;农村;互助养老

中图分类号：C669 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）02-0051-09

一、问题的提出

伴随我国全面建成小康社会，在未来的“两步走”建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国进程中，不可避免要探索如何构建具有中国特色的社会福利制度和社会福利服务体系。这是由我国的社会性质、人民对美好生活的需求以及社会发展进步的必然取向所决定的。居家社区养老服务正是面向老年人的社会福利服务体系的重要组成部分，而由于城乡发展不平衡，城乡社会福利差距大，农村养老服务体系是我国养老服务体系建设的重点和难点。

近年来伴随社会福利服务的供给体系日趋复杂，一方面，理论范式从以供给为导向的政府、市场、社会、家庭等的部门划分，转向以需求为导向的服务供给的体系划分，在此基础上探讨每个体系内部责任主体的分工[1][2][3];另一方面，不少学者提出，居家社区养老服务应当从满足各种特殊困难家庭养老需求的救助型福利向满足全体老年人养老需求的（适度）普惠型福利擴展[4][5][6]。在福利资金和服务供给责任方面，福利多元主义/混合福利经济理论认为应当由政府责任转变为政府、社会、市场共责，希望能够分散责任、鼓励福利消费者参与，福利提供者和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程[7][8][9]。一些东亚福利研究学者认为，在鼓励人们自助和互助、反对国家依赖的大意识形态背景下，东亚国家和地区的人们倾向于期望社区、公司和家庭在提供福利上起更大作用[10][11]。

那么，依据以上现实背景和理论指导，应当如何构建具有中国特色的农村居家社区养老服务体系，推动其扩展救助型福利和适度普惠型福利，政府、社会、市场应当分别承担什么责任，不同农村地区是否有发展阶段和方式的差别？北京市养老服务体系的建设水平和速度均处于全国最前列，适合作为标杆供其他地区对标和学习。本文以北京市农村为分析样本，通过文献研究和实地调研相结合的研究方法，采取纵向分析的研究视角，梳理北京市农村居家社区养老服务的发展演变①，沿着演变的脉络，从资金、管理、组织、服务、评估等角度，分析目前北京市农村居家社区养老服务的供给模式，进而提出我国农村居家社区养老服务体系的发展路径和对策建议。

二、农村居家社区养老服务的发展历程

自21世纪以来，我国一直在探索农村社会养老保障体系的构建，逐步从社会救助向社会福利扩展，经历了从社会救助和救助型福利到建立社会保险和探索适度普惠型福利，再转向救助型和适度普惠型福利服务供给的共同发展阶段。以北京市为例，其农村居家社区养老服务供给经历了自发性的帮扶救助（包括邻里互助和村两委支持成立帮扶队伍）到村两委主导（部分农村开始建设村两委运营的老年餐桌、托老所）再到混合化运营的发展过程（由专业机构、村两委等运营的养老驿站和各类互助服务并存的探索）。

（一）第一阶段（2000-2007年）——以自发的村级救助型福利为主

这一阶段以社会救助和救助型福利为主，由政府主导建立农村社会救助体系，保障低收入群体的基本生活，改善乡镇敬老院条件，不少农村自发开展了困难老人生活帮扶活动。1999～2000年前后，中国正式进入老龄化社会。2000年，中央政府相继出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》《关于加强老龄工作的决定》等具有里程碑意义的政策文件，北京市政府亦批转了《市民政局关于加快实现社会福利社会化的意见》，提出要坚持以居家养老为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向。当时，这一系列文件着重强调发展机构养老，故在农村养老方面，涉及的也主要是改善收纳五保老人的乡镇敬老院的条件，完善功能，提高服务质量。而且受当时经济发展水平影响，农村社会保障体系的发展重点在于社会救助体系的完善。2002年，北京市正式建立并实施农村居民最低生活保障制度，在原有的农村五保老人基础上，低收入老年人的基本生活也开始得到政府的保障。这一年，北京市同时开始开展针对城乡“空巢家庭”和特困老年人的帮扶救助工作。从2003年开始，农村享受低保的特困老人、孤寡老人和空巢家庭的高龄、患病、生活不能自理的老人也被纳入帮扶救助范围之中。而除那些入住敬老院的五保老人外，还有一些困难孤寡老人仍然住在家中。针对这些困难群体，一些农村由村干部带头开展互助帮扶活动，如北京市延庆区妇联从2002年开始就鼓励各村成立巾帼服务队，自发组织村里妇女对村中的孤寡老人进行节日慰问、送饭、帮助清洁卫生等。总体而言，在这一时期，农村老年人以家庭养老为主，政府为五保、困难、孤寡、空巢等老年人提供兜底性的现金和服务保障，居家社区养老以自发的救助性的互助帮扶服务为主。

