我国汽车销售市场的竞争法分析——以《汽车销售管理办法》评析为视角

宁立志 肖 翰

一、《汽车品牌销售管理实施办法》的历史检视

由商务部颁布的《汽车销售管理办法》(以下简称《管理办法》)于2017年7月1日起正式实施，预示着实行12年之久的《汽车品牌销售管理实施办法》(以下简称《品牌办法》)失去效力。《品牌办法》在推行之初，对规范汽车市场秩序、提高行业服务质量、推进汽车消费增长等起到了一定的积极作用。然而，《品牌办法》作为我国履行入世承诺而形成的产物，相关规则的过渡性和妥协性色彩明显，利弊互见。诚如有学者所言，数十年来，我国尚未形成系统清晰的汽车产业政策，长期依赖于“以市场换资金、换技术”的合资路径，使我国汽车尤其是轿车之间的竞争演变为跨国公司在华实施其全球品牌战略的“圈地运动”。(1)尤海鹰、胡楷：《从中、欧汽车销售模式异同看品牌经营》，载《价值工程》2004年第1期。《品牌办法》实行期间，饱受诟病的莫过于汽车“单一品牌授权模式”导致的“国外汽车企业对我国汽车市场造成较大冲击、汽车供应商控制经销商的权力增强、汽车流通领域限制竞争行为蔓延”等问题。

(一)“鸠居鹊巢”：《品牌办法》下国外汽车企业对我国汽车市场的冲击

从国际国内视角观之，《品牌办法》赋予汽车供应商对汽车经销网络布局的绝对话语权，这无疑为汽车企业尤其是掌控着汽车核心技术的国外汽车企业控制整个汽车销售环节的利益链条提供了可乘之机，致使后者在我国汽车市场长驱直入、通行无阻。此外，拥有品牌和先进技术优势的国外汽车企业在享受我国政策红利的过程中，有所保留地履行着自身的义务，意图让我国车企长期扮演跨国公司组装车间的角色。诚然，上述合资路径被视为我国汽车产销量爆发式增长的重要诱因，但反观我国车企，则在应对国外汽车企业猛烈进军中国市场与大力发展自主品牌汽车的夹缝中求得生存。

(二)“独揽大权”：《品牌办法》下汽车供应商与经销商平等关系的失衡

从供应商与经销商的视角观之，《品牌办法》无形中增强了汽车供应商对经销商的控制能力，为汽车销售市场以及汽车售后服务市场的垄断行为发生提供了必要条件。典型的争议性条款有，《品牌办法》第6条确立了汽车供应商的强势地位，赋予其对汽车经销网络布局的绝对话语权；第18条协助供应商限制车源，加剧了汽车供应商和经销商之间的矛盾；第28条规定经销商只能将授权品牌汽车销售给最终用户，旨在禁止经销商之间的车源流通，滋生了客户限制。(2)《品牌办法》第6条规定：“境外汽车生产企业在境内销售汽车，须授权境内企业或按国家有关规定在境内设立企业作为其汽车总经销商，制定和实施网络规划。”其第18条规定：“对未经汽车品牌销售授权或不具备经营条件的企业，不得提供汽车资源。”其第28条规定：“除非经授权汽车供应商许可，汽车品牌经销商只能将授权品牌汽车直接销售给最终用户。”此外，《品牌办法》中供应商授权期限条款的缺失，犹如常悬经销商头顶的一柄利剑。因而，有学者指出，《品牌办法》最明显的问题在于确立汽车供应商的强势地位，导致供应商和经销商关系失衡。(3)苏华、韩伟：《〈汽车品牌销售管理实施办法〉的反垄断分析》，载《中国物价》2014年第1期。其制定的品牌授权备案制直接提高了经营门槛、浪费了社会资源，间接加重了消费者的负担和成本。一方面，供应商与经销商之间的市场地位极为不平等，经销商不仅在日常经营活动中受制于供应商，而且面临着授权期限过短甚至授权被不合理取消的风险。不仅如此，供应商滥用市场相对优势地位，人为构建市场准入门槛，排除、限制了同品牌授权经销商之间的竞争，使市场机制在价格限制、地域限制的影响下逐渐失灵。(4)《反垄断律师界No.1详解〈汽车销售管理办法〉10大亮点》，载中国汽车报网，http://www.cnautonews.com/jxs/201704/t20170428_534597.html，最后访问日期：2017年7月11日。另一方面，消费者作为汽车行业价值链的终端(5)汽车行业价值链的主体包括：零部件供应商、整车制造商、经销商和消费者；其具体内容包括：汽车零部件生产、汽车整车生产、汽车销售、汽车售后服务等。，终将为该价值链中任何一个环节中出现的排除、限制竞争行为而付出高昂的代价。市场制度的不合理与有效规制措施的缺失使消费者的知情权、公平交易权、自主选择权长期以来受到侵害却又难以得到维护。同时，部分消费者盲从性、攀比性的消费心理与非理性的消费观念很大程度上助长了供应商与经销商的违法气焰，最终导致我国汽车市场中进口车价畸高、零整比畸高、加价提车盛行等荒唐现象层出不穷且屡禁不止。

