协商民主视角下邻避设施选址 困境的治理路径 ——以杭州九峰垃圾焚烧厂为例

张利周

（广东医科大学 人文与管理学院，广东 东莞 523808）

一、问题的提出与文献述评

改革开放40 多年来，随着经济快速发展和城市化进程加速，公共设施的大规模建设成为社会发展的必然选择。然而，其中部分公共设施在满足城市发展的同时，却给设施附近公众的生活环境和生命财产带来了一定危险，这类设施就是邻避设施［1］（Not In My Back Yard，NIMBY），如垃圾焚烧厂、火力发电厂、变电所等。邻避设施的显著特征是收益和成本的不对等，即设施带来的收益为大多数人所享有，但其环境或经济成本则主要由设施附近的公众承担。因此，邻避设施选址常常遭到附近公众的抵制，陷入社会需求与公众反对的困境。面对选址困境，政府在社会刚性稳定的压力下往往选择取消或暂缓设施建设，但取消或暂缓项目的简单处理方式和思路并不是解决困境的有效路径。从表面上，项目取消或暂缓意味着公众取得了抗争胜利。实则不然，因为垃圾处理厂、污水处理厂等邻避设施是很难取消的，必须要建在某家“后院”。［2］“一闹就停”的非制度化治理模式不但没有从源头上解决邻避设施选址困境，反而加大了社会经济发展的成本，使公共利益受到损害，更降低了政府的公信力，对国家治理体系和治理能力构成严重挑战。

鉴于邻避设施的特殊性以及政府现有治理模式的失效，众多学者从不同视角探讨了邻避设施选址困境的治理机制和对策。（1）城市规划视角。邻避设施的选址实质上是通过规划手段对空间资源的分配，不能仅仅考虑其经济的合理性，而必须考虑其伦理的正当性。［3］因此，科学的城市规划对于预防和化解邻避设施选址困境至关重要，但城市规划的天然滞后性使得邻避设施的选址建设与城市实际存在着一定的冲突与矛盾。［4］71（2）公众参与视角。研究表明，近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力已经变得越来越少，其原因在于法律允许的程序提供了更多公众参与邻避设施决策的机会。［5］但也有研究者认为，“倡导公众参与只会进一步加剧邻避效应，导致持久的反对和政治僵局。”［6］（3）风险沟通视角。有研究者认为，利益相关者的风险感知差异是导致邻避选址困境的主要诱因，［7］94而“跨越专业门槛的风险交流消除了公众对环境风险的担忧，最终达成居民——专家——政府三赢的局面”［8］。然而，风险沟通也可能面临失败，［9］111忽略利益因素的风险沟通并不能从根本上化解当地公众认为邻避设施“其利益由全社会共享，而风险由当地居民承担”的不公平感。［10］（4）利益补偿视角。研究发现，当货币补偿能够最大程度上抵消设施负外部性时，就能解决问题，［11］环境补偿机制实施后，有利于取得公众的理解和支持。［12］然而，这种类似“贿赂”的方式并不能从根本上解决问题，其中的技术风险和潜在威胁仍然存在。［13］过于强调对风险的补偿而非对风险的防控增加了人们的不信任感，进而导致人们抵制邻避设施的建设进程。［14］（5）协商治理视角。近年来，基于“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题”［15］30，研究者认为协商民主途径的优势为自上而下式的失败策略提供了一个新的和创造性的答案，［16］有助于建立普遍而公正的利益表达、利益博弈和制度化解决利益冲突的有效机制，［17］为规避邻避设施选址困境提供了新的思路。

从已有的研究来看，研究者主要基于城市规划、公众参与、风险沟通、利益补偿、协商治理等不同视角对邻避设施选址困境的原因进行深入分析，并在此基础上提出应然性的对策设计。［18］然而，现有研究对邻避设施选址何以成功的探讨却很少。这客观上与我国目前邻避设施选址成功的案例不多有直接关系。问题是这些应然性对策设计的治理效果到底怎么样？现有的研究显然无法做出验证。杭州市政府于2014 年在中泰街道启动垃圾焚烧厂的选址工作，该项目因遭到附近公众强烈抵制而被迫暂停。然而，时隔一年之后，该垃圾焚烧项目却能够在原址顺利完成重建。可以说，这是我国到目前为止为数不多的选址成功的案例。那么，杭州为什么能走出邻避设施选址困境？这一成功个案给我国邻避设施选址带来了哪些启示？为此，本文基于协商民主的视角，深入分析杭州中泰垃圾焚烧厂走出选址困境的治理机制和策略，以期为我国邻避设施的选址提供一定的思路和借鉴。