（二）第二阶段（2008-2014年）——政府推动村庄探索适度普惠型福利

这一阶段北京市基本搭建起包括社会救助、社会保险、社会福利在内的农村社会养老保障体系，同时开始探索由村两委负责开展的适度普惠型农村居家社区养老服务。2009年，北京市出台《关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》，提出了要构建城乡一体化的社会化养老助残服务体系，建立居家养老（助残）券服务制度，为60至79周岁的重度残疾人和80周岁及以上的老年人每人每月发放100元养老（助残）券用于购买社区和社会各项养老（助残）服务，并大力发展城乡社区的养老（助残）餐桌和托老（残）所②，意欲通过政府购买服务的方式，助推城乡社区养老服务业的发展。根据《2010年北京市民政事业发展统计公报》统计数据，截至2010年底，北京市挂牌养老（助残）餐桌4584个，发展托老（残）所5305个，基本实现了城乡社区全覆盖。

但是，根据笔者2014年對农村居家社区养老服务的调研，当时大部分农村村两委还是以发展农村经济为导向，并没有根据“九养”政策的意图开展农村老年人服务。虽然按照上级要求建成了设施和床位、购买了炊具，但托老所有名无实，只有几张供日间休息的床位，没有专业人员进行维护管理和日常运营，闲置率极高③。村办养老餐桌虽然深受老年人欢迎，但愿意付钱到老年餐桌就餐的极少，因此老年餐桌真正运营起来的也只有少数村干部重视、村民团结且经济实力较强（具有组织基础、社会基础和经济基础）的村庄。如笔者调研的延庆县井庄镇王仲营村和北地村，均为本村60周岁以上的老年人免费提供2餐，服务老年人数分别为26人和32人，服务人员数量分别为3人（2200元工资/人/月）和2人（1400元工资/人/月），两村每年花费都在15万元左右。这一阶段是在政府推动下村庄对适度普惠型的居家社区养老进行的初步探索，但受限于各村村集体的经济、组织、思想基础以及工作能力等，由村庄经营老年餐桌、托老所的效果并不理想。

（三）第三阶段（2015年至今）——向政府、社会、市场合作的混合型福利供给转变

这一阶段北京市农村社会养老保障体系的重点基本从社会救助转向社会福利，正式开始构建面向所有老年人的由政府、社会、市场合作的适度普惠+混合型社会养老服务保障体系，并探索村-乡镇-区县统筹层次不断提高的圈层化服务供给方式。2015年，北京市出台《北京市居家养老服务条例》，提出要满足居住在家老年人的社会化服务需求，提高老年人生活的质量。2016年，北京市出台《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》，提出在城乡社区（村）建立具备日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐和心理慰藉等功能并引入社会力量来运营的养老服务驿站。2017年，北京市进一步下发《北京市老龄工作委员会办公室关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》，指出农村幸福晚年驿站的基本运营模式包括民建民营、村建民营和村建村营，鼓励农村居民、村集体以及引入专业社会机构来运营农村幸福晚年驿站。同年，北京市民政局、财政局、老龄办联合下发《关于建立居家养老巡视探访服务制度的指导意见》，要求依托社区养老服务驿站、农村幸福晚年驿站、街道（乡镇）养老照料中心，对本市有需求的独居、高龄以及其他困境的老年人开展居家养老巡视探访服务等。

根据笔者的调研梳理，经过前两个阶段救助型的互助帮扶服务和适度普惠型的老年餐桌和托老所探索的铺垫，这一阶段的北京市农村居家社区养老服务逐步形成了两条服务主线。一是救助型的互助帮扶服务。由政府主导，依托原有的村庄互助服务队伍，或由村里自主发动互助帮扶活动，或提高统筹层次，由区县统一交给社会组织进行管理和评估。在这一方面，延庆区是做的最早也是最好的，各村互助服务队伍已经达到县级统筹的层次，目前正在探索承接政府购买服务，为村里没有子女或者子女外出的高龄、贫困、失能半失能老人提供精神慰藉、巡视探访以及生活照料类（助餐、助洁、助农、理发等）服务。二是适度普惠型的农村养老服务驿站。这一阶段的养老服务驿站的运营不再完全依赖村集体，除一部分在原来就由村集体运营较好的老年餐桌基础上进行改建，其他驿站在政府建设完成后，则引入社会和市场力量进行社会化运营。根据《北京市民政局、北京市老龄工作委员会办公室关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》规定，驿站定位是为老年人提供就餐服务、健康指导、呼叫服务、照料服务和休闲娱乐，面向全体老年人。