(三)“得陇望蜀”：《品牌办法》下汽车流通领域的垄断行为蔓延

前述《品牌办法》第6条、第18条以及第28条等规定的叠加效应，促使客户限制、地域限制、差别定价等限制竞争行为的蔓延。4S店在某些情况下宛若汽车供应商的“白手套”，依附其身的垄断销售模式直接诱发我国汽车经销和售后市场“转售价格限制、地域限制、客户限制、搭售、售后原厂件的排他供应、排他购买”等纵向限制竞争行为不断涌现。这从《品牌办法》“两限”条款的分析中便可“窥一斑而知全豹”。

有研究者在论述“两限”条款的必要性时辩称，限制最低售价旨在避免因经销商之间的恶意价格竞争而形成经销商垄断；禁止异地销售则是出于维护供应商品牌战略布局和相关地区竞争秩序之考量。(6)许岸婷：《汽车行业“两限”条款的垄断与豁免》，载《法制博览》2017年第4期。笔者却不以为然，就限制最低售价而言，《品牌办法》使汽车价格处于卖方垄断的市场格局。进口汽车在华售价往往是其在中国境外销售价格的数倍，相关数据显示，即便扣除25%的关税、17%的增值税与根据排量划分为7档的最高40%的消费税，以及通关、商检、运输等费用，其依然有暴利可图。在进口车价畸高的背景下，限制品牌内的竞争将严重抑制经销商之间降低成本的激励，亦将极大程度上损害消费者的利益。(7)唐斐：《转售价格维持的反垄断法规制》，西南政法大学2008年博士学位论文，第39页。就禁止异地销售制度而言，形式上是为避免地区经销商受到邻近地区价格差异的影响，实则为汽车企业实行垄断性市场高价并获得超额的垄断利润埋下伏笔。(8)邓咏梅：《关于汽车销售中区域限制的思考》，载《企业经济》2009年第11期。现实中，供应商通过提高汽车定价的方式来弥补销售量减少导致企业亏损的状况，这种做法客观上造成同款汽车在二级城市的销售价格明显高于销售量更大的一级城市，实质上对二级城市的消费者而言构成了价格歧视。价格差异多是企业展开市场竞争的一种价格策略，在竞争法的视角下，价格歧视一般是指具有一定优势地位的企业就相同的产品或服务，没有合理理由地对资质相同或者类似的交易相对方实施有差异的价格，致使公平竞争秩序的损害。理论上二级城市与一级城市汽车消费者在资质方面并无区别，并且二级城市基础设施成本等外部成本与一级城市相比更加低廉，从成本决定价格的角度分析，同款汽车在二级城市的售价理应比一级城市更低。虽然生产商以非强制形式制定的建议零售价原则上对经销商不具备强制约束力，二级城市的经销商基于经营成本的考量可以通过适当降低建议零售价吸引更多的汽车消费者，这不仅有益于二级城市的汽车行业发展，而且有助于进一步推动该地区的经济增长。但在单一授权模式下，供应商却能够通过取消授权、停止供货、扣留保证金等方式迫使经销商执行其价格策略。

二、《汽车销售管理办法》的制度创新

笔者认为，《品牌办法》与《反垄断法》抵牾是我国汽车销售市场上违法行为层出不穷的根本所在。《品牌办法》在某些情况下无疑成为汽车供应商乃至经销商实施垄断行为的挡箭牌、护身符。囿于文章之主题，下文将着重分析汽车销售与售后环节中的垄断行为，而对整车制造过程中所涉及到的垄断行为仅作简单阐述。

汽车销售与售后环节中所涉及到的垄断行为可以分为以供应商为主体实施的垄断行为和以经销商为主体实施的垄断行为。其中，以供应商为主体实施的垄断行为主要包括：(1)限定经销商以不合理的高价向消费者销售汽车零部件和提供保养服务等；(2)限定经销商向第三人转售整车的价格；(3)限定经销商的销售区域；(4)供应商向经销商强制搭售滞销车型、原厂配件等物品，或是附加其他不合理的条件。(9)刘盛：《汽车销售领域价格垄断问题研究》，载《四川理工学院学报(社会科学版)》2015年第1期。以经销商为主体实施的垄断行为主要包括：加价销售、经销商间的价格合谋、以不公平的高价提供售后服务等。不难看出，供应商相对于经销商的地位过于强势，被剥夺了品牌独立性的经销商为了顺利获得品牌授权不得不对供应商唯命是从。更为严重的是，供应商对于经销商的纵向垄断协议具有一定的传导效应，其可经由纵向协议，将对经销商的控制力延伸至汽车售后市场。如何应对上述垄断行为，《管理办法》均有较大的制度创新。

(一)取消单一品牌授权模式，允许授权和非授权模式同时存在

《管理办法》第12条规定经销商出售未经供应商授权销售的汽车或未经境外汽车生产企业授权销售的进口汽车，应向消费者进行书面提醒告知义务。此举等同于间接废除了单一授权的销售模式以及总经销商和品牌经销商备案制度。值得注意的是，不以行政手段强制汽车品牌授权经销，并不意味着完全摒弃品牌授权经销模式。品牌授权经销模式作为一种在全世界卓有成效的惯用汽车流通模式，尤其是在商标被赋予品牌保障功能的时代背景下，仍具有市场选择和沿用的价值。

鉴于世界上部分发达国家或地区，如欧盟早已取消了汽车销售“特许经营”的做法，(10)取消汽车销售“特许经营”的做法使经销商获得更多自由发展的空间：可以在任何一个欧盟国家设立经销网店；可以同时销售不同品牌的汽车。其目的是在经销商之间引入竞争机制，普遍降低整车销售与售后服务的价格，打破汽车销售市场的行业垄断格局。加之我国汽车生产技术日趋成熟的现状，让市场自行决定采取何种销售模式的时机已然成熟。毫无疑问，允许经销商同时经营多个品牌意味着汽车流通领域由原来的单一品牌授权销售时代进入社会化汽车流通体系发展时代。这种旨在建立多元化汽车销售渠道的做法，无形中放宽了汽车销售的市场准入，对激发汽车销售市场的竞争活力大有裨益。

(二)汽车经销商经营环境得以明显改善，汽车供应商与经销商的利益趋于平衡

受建店成本高昂、授权期限过短、自主经营受限等多重因素的影响，经销商长期以来受制于位处相对优势地位的供应商。为了切实改善经销商的经营环境，在前述允许授权和非授权模式同时存在的基础上，《管理办法》还在以下几个方面做出实质性突破。其一，适当延长授权期限。《管理办法》在第19条规定了供应商采取向经销商授权方式销售汽车的期限，从《品牌办法》的“一年一授权”转变为“一般每次不低于3年，首次授权期限一般不低于5年”，且不含店铺建设期。这种对最短授权期限的明确要求，直接减少了经销商经营过程中的不确定性，避免经销商前期高昂的建设投入面临难以回收成本的风险，间接增强了经销商经营授权品牌的信心，提升了经销商的品牌忠诚度，也有利于经销商的可持续发展。其二，保障经销商自主经营权。在对经销商自主经营权的保障方面，《品牌办法》仅规定供应商不得实施数量限制和搭售这两种限制竞争行为。而与之形成鲜明对比的是，《管理办法》第24条对供应商行为增设多个“不得”，主要包括对下级经销商关于车辆配件及售后服务的独家交易行为，关于整车、配件库存品种或数量以及销售量的数量限制行为，关于经销商产品转售的限制，关于经营场所设施及物品采购的限制，以及对下级经销商日常经营活动所涉事项的不当干预等。从上述限制性条款中不难看出，《管理办法》致力于平衡汽车供应商与经销商之间的利益，在保障经销商自主经营权的同时，打造更加自由、开放的汽车流通业态。其三，明确经销商义务。《管理办法》在经销商权益得以确保的基础上，不忘告知其应尽的义务，这在该办法第12条第(2)款及第23条(11)《管理办法》第12条第2款规定：“未经供应商授权或者授权终止的，经销商不得以供应商授权销售汽车的名义从事经营活动。”第23条规定：“经销商不再经营供应商产品的，应当将客户、车辆资料和维修历史记录在授权合同终止后30日内移交给供应商，不得实施有损于供应商品牌形象的行为。”等规定中均得以明晰。重申并明确经销商的义务，意味着有效规范经销商的行为，这不仅有利于维护供应商的品牌质量和市场形象，而且可以减少其实施虚假宣传、诋毁商誉等不正当竞争行为的可能性。

(三)保持与《反垄断法》的衔接，《反垄断法》理念得以较好贯彻

纵向垄断协议往往通过设置一些限制性条件，对下游经营者的正常市场行为加以干预，多产生排除、限制竞争的不利后果。而纵向垄断协议的产生多与上游经营者妨碍下游相关市场竞争有关，其主观上与《反垄断法》维护的自由、公平的市场竞争秩序相背离，因而，《反垄断法》将纵向垄断协议作为规制的重点类型之一。《管理办法》第24条以列举的方式明确规定了供应商不得对经销商实施的9种行为，其中包括数量限制、独家交易、搭售以及限制转售等。这些规制的行为与反垄断法所规制的纵向协议行为高度吻合，形成了以《反垄断法》纵向垄断协议类型为基础而设置的规制模式，旨在保证下游经营者即经销商的经营自主权，维护汽车行业上下游相关市场自身的竞争自由和竞争公平，从而将《反垄断法》监管目标和监管宗旨贯彻于汽车行业。

(四)其他创新和亮点

为进一步强化上述宏观调整的实施效果，《管理办法》在微观操作层面做出了以下改变，主要包括：变更办法的名称及适用范围、修改市场主体的定义、推进销售与售后分离(放开配件流通渠道)、增设经销商退出机制、强化经销商信息披露、鼓励新能源汽车、明确法律责任等。其具体制度创新内容参见表1。