三、当前农村居家社区养老服务供给模式与特点

目前我国各地均对农村居家社区养老服务进行了诸多探索，虽然不同农村地区存在一定的差别，但基本可以归纳为救助-适度普惠福利服务、居家-社区福利服务两条主线并行的居家社区养老服务供给体系。在这种服务供给体系下，北京市农村主要有三类服务供给模式：第一类为纯居家互助服务模式（以救助为主的居家养老服务），第二类为互助服务+就餐模式（救助和适度普惠相结合的居家社区养老服务），第三类为互助服务+综合模式（救助和适度普惠相结合，服务内容增加，政府和社会支持、企业运营的居家社区养老服务）。三类服务供给模式的比较如表1所示。

（一）纯互助服务模式

根据笔者在北京延庆农村调研发现，不少山区农村人口居住分散，不宜建设驿站，且大多数老年人收入水平较低，不具备购买社会养老服务的能力，互助型社会养老服务是这些农村更为实际可行的服务供给选择。在这种模式中，村集体负责管理组织村内的互助服务队伍，给村内有需要的老年人提供服务，目前以为空巢独居的高龄、贫困、失能半失能等救助型老年人提供上门服务为主，服务内容包括生活照料类服务、精神慰藉以及巡视探访等，服务质量由社会组织和政府来进行评估。

延庆区政府一直非常重视农村互助志愿服务工作的开展，互助志愿服务氛围浓厚，很多农村都建立了自己的互助服务队伍。在2016年，延庆区慈善协会以各村已经存在的互助志愿者力量为依托，提高了互助服务的统筹管理层次，在全区开展慈善“1+1”关爱空巢助老项目，并且逐步覆盖了延庆区15个乡镇。该项目的资金主要来源于政府购买服务和社会捐款。以北京市延庆区八达岭镇岔道村为例，该村最早（2004年）由村妇女主任成立亲情服务队，带领一些村里的妇女逢年过节去看望孤寡、行动不便的老人，2008年，在延庆区妇联的统一规划下，亲情服务队改名为“巾帼互助服务队”，不仅逢年过节探望，还为高龄、独居、经济困难的本村老年人提供上门理发、做饭等服务。到2016年，八达岭镇岔道村的“巾帼互助服务队”就作为一支村级互助服务队，被编入关爱空巢助老项目中，受区慈善协会的统一组织管理和评估。该服务队目前共有14名互助志愿者，由村妇女主任（1人）、村委工作人员（4人）、乡村医生（1人）和村里妇女（8人）构成，为该村6户无人照顾的老人提供上门服务④，包括生活照料（每月给老年人理发至少1次，助医、助洁、助餐至少2次，农忙时提供助农服务等）、医疗保健（量血压、测血糖、整理药品、健康指导等，每月至少上门服务2次）、巡视探访以及精神慰藉等服务。互助志愿者可以获得一定的资金补贴，如给老年人理发1次，补贴10元，助医、助洁、助餐1次，补贴20元，助农1次至少3个小时，补贴100元。除服务补贴外，区慈善协会也会根据各助老服务队的实际需求，为其提供工具补贴、交通和通讯补贴、宣传费等方面的资金支持，并给所有互助志愿者购买了人身意外伤害险。

（二）互助服务+就餐模式

就餐是老年人普遍反映、需求最强烈的养老服务。根据前文分析，从2009年开始，北京市就提出要发展城乡老年餐桌，在政府的推动和试点之下，一些经济相对发达且人口集中的远郊农村，如笔者调研的延庆区井庄镇北地村、王仲营村和香营乡新庄堡村等，都由村集体主导开办了老年餐桌，同时本身存在或进一步延伸拓展了居家互助服务。