综合观之，《管理办法》做出的上述制度创新旨在从根源上打破我国汽车市场长期以来的品牌纵向垄断格局，试图为汽车行业价值链中的各主体带来新的利好与机遇。对于汽车供应商而言，单一品牌授权模式的终结迫使其必须转换以往渠道管理的经营策略，寻求与经销商之间平等、共赢的合作关系。同时，流通渠道的多元化也促使供应商逐步关注偏远与落后地区的汽车市场，带动汽车统一市场的建立。对于汽车经销商而言，《管理办法》强调经销商的自主经营权，在单一品牌销售和多品牌销售并存的复合型汽车流通市场中，经销商可根据自身发展战略自行选择销售模式，摒弃了单一品牌的限制。为获得交易优势，汽车经销商将致力于汽车经销售后品牌的打造与维系，从而有利于汽车经销和售后市场的品牌化发展。对于消费者而言，《管理办法》中体现的销售模式多样化、流通渠道的拓宽、售后服务与销售脱钩以及对购车者户籍限制的取消，极大程度保障了消费者的自主选择权和公平交易权。同时，售后服务作为独立的服务内容，不再强行与汽车销售挂钩，避免了汽车经销过程中的强制搭售，保障了汽车售后服务市场的自由竞争，促使汽车售后服务水平的提升。

三、《汽车销售管理办法》在实践中存在的不足

自《管理办法》实施至今，其并未达到社会各界的预期。主要缘于《管理办法》中很多规定倾向于采取非强制性建议的形式。同时，由于尚未出台具体的实施细则，导致新规不仅缺乏对违规行为的有效预防与惩治措施，而且明显滞后于汽车销售市场的发展步伐。

在市场建设方面，《管理办法》中的一些条款不仅缺乏实际效果，甚至连可操作性都存在争议。其中比较有代表性的当属第12条及第24条中的某些条款。

《管理办法》第12条本意是为了拓宽汽车销售渠道并顺应国家的平行进口汽车政策，对汽车流通体制创新给予大力支持。但由于其过于原则化的责任主体规定，(12)《汽车销售管理办法》在第12条中明确规定，经销商“出售未经供应商授权销售的汽车，或者未经境外汽车生产企业授权销售的进口汽车”时，只需要“以书面形式向消费者作出提醒和说明”，并“书面告知向消费者承担相关责任的主体”。使消费者会出于对售后服务水平及维权难易程度的考量而最终选择得到正规授权的经销商。对于平行进口而言，尽管平行进口汽车试点正处于不断地推广之中，但是就目前我国上海自贸区的实践来看，效果并不十分乐观。相关问卷调查显示，有意愿购买平行进口汽车的人士占比不足24%，(13)王徽：《完善上海自贸区汽车平行进口试点的思考》，载《海关与经贸研究》2016年第1期。究其原因，一方面是因为平行进口汽车的价格优势不明显，另一方面依旧归因于消费者对产品质量与售后服务等的担忧。值得一提的是，这种担忧并非缺乏依据，例如目前的法定车辆召回机制主要针对供应商，一旦需要召回车辆，经销商是否同样适用该机制依旧有待商榷。

《管理办法》第24条规定“供应商可以要求经销商为本企业品牌汽车设立单独展区”，对于获得授权的经销商而言该条文似乎是多此一举，而对于未经授权的经销商而言则不具备有效约束。本条第(6)项(14)《汽车销售管理办法》第24条第(6)项规定，供应商不得“限定不合理的经营场地面积、建筑物结构以及有偿设计单位、建筑单位、建筑材料、通用设备以及办公设施的品牌或者供应商”。关于经营场地硬件设施的规定不仅也存在上述问题，且其并未指出认定“不合理”的具体量化评判标准，因此难以在实施过程中达到预期的效果。不仅如此，本条第(8)项与第20条在人力资源的使用和调整方面存在一定的逻辑冲突。前者规定供应商不得干涉经销商的人力资源，后者却强调供应商应当向经销商提供相应的业务培训及技术支持，而通常情况下，供应商会设置培训的通过条件来人为设卡。

在法律责任方面，《管理办法》所规定之32条、33条难以达到应有的威慑效果。仅以“责令改正、给予警告、及处以最高不超过3万元的罚款”等“罚不当罪”的惩处手段显然无法切实保障消费者的利益。这也间接地导致经销商漠视甚至无视《管理办法》中与消费者权益密切相关的第10条与第14条规定。

《管理办法》第10条指出经销商“应当明示销售汽车、配件及其他相关产品的价格和各项服务收费标准”，且“不得在标价之外加价销售或收取额外费用”。但在实际经销过程中，尤其是对于部分热门车型而言，只有通过缴纳订金或在本店购买装潢等变相提价方式才可能在预期的时间内提车。经销商普遍认为供应商所提供的建议零售价只起到指导作用，并不具备强制约束力，在如实开具发票的前提条件下其适当调整建议零售价的行为并不违法。

同样，《管理办法》第14条的实际效力难以得到保障。虽然在规定“经销商销售汽车时不得强制消费者购买保险或者强制为其提供代办车辆登记等服务”后，大部分经销商已经放弃明目张胆地强制消费者在店内购买保险，但却转而通过一些优惠措施变相鼓动消费者，即逐步达成从“不买保险就不接受订车”到“购买保险就能获得更大优惠”的态度转变。因此，即便遭到消费者投诉，经销商也可以消费者自愿购买保险为由而推脱责任。

从上述两个方面不难看出，漏洞尚存的《管理办法》在短期内难以撼动4S店的市场地位，也势必会因为试图大幅削减4S店的潜在利益而遭到前所未有的阻力。4S店仅仅围绕着“建议零售价”所采取的一系列措施就使《管理办法》所预期的效果停留在了理论层面。

虽然苏宁、国美、沃尔玛等传统电商大鳄在《管理办法》出台后积极尝试打造“以汽车超市为起点、一站式消费为服务理念”的线上线下一体化汽车生态产业链，但绝大部分传统汽车经销商却出于厂家对车源的保障、技术的支持、利润的提成等原因仍然坚持品牌授权模式。同时，消费者基于对整车质量与售后服务的考量，(15)鉴于汽车整车销售与售后服务高度一体化的特征，在没有得到厂家售后服务的授权的情况下，仅凭质保单暂且难以与厂家对接。在短期内将会对新兴的汽车销售主体持谨慎态度。

因此，短期内，这些新兴的汽车销售主体并不具备取代4S店的能力，而且还将在激烈的市场竞争中受到厂家与4S店的不断打压。但是在具体的实施细则出台前，却又不得不寄希望于诸如汽车超市、汽车电商、汽车大卖场等新的汽车销售主体倒逼4S店做出有益于消费者利益的改变。值得欣慰的是，国内现有的汽车超市经过数月的自主探索，逐渐致力于发展自营平台与开放式平台这两种商业模式。总而言之，《管理办法》作为一部部门规章，体现的主要是指导意义，当下的话语权仍由“横征暴敛”十余载的供应商及与之“心照神交”的4S经销商掌握。因此，更加迫切需要由市场主导的商业模式之间的竞争，即：在以自由竞争为前提的市场调节机制的作用下，应由企业自主选择最适合我国汽车行业现阶段发展国情的汽车销售和售后服务模式。

四、针对部分问题提出解决路径

结合《管理办法》在实践中存在的问题，笔者认为目前应当首要解决如下三个问题：其一是非授权经销商的车源问题；其二是汽车加价销售问题；其三是新能源汽车的地方保护问题。

(一)非授权经销商车源问题

理论上，非授权经销商同样应该享有从供应商处获得车源的权利，但实际上，供应商会更倾向于将车源交给授权经销商出售。除了对(同授权经销商之间)利益分配的考量，供应商也会出于对商誉以及品牌内部生态链构建等因素考虑差别对待非授权经销商。因此，短期内非授权经销商更有可能通过平行进口的途径获得稳定车源。平行进口是与授权经销相平行的一种进口方式，指含有知识产品的有形动产在两个以上的通过知识产权法保护此种知识产品的国家间进出口的客观行为。(16)谭启平：《论平行进口中的知识产权问题》，载《现代法学》2003年第4期。实践中，平行进口的基本行为样态主要表现为未获知识产权权利人授权许可的进口商，将权利人及经其授权在其他国家或地区生产、销售的产品，向权利人或者独占被许可人所在国家或地区进口。附着商标产品的平行进口在汽车领域时常发生。平行进口在我国产生的根源在于，基于企业全球定价策略及知识产权战略布局等因素影响，平行进口商品在原产国与中国之间的销售价格存在差异，且该种差异所获收益大于从事平行进口的交易成本。可见，“剪刀差”利润的存在为平行进口的发生提供了直接的经济诱因。平行进口看似为进货渠道的平行，实则为知识产权交易的平行，此时，权利用尽原则是否要受地域限制值得关注。我国目前虽然对商标产品平行进口的立法暂付阙如，但平行进口试点地区及其主管部门次第出台的相关政策及实践中不断探索累积的经验，无疑为今后的立法奠定了坚实的基础。例如，2014年4月颁布的《在中国(上海)自由贸易试验区开展平行进口汽车试点的工作方案》使平行进口汽车得到了政策层面的认可，此后商务部向试点企业发放平行进口汽车自动进口许可证的做法本质上也是一种政策层面的支持。但遗憾的是，即便国家在政策层面上认可与支持平行进口汽车，我国汽车的平行进口制度仍有待完善，如何清除平行进口汽车消费者维权的障碍亟待解决。

商务部外贸司负责人于2015年11月10日接受媒体采访时指出，部分跨国汽车供应商为了维持其在中国市场获取的高额经济利益，为本品牌平行进口汽车的销售及售后设置诸多障碍，以此削弱平行进口汽车的市场竞争力，使汽车消费者在选择价格相对低廉的平行进口汽车时有所顾虑，转而购买授权经销商的高价汽车商品。而这种从源头开始的强势管控，是目前我国汽车平行进口试点难以进一步发展的主要问题。此外，平行进口汽车与我国现行通关、征税、检验、强制性产品认证、环保标准以及三包、召回等制度政策方面还未完全衔接配套。