故这一类互助服务+就餐模式一般来源于已经由村集体主导开办老年餐桌的村庄，村干部是主要负责人，在老年餐厅里，可以向本村老年人提供助餐、休闲娱乐等服务，服务是免费或低偿的。同时，村干部一般也是本村互助服务队伍的带领与组织者，他们将互助服务队伍纳入老年餐厅管理中来，使互助服务人员成为提供居家上门服务、协助驿站开展日常活动的重要力量，在村干部的统一管理下实现救助型的互助居家服务与适度普惠型的就餐、休闲娱乐发展合二为一、互为补充。

以延庆区新庄堡村为例，该村共有800多人，残疾人与65岁及以上老年人的数量接近180人，村集体有鲜食杏生产加工、艾蒿主题公园等多项产业，经济实力较强。该村的互助服务队伍“乐嫂服务队”于2002年左右由该村妇女主任组织成立，为村里的20多位空巢独居的孤寡残疾老人提供上门做饭、洗衣服、理发、过节探望等无偿互助服务。“乐嫂互助服务队”目前共有10人，其中有6人被纳入了区慈善协会开展的慈善“1+1”关爱空巢助老项目的购买服务人员队伍之中，定期为空巢独居、生活困难的高龄、失能半失能老年人提供居家上门服务。

自2014年开始，该村开办老年餐桌，后于2017年改建成幸福晚年驿站，所有老年人均可以来驿站休闲娱乐，65岁及以上的本村老年人可来驿站享受低价就餐服务。驿站每天提供午餐和晚餐，一次性收取老年人10天的饭费，每人每天5元钱。残疾失能的老年人，由驿站工作人员帮忙送餐。目前驿站工作人员有6个，均是本村人，除了2名厨师，其他4位都是乐嫂互助服务员。在资金方面，除政府给予部分就餐和流量补贴外，其他运营亏空目前主要由村集体承担，每年大约在27万元左右⑤。

（三）互助服务+综合模式

北京的近郊农村以及城乡接合部地区，人口较为集中，与互助服务+就餐的老年餐厅（养老驿站）不同，该类农村幸福晚年驿站的运营主体及主要的资金来源以社会企业为主，企业链接与整合社会资源的能力更强，除了动员农村社区内的人力、经济等资源外，还能链接其他服务商以及吸引社会捐赠，且连锁化的企业运营大大提升了驿站管理和服务的标准化、规范化水平，驿站的服务内容也更加多样化和专业化，除了休闲娱乐与助餐外，驿站还可以提供日间照料以及专业康护保健等服务。

但是，总体来看，由企业运营的农村幸福晚年驿站仍处于试点起步阶段，受收入水平以及消费意识等影响，老年人购买日间照料、康护保健等服务的比例相对较小，驿站目前主要提供休闲娱乐或者休闲娱乐和就餐服务，单依靠政府的部分购买服务和补贴难以支付企业高额的运营成本，经营性收入不足，亏损问题较为普遍。当然，在调研过程中，笔者也发现了一些通过开源节流以降低运营成本、提高收益的有效措施。

第一类，养老驿站企业与村庄密切合作。如笔者于2018年底调研的顺义区龙王头村幸福晚年驿站，由连锁企业易来福运营。该企业在进入农村社区后，积极与村两委协商，争取他们的资金支持，最终达成协议，村内老年人来驿站就餐（早、中、晚三餐），村集体会给每人每月补贴200元，老年人自己只需付400元/月。目前每天有20～30位老年人来驿站用餐，还有13位身体不便需送餐上门的老人。还有一些驿站通过“雇佣”农村社区领袖人物及互助志愿者，以低人力成本获得高工作回报。如笔者调研的通州新通国际社区养老服务驿站，每天主要依靠10余位老年互助志愿者协助开展助餐以及其他服务，驿站每个月会将等同于1名正式员工的工资补贴给他们，既推动农村老年人积极参与社会，又降低了驿站的人力成本。而通州烛光小区驿站则是直接聘用了该村的党支部书记作为驿站的站长，由于他熟悉本村情况、威信高，除了驿站的基本日常管理和服务外，他还号召、动员村内老年人及其他人群支持、帮助驿站开展各种工作。

第二类，养老驿站企业拓展其他消费群体以提高收益。如通州烛光小区养老驿站，可以提供早、中、晚餐，但除了面向老年人外，也对其他社会人员开放，只是老年人可以低价购买。每天早、中、晚三餐合计消费人数为140～150人，其中老年人在30～40人左右，早餐在30人左右，中餐10人左右，晚餐老年人很少。中、晚餐四菜一汤的标准餐，老年人购买12元一份，社会人员购买25元一份。驿站一天用餐服务收入为1000元左右。目前该驿站依靠就餐服务收益再加上政府的补贴，基本可以做到收支平衡。