具体而言，虽然在2015年1月7日发布的《关于在中国(上海)自由贸易试验区开展平行进口车试点通知》与同年5月15日由中国汽车流通协会出台的《平行进口汽车市场售后服务规范》中对缺陷产品召回主体、“三包”责任主体、售后服务等主体进行了详细规定，(17)前者第6条明确规定平行进口车质量追究的责任主体是试点企业及其在自贸区内注册的经销商，其应当依法履行缺陷产品的召回、质量保障、售后服务、汽车三包等义务，并且不得进口旧车与非法改装车，即便采用适当的方案消除质量缺陷。后者则重点规定了平行进口汽车质量服务相关方的责任，对平行进口车质量担保服务供应商及售后服务企业提出了更高的要求：汽车进口商与经销商分别在进口环节和销售环节对三包承担责任，汽车零配件供应商需提供具有“可追溯性”的零配件，平行进口车质量担保服务供应商应具备专业的质保服务人员、专家鉴定团队以及全国性的服务网络和24小时服务专线。并要求作为责任主体的试点企业涉及产品召回、质量保障、售后服务、家用汽车“三包”、平均燃料消耗量核算等具体的义务。但需注意的是，《缺陷汽车召回管理条例》及《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》所规定的缺陷产品召回主体与前述文件规定的责任主体却不尽一致，即“对在中国境内制造、出售的汽车产品存在缺陷的，由生产者负责召回，进口汽车产品存在缺陷的，由进口商负责召回”。(18)《促使生产者履行缺陷汽车产品召回责任——解读〈缺陷汽车产品召回管理条例〉》，载人民网，http://cpc.people.com.cn/n/2012/1031/c83083-19445599.html，最后访问日期：2017年8月6日。基于汽车消费者的一般认知，平行进口汽车的经销商在经济实力、风险承受能力、技术服务权威性等方面均难以与供应商相提并论，再加上相关法律制度有待健全，完全期望经销商承担召回义务似乎并不现实。

因此，笔者认为，制约我国平行进口汽车市场发展的首要因素当属立法上的空缺。诸如《平行进口汽车市场售后服务规范》等仅适用于中国汽车流通协会平行进口汽车联盟内相关企业，且该规范是一部没有强制约束力的行业规范。此外，《商务部、工业和信息化部、公安部等关于促进平行进口试点的若干意见》等规范性文件大多属于原则性的部门规章，难以为该行业的进一步发展保驾护航。虽然近年来各个平行进口汽车试点的相关配套设施都在不断地完善，(19)在实践中，以上海自贸区为例，平行进口汽车综合维修中心将统一处理售后服务保障、消费者权益保障、零部件供应保障和综合服务管理等工作，且将对平行进口车的质量实行可追溯到相关质量责任主体的服务。同时，为了与维修中心相配套，自贸区内设有零配件分拨仓库，通过与大型零配件生产商之间的合作，建立了一个多品牌零配件供应体系。但如果相关立法缺失，这些配套设施也难以充分发挥作用。

相比之下，日本关于平行进口汽车的基础立法尤其值得我国借鉴学习。其在专利法、版权法、竞争法中均对平行进口汽车加以正名。例如，日本《禁止私人垄断和维护公平交易法》第19条规定：“事业者不得采用不公正的交易方法。”并且在第2条第(9)款及公平交易委员会第15号通告界定的不公正的交易方法种类中明确指出干预竞争者交易活动包含阻止平行进口的情形。与此同时，其反垄断相关的法律文件中亦不乏保障平行进口不受商标权人及其代理商的不正当限制的规定。不仅如此，由日本汽车公平交易协会制定的《关于流通领域交易行为的相关反垄断法实施指南：汽车流通适用手册》中亦明确规定：“汽车厂商不能妨碍进口商的平行进口行为，跨国汽车厂商在日本设立的总经销商应为平行进口汽车提供售后服务。”此外，在消费者权益保护层面，日本《消费者保护基本法》中建立了完整的产品质量保证和消费者权益保障机制，规定了产品召回等制度；其《产品责任法》规定因产品缺陷引起的损失，受害者可以直接向制造公司请求损害赔偿。不难看出，如此多层次而又全方位的法律保护很大程度上提振了消费者对平行进口汽车的信心——不仅确保平行进口汽车的质量，也免去了消费者的维权顾虑，保障了日本平行进口汽车市场的良性发展。

(二)汽车加价销售问题

汽车加价销售作为我国的一种特有现象，在国外则并不多见，譬如欧洲汽车主要采取的是“订单式生产”机制，即汽车供应商可根据购车者的需求及个性配置生产汽车。具言之，消费者从供应商列出的配置清单中根据个人喜好进行自由选择，供应商则根据公平原则完成各个订单，基本不会出现“不加价就无法给出提车期限”或者“加价才能按时提车”等违反诚实信用原则或商业道德的现象。订单式生产意味着汽车生产环节与销售环节实现了一体化，大大消解了汽车供应商与经销商的库存压力，保证了资金平衡及优化配置。目前，我国部分汽车生产厂家也开始尝试汽车的订单式生产，但面对庞大消费者群体及多元化需求，适用于订单式生产方式的车型却寥寥无几。因此，在订单式生产在我国尚未得到充分发展的情况下，不合时宜的销售模式与车辆需求量的激增是加价销售滋生的“温床”，汽车生产商和经销商的不良获利动机是“诱因”，非理性消费者的大量存在便是“催化剂”。(20)李邈：《热销车“加价门”真相调查》，载《华夏日报》2010年6月5日。以法理观之，加价售车行为违反国家多项法律制度。

首先，汽车加价销售违反竞争法，所涉及到的具体违法行为包括虚假宣传、商业贿赂及非法搭售等。称其虚假宣传是因为经销商为造成部分车型供不应求的市场假象，故意延长交货时间，借此营造车源紧张的假象，从而怂恿消费者加价提车。一些4S店为了得到更多车源而向掌握指标分配权的高管输送利益的行为更是典型的商业贿赂。而以“按时提车”为诱因鼓动消费者购买内饰配件或办理汽车保险本质上则是一种搭售行为。