四、农村居家社区养老服务发展的可行思路

根据前文对北京市农村居家社区养老服务的分析可以发现，我国部分农村地区已经构建起由政府兜底的救助型福利服务和由政府推动的国家与社会、企业合作的适度普惠型福利服务相结合的居家社区养老服务供给体系。居家社区养老服务发展得好的农村地区，其发展过程可以概括为：服务对象从高龄、贫困的空巢、独居、留守老人到逐步覆盖失能半失能老人再到全体老年人，服务内容从文化娛乐到逐步开办老人餐桌到开展生活照料再到可以进行简单的护理保健，服务人员从以老年人为主到以45岁及以上准老年人为主再到全民参与，组织/运营主体从个人自发到村集体牵头组织再到社会组织/企业运营，资金来源从政府提供到政府和村集体提供再到政府、村集体和社会共同提供。虽然有一些创新举措和可借鉴模式，但仍存在不少共性问题。一是政府过度包揽责任。由此导致福利政策随意性相对较大且可持续性不足，尤其是在福利服务和设施建设/配备补贴方面，重设施轻服务。二是养老服务供需不匹配。一些条件不成熟的地区支持建设养老驿站/居家社区养老服务中心，尤其是提供专业化、高成本的护理托养服务，但由于村集体经济实力不足，村庄居民没有消费能力，驿站靠政府救助型老人服务补贴为生，亏损严重。三是服务碎片化。一些地区的养老驿站（社会组织）、村两委、村内部社会组织没有联动起来，各自行动，造成资源浪费，服务成本提高。四是服务分散化，服务质量、效果较难评估等。

故面向未来，中国农村居家社区养老服务的发展需要明确以下四方面内容。

一是农村居家社区养老服务是非营利属性的。受农村老年人收入水平的限制，农村居家社区养老服务供给应当以福利+公益属性为主，即政府和村集体应当承担主要责任，主要是不以营利为目的的社会福利服务。除专业康复护理服务以外，需要付费的市场化的就餐和生活照顾类服务可以在部分农村发展，但总体的发展空间较小，不应当作为现阶段农村居家社区养老服务的发展重点。

二是农村居家社区养老服务要分阶段进行。农村居家社区养老服务的主要目的在于满足农村老年人吃、住、精神慰藉以及空巢独居的贫困、高龄、失独、失能/半失能老人的生活照护需求。从村庄内部看，理想的顺序是依托村庄原有治理主体，如村两委、老年协会、村民小组、妇女组织、义工组织等，建立村民互助组织，开展各项文化娱乐活动，进一步地，成立互助志愿服务队伍，同时链接内外部资源，为空巢独居的贫困、高龄、失独、失能/半失能老人提供生活照护服务，与此同时，在有条件的农村成立养老驿站（服务机构），由村民互助组织或者引入专业社会组织/企业开办老年食堂，整合现有资源，满足老年人就餐、康护保健等适度普惠型的养老需求⑥。從纵向看，应当分阶段逐步提高资金、管理、评估的统筹层次。政府应因地制宜，依托社会组织/企业，在组织和服务条件成熟的村庄试点圈层化的服务供给模式，进行标准化、规范化的管理和评估。

三是农村居家社区养老服务要分类型发展。偏远地区经济发达的小型村落可以探索互助服务+就餐的适度普惠型福利，偏远地区经济不发达的小型村落如果无法组建互助服务队伍或者提供老年人就餐服务，可以依托周边相对较大村落辐射服务。相对较大的郊区农村/中心村应当在发展救助型福利服务的基础上，探索社区+合作社+养老的适度普惠型福利服务的农业社区综合体，包括提供老年人在内的全体居民无偿/低偿/有偿的享受就餐、照护、生活服务、购物等福利服务，进行农业合作、统购统销等，同时可以辐射周边村落。城乡接合部地区则可以根据当地情况，探索多种类型的日常照顾、康护保健等居家社区养老服务，让消费者按照自己的需求进行选择。

四是重点探索构建农村互助型社会养老服务保障网络和乡村互助共同体。互助型社会养老是中国传统的非正式互助保障网络的组织化和正式化，是一种继承性的发展，具有中国特色[12]。根据笔者的调研，凡是运营得好的居家社区养老服务模式，都是把农村传统的非正式互助网络动员起来，同时链接内外部的互助服务、慈善资源，低成本地提供各类服务。传统的农村社会本身就是一个集政治、经济、社会、文化于一体的互助共同体，经济相对不发达，可选择的市场化服务相对较少，但基于血缘、亲缘、地缘形成的人情关系网络相对发达的情况，可以探索通过企业、社会组织等的组织和经营，重建非正式互助网络，从服务互助转向服务和资金互助，从救助型福利服务转向救助+普惠型福利服务，降低居家社区养老服务成本的同时，激发乡村居家社区养老服务的可持续发展能力，提高整个农村社会的整合力、凝聚力和向善力，以社会互助推动经济互助，构建乡村社会共同体，达到乡村善治和乡村振兴的目的。

五、相关对策建议

根据对北京市农村居家社区养老服务发展三个阶段、三类模式、两条主线的分析，在明确了我国未来农村居家社区养老服务供给的非营利定位，分阶段、分类型地由救济型福利转向救济型+普惠型福利转变，由福利的国家责任向国家、社会合作（发动社会参与，进行资金和服务互助）转变，由设施建设向服务供给转变以及构建农村互助型福利经济体的发展思路的基础上，本研究提出如下相关对策建议。

（一）注意社会资金的统筹层次，保持资金可持续性

从提高资金可持续性的角度来讲，有向上和向下两种渠道。向上是指将救助型福利转变为相互保险的形式。具体而言，可以将个人交纳、村级补贴、社会资金以及政府转移支付资金汇聚到县（市）级甚至省级层面，变成基金或者保险的形式，如老年人照顾保险等，在老年人生病或者需要照顾时，通过购买餐食、生活照顾、陪同就医等服务的形式给予补贴。与此同时，由于这类基金或者保险的互助性质，理想的运营机构是党政领导下的不以营利为目的的互助社团（包括国有企业或老年协会等行政性社会组织），由此也可以衍生由该互助社团运营的相关农村养老机构和社会组织提供各类服务⑦。向下是指通过服务、生活、供销一体化经营的形式构建福利经济体（合作社）的形式。可以发挥村一级的能动作用，联合政府、城乡社会资金以及村集体资金，通过资金互助、服务互助、生活互助、供销互助合作等形式，低成本地生产、生活和供销，尝试发展乡村内置金融，进行乡村投资和发展，在提高农村居民福利服务水平的同时，扩大农村居民消费，降低农村居民的隐性失业率，促进乡村振兴。

（二）发挥互助型社会组织作用，寓社会养老与社会治理于一体

农村居家社区养老的组织和服务供给的主体不是外来社会企业/组织，而是内生于乡村非正式关系网络中的乡村互助组织，应当依托本村治理格局和治理优势，抓农村互助组织建设，充实群众基础，包括老年协会、村民小组、妇女组织、社会组织联合会等，形成一套组织班子和组织机制，一支愿意参与自我管理、自我服务、乡村治理的互助者和带动者队伍，一群愿意参与到集体生活中来的村庄居民。事实上，新中国成立尤其是改革开放以来，我国已经从政府层面自上而下建立了各类党政领导的行政性社会组织（党群组织），具有层级管理体制机制，到基层也有切实的组织群体，这是具有中国特色的，也是符合我国老百姓对于政府和政党信任的情感特点的。目前农村居家社区养老发展得好的地区亦是这类行政性社会组织的管理体系、规章制度相对较为成熟的地区，如全国老龄办管理的老年协会、五老会，中国慈善总会管理的义工组织，全国妇联管理的妇女组织等。在这些组织中，尤其应当确立老年协会作为生发于民间的行政性农村老年人组织的地位，给予老年协会经费支持和规范化、标准化建立指导，依托其进行各类农村老年人服务和村治服务的供给。另外，应当充分发挥社会的能动力量，朋友、亲邻等抱团养老、共享养老的自组织形式亦值得探索和支持。