其次，汽车加价销售违反消费者权益保护法。我国《消费者权益保护法》第10条赋予消费者公平交易权，公平交易权要求经营者提供产品或服务时做到质量保障、价格合理、计量正确等具体义务，其核心在于使消费者购买的商品或接受的服务与之所交付价款相当。而汽车经销商加价售车的行为，让消费者承担了本不该承担的附加财富给付义务，(21)吴飞飞：《汽车加价销售的违法性与法律规制路径》，载《现代经济探讨》2014年第1期。破坏了汽车消费者与经销商之间的对价性公平，直接侵犯了消费者的公平交易权。

再次，汽车加价销售违反税法。在汽车买卖过程中，汽车经销商需要缴纳税率为17%的增值税，而汽车消费者则需缴纳税率为10%的车辆购置税。为了规避国家税收、获得额外的经济利润，汽车经销商经常在销售紧俏畅销车型时在汽车供应商的建议零售价之上再行增加一定的额度，使其实际销售价格远远高于供应商的指导性价格，但其为购车者开具的购车发票的票面金额却仍以供应商提供的建议零售价为准或者并未完全涵盖其加价部分。对于加价部分汽车经销商通常有三种做法：(1)不开具任何凭证；(2)向购车者开具不具备任何税收监管意义的收据；(3)通过“装饰费”“维修费”等名目开具发票。对于前两种情况，加价款项没有记载入购车款中，经销商将全部加价款项进行了藏匿，没有留下任何税务稽查的依据，此时，其行为实际上是对加价款增值税的全额逃匿，造成针对该加价款项的经销商增值税和购车者车辆购置税的双重流失；对于第三种情况，虽然开具了一定的发票，但是并非以购车发票的形式作出，即使经销商就该“装饰费”“维修费”等名目计入其会计账簿，按照增值税的缴纳要求依法缴税，但其增值额实际上也有可能已被经销商人为减少，造成增值税的部分流失，并造成该加价款项下车辆购置税的流失。此外，更为严重的是，对于进口车和部分合资车而言，如果国内的经销商与国外的生产商存在共谋的情况，则极有可能造成国家税收向国外流失，影响我国的财政安全。

综上所述，汽车加价销售行为扰乱了正常的市场竞争秩序、侵犯了消费者的合法权益、导致了国家税收的流失，对其进行规制刻不容缓。笔者认为，基于我国目前订单式生产模式尚在探索阶段的客观事实，以及《管理办法》明确规定经销商明示汽车价格的基础上，除了加大《管理办法》及竞争法的执法力度外，可以尝试在汽车经销领域引入信用评价机制，并配套建设信息公开平台，在保障消费者知情权的同时，提高其主动揭发举报的积极性，以便更加迅速地发现并公开经销商的违法行为，也有助于执法机关对违法行为加以及时介入和惩处。同时，全国性的信息公开平台将有效保障消费者的知情权，降低消费者因信息偏在而权益受损的可能性，进一步保障消费者的公平交易权。经销商出于对自己商誉的维护，也会将服务理念向创新销售模式、提升服务质量、满足消费者个性化需求等有利于汽车销售市场“又好又快”发展的方向转变。

(三)新能源汽车的地方保护问题

相关统计数据显示，2017年国家累计出台三十六项与新能源汽车(22)国务院于2012年6月28日颁布的《节能与新能源汽车发展战略(2012-2020)》将新能源汽车定义为“采用新型动力系统，完全或主要依靠新型能源驱动的汽车，主要包括纯电动汽车、插电式混合动力汽车及燃料电池汽车”。直接或间接相关的政策，(23)《〈2017年新能源汽车政策报告〉：中央36项政策引导新能源及智能网联发展》，载第一电动网，http://www.d1ev.com/news/shichang/62822，最后访问日期：2018年3月17日。《管理办法》亦在第4条将新能源汽车销售和售后服务网络建设作为我国新能源汽车产业政策的现阶段任务之一。《管理办法》从宏观角度出发，旨在为新能源汽车的推广扫清渠道上的障碍，但却忽略了制约我国新能源汽车产业发展的根本政策性问题，即新能源汽车的地方保护问题。

地方保护是指地方政府为保护本地区企业和经济利益，滥用行政权力不当干预外地企业与本地企业之间公平竞争的违法行为。地方保护实质上是一种行政垄断行为，体现为利益地方化。现实中，新能源汽车的地方保护主要体现为地方政府为扶持本地新能源汽车企业，通过设置技术壁垒、产品目录以及示范试点等手段，阻止外地新能源汽车进入本地市场，或者将投资建厂及采购本地零部件等条件作为外地车企进入本地市场的必要条件。例如，2014年北京市政府出台并于次年修订的《北京市示范应用新能源小客车管理办法(2015年修订)》规定只对纯电动汽车及燃料电池汽车进行补贴，而将另外一种国家重点扶持的电动汽车——插电式混合动力汽车(24)《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020年)》关于技术路线的条款中明确提出：“当前重点推进纯电动汽车和插电式混合动力汽车产业化。”拒之门外。北京市的这一规定公然与国家新能源汽车政策相背离，实质上构成了一种以产品方案作为区分标准的区别对待行为，具有明显的限制竞争性。