（三）发挥养老机构、社会组织的技术和管理优势

从政府的角度看，在有条件的地区，政府应出台相关政策，推动培育适合运营农村居家社区养老的连锁化、圈层化的民間社会组织/企业。一是可以探索私营组织/企业与国有组织/企业的合作，或者探索成立混合所有制企业。二是可以探索建立枢纽型的县（镇）居家社区养老联合会，纵向指导农村居家社区养老工作，构建互联网、物联网等资源链接平台，打造规模化、标准化、多圈层的居家社区养老服务网络。从村庄的角度看，村两委应担负起组织发动的责任。一是引进专业性的社会力量和市场力量，并建立信用机制，在本土互助组织运行机制理顺、成熟之后，可以探索民间社会组织的有效（部分）退出机制。二是在逐步理顺机制的过程中，也应当在合理估算成本的基础上，探索居家社区养老的造血（营利）机制和老年人缴费的无偿、低偿相结合的运作模式，维持其可持续运行。

（四）建立可供参考的农村居家社区养老服务管理评估制度

农村居家社区养老以互助形式为主，依靠情谊、互助、慈善、公益精神，利用非正式互助网络和互助者/义工队伍，因而村与村的情况差别较大，执行过程多样，且服务质量评估、投入产出效益评估是难点和重点。尤其是农村地区居住分散，培训和管理服务人员、评价服务质量相对困难。故应当从政府层面建立可供参考的社会组织/企业、互助组织和互助者团队规范化管理制度，通过评级评优以奖代补，从一方评估转向多方评估，从设施评估转向服务评估，从纸质档案、电话回访转向互联网评估，从而有效监督和杜绝腐败，避免形成新的利益集团。

注释：

①受经济发展水平影响，现阶段我国农村的社会福利水平不高，故本文将社会福利放在社会保障体系之中，也即社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利三个方面。

②2008年，全国老龄办联合九部委下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确了居家养老服务是我国发展社区服务、建立养老服务体系的一项重要内容。自此之后，居家养老服务开始受到关注，并步入正式发展的快轨。

③根据北京市老龄办提供的内部资料，以延庆区养老（助残）券的使用为例，农村老年人养老（助残）券30%左右用于养老（助残）餐桌就餐，60%左右用于超市、食品店购买粮油米面和日常用品，真正用于购买养老服务的比例很低。

④该村6户需要上门服务的老人中有5户是能够生活自理的空巢、独居老年人，还有一户老人全家除儿媳以外均患有失智症。

⑤驿站有6个工作人员，每人每月工资2100元，购买米面粮油菜每月2万元左右，合计成本35万元左右，每天来驿站吃饭的老年人大约有80～90人，每人每月缴费150元，合计收入大约12万元，资金缺口大约为23万元/月，每年的资金缺口在27万元左右。由于该驿站不对除本村老年人以外的人员提供就餐服务，且没有其他服务项目，故也没有其他经营性收入。

⑥开展老年人生活照护服务与就餐服务可以同时进行，也可根据当地政策和实际情况调换顺序。

⑦西方国家的互助保险一般由民间社会组织运行，规模相对较小，但我国作为社会主义国家，有着强制全体公民为老年储蓄和帮助老年公民理财投资的任务，在“互联网+”时代，是否可以探索由政府进行信用担保、国家社会组织（如中国老龄协会）监管、专业社会企业运营的多方资金来源的互助养老基金会相互保险，亟待探讨和探索。

参考文献：

[1]Miller，C.Producing Welfare[M].Basingstoke：Macmillan，2004.

[2]马岚.改革开放四十年我国社会化养老服务的政策演进和发展趋势[J].重庆社会科学，2018，（12）.

[3]Moran，M.The British Regulatory State[M].Oxford：Oxford University Press，2003.

[4]丁建定.居家养老服务：认识误区、理性原则及完善对策[J].中国人民大学学报，2013，（2）.

[5]林卡，朱浩.应对老龄化社会的挑战：中国养老服务政策目标定位的演化[J].山东社会科学，2014，（2）.

[6]Keen，J.，Light，D.，Mays，N. Public-Private Relations in Health Care [M].Kings Fund：London，2001.

[7]Johnson，N.Mixed Economies of Welfare[M].Hemel Hempstead： Prentice Hall，1999.

[8]彭华民.社会福利与需要满足[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[9]林闽钢.福利多元主义的兴起及其政策实践[J].社会，2002，（7）.

[10]王卓祺.东亚国家和地区福利制度：全球化、文化与政府角色[M]. 北京：中国社会出版社，2011.

[11]Cochrane，A.，Clark，J. Comparing Welfare States：Britain in International Context[M].London：Sage，1993.

[12]刘妮娜.农村互助型社会养老：中国特色与发展路径[J].华南农业大学学报（社会科学版），2019，（1）.

[责任编辑：杨 健]