新能源汽车产业地方保护主义如此盛行，其原因在于分税制改革制度使地方政府拥有了独立的利益，各地方政府为提升本地财政收入，难免深陷以邻为壑、不当追求自身利益最大化的诱惑之中。尤其是近年来，在科技发展和绿色经济的背景下，尚处于发展初期的新能源汽车产业被国家提升到战略新兴产业的高度，获得了巨额的中央财政补贴，(25)据国务院发布的数据，截至2015年底，中央财政累计安排补助资金334.35亿元；期间，新能源汽车累计生产49.7万辆、销售44万辆，即：每生产一辆新能源汽车仅国家层面就提供约6.7万元的补贴。而在实践中，地方政府为了加速本地新能源汽车产业的发展进程，在国家补贴的同时，还纷纷按照1∶1的比例进行二次补贴。各地方政府出于政绩的考量会想方设法地帮助本地新能源车企提高销量从而尽可能多地获得中央财政补贴，以便本地新能源车企为地方创造更可观的收入。此外，各地方政府也会按照中央财政同期补贴标准的一定比例给予新能源车企地方财政补贴，地方补贴的财政资金主要来自地方财政收入，地方财政补贴的实施实际上对地方政府的公共财富进行了再分配，使得地方政府的公共财富转移到本地竞争性企业手中。(26)王凤翔、陈柳钦：《地方政府为本地竞争性企业提供财政补贴的理性思考》，载《经济研究参考》2006年第33期。因此，这种国家、地方两级补贴的巨额补贴政策不仅对新能源汽车行业地方保护的盛行起到了推波助澜的作用，而且还会诱发行业内“骗补”等违法行为。值得一提的是，现实中，巨额的财政补贴并没有完全起到激励新能源车企提高核心技术的作用，反而事与愿违：部分新能源车企参股租赁公司，“自产自销”以获得中央和地方的双重补贴；在获取相关补贴后拆解倒卖电池、轮胎等不能进行唯一性追溯的零配件；利用新能源电池成本占比较高且易于拆装的特性，“多采购整车，少采购电池”，将一组电池用于多辆新能源汽车，重复申请财政补贴；等等。

显然，上述制度漏洞及其引发的行业乱象轻则侵害消费者的基本权益，降低资源配置的效率；重则导致该行业内竞争机制失衡，进而阻碍国家新能源汽车战略的推进。为解决我国新能源汽车产业所面临的阶段性困境，完善购销环节的补贴退制度，将补贴用于新能源技术的自主研发以及配套充电设施的建设乃是当务之急。因此，财政部、科技部等四部委于2018年2月12日联合发布《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，其明令禁止地方保护主义，(27)《通知》规定各地方政府不得采取任何形式的地方保护措施，包括但不限于设置地方目录或备案、限制补贴资金发放、对新能源汽车进行重复检测、要求生产企业在本地设厂、要求整车企业采购本地零部件等措施。同时降低了中央财政补贴总额、提高了补贴门槛、细化了补贴标准，并引导地方置购补贴资金进入充电基础设施建设等更应由国家进行投资经营的领域。此举显示出监管层逐渐放开干预之手，将新能源汽车行业交还给市场的决心，这将使竞争机制的积极影响得以在该行业内充分发挥。但该部门规章因缺乏强制性而受到某些地方政府的轻视，例如，上海市于2018年2月22日颁布的《关于2018年度上海市鼓励购买和使用新能源汽车相关操作流程的通知》无视前者对列入《汽车生产企业及产品公告》的新能源汽车产品一视同仁的基本要求，巧立产品目录，并美其名曰此举“符合本市管理规定”，实际上则构成了对本地新能源车企的地方保护。

因此，应严格按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》对各地方政府制定的新能源汽车产业政策进行公平竞争审查，以此从源头上遏制地方保护之风。该意见要求各行政管理部门在出台规范性文件时必须审查其是否具有排除、限制竞争的效果，并明确列举了政府行为的“十八不得”与“四个例外”。但是部分地方政府却围绕例外规定中的第三项做起新能源汽车准入门槛的文章，即以“节约能源资源、保护生态环境”作为地方产品目录的出台理由。虽然，按例外规定实施的政策将受到逐年评估，评估主体却依旧是该政策的制定机关，这不免引起外界的质疑。所以，笔者期望公平竞争审查制度的合法地位得以尽快确认，并在此基础上建立第三方审查机制，进而引进独立、专业、客观的第三方审查机构，从而遏制地方政府基于地方保护为目的的地方性法规和地方政府规章及其他规范性文件的出台，以便从根源上有效解决新能源汽车的地方保护问题。

结 语

“不破不立”，《管理办法》的出台宣告了《品牌办法》时代的结束，较之《品牌办法》，《管理办法》在取消单一品牌授权模式、改善汽车经销商经营环境、加强与反垄断法的衔接等方面可圈可点，对我国汽车销售市场改革的努力和决心不可谓不小。在新秀登场、热烈欢呼之余，也应正视《管理办法》实施中所存在的“非授权经销商的车源获取、经销商加价售车以及新能源汽车的地方保护”等问题，并提出因应之策，通过制度的不断修正和完善，形成一部经得起历史检验的制度，为实现“汽车强国”的目标再接再厉。