二、协商民主与邻避设施选址困境治理的契合性

协商民主是20 世纪后期在自由民主基础上兴起的一种新的民主理论范式和政治实践，是对西方发达国家面临的挑战的反思和探索。1980 年，约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中，提出了“协商民主（deliberative democracy）”的概念。［19］此后，越来越多的国外学者如哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯、米勒等都对协商民主理论进行了研究和探讨。自2002 年德国思想家哈贝马斯在华所作“民主的三种规范模式”的演讲以后，我国学术界开始接触并了解协商民主理论。随后，协商民主研究逐渐成为我国民主理论研究的一个热点问题，并最终进入党和国家的施政纲领。2007 年《中国的政党制度》白皮书第一次正式提出了“协商民主”的概念，认为“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”［20］。党的十八大、十八届三中全会、十九大进一步作出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署。正是在党和国家的高度重视下，近几年国内学术界掀起了研究协商民主的高潮。尽管中西方协商民主在社会背景、制度基础、实现途径等方面“存在着本质的不同”［21］，但仍然有一些重要的共同点，包括承认利益多样性、注重协商对话、重视公共利益、强调共同决策等。协商民主就是指“平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”［22］56。协商民主是推进我国政府治理体系和治理能力现代化的有效途径。目前我国邻避设施选址陷入困境，很大程度上反映了政府现有的治理能力不足。基于此，政府通过协商民主的路径来治理邻避困境问题，无论是在理论还是实践层面都具有高度的价值契合性。

在理论层面上，协商民主“承认多元社会的多元利益冲突、分歧，在参与主体讨论共同问题的过程中，各种利益能够自由表达并得以充分考虑。同时，协商过程的参与者对公共利益具有强烈的敏感性，愿意为了公共利益而适度牺牲个人利益”［22］58，从而引导参与者实现多元利益冲突、分歧基础上的一致。邻避设施选址过程中涉及到多个利益主体，各主体的利益诉求往往有较大差异。根据各利益主体在邻避选址问题中的核心立场和利益诉求差别，可以将他们划分成两个利益联盟：增长联盟和社群联盟。［4］149前者主要包括地方政府、运营企业和对设施建设持支持态度的专家学者等群体；后者主要包括邻避设施所在地的附近公众和持反对立场的新闻媒体等群体。增长联盟通常以邻避设施能为区域发展带来经济社会效益作为其支持建设的论据。社群联盟则更关注邻避设施给周边地区带来的环境、健康等方面的负面影响，抵制邻避设施选址建设。邻避设施选址困境正是源于增长联盟与社群联盟之间的明显利益分歧。因此，协调两大联盟之间利益诉求是解决选址困境的关键。协商民主的独特优势就是承认不同利益主体之间存在差异和分歧，并通过理性的公共协商消除差异和分歧，形成决策共识，从而使邻避设施选址决策最大程度地实现各方的利益均衡。显然，多元主体的利益冲突彰显了协商民主的价值。

在实践层面上，增长联盟“封闭决策，事后维稳”的邻避治理模式的效果有限。在邻避设施选址决策中，增长联盟通常采用关门决策的方式。为此，社群联盟不得不通过非制度化的途径表达自身的利益诉求，从而导致群体性的邻避冲突。当邻避冲突爆发后，增长联盟在刚性维稳压力下用停建邻避设施来平息公众愤怒。事实证明，这种治理模式不但没有走出邻避设施选址困境，反而使得邻避设施建设陷入“一建就闹，一闹就停”的尴尬境地。这种“闹解”的政治参与实践塑造了公众在邻避设施建设中对抗式的行为“惯性”，给公众提供了反面的“示范”效应。同时，增长联盟的妥协式治理技术将导致大量社会必需的邻避设施建设趋于停滞，不利于整个社会的长远发展。面对邻避选址困境愈演愈烈的趋势，政府应该摆脱现有的维稳式治理思维，在实践中尝试新的治理策略。而浙江温岭近几年开展的“民主恳谈”、“参与式预算”改革成为协商民主实践的典范，为协商民主的发展提供了鲜活的经验资源。［23］为此，借鉴温岭成功经验，将协商民主嵌入到邻避设施选址过程中，构建多元利益主体平等协商与利益博弈的长效机制，让政府、企业、公众等多元主体共同参与选址决策，实现增长联盟与社群联盟在邻避设施选址中的良性互动与合作治理，从而规避抗争—妥协的治理困境。

总之，邻避设施选址困境实际上体现出增长联盟与社群联盟之间的利益分歧和博弈，而协商民主治理模式辩证地发展了传统治理模式，弥合了价值理性与工具理性、公共利益与个人利益之间的鸿沟，从而为邻避冲突的有效治理在对话协商而不是暴力不合作中达成共识指引了一条新路。［24］

三、案例回顾①：从维权抗争到制造同意

近年来，随着城市化发展和人口增加，杭州面临着“垃圾围城”的困境，政府希望通过新建垃圾焚烧厂来破解这个困境。2014 年3 月29 日，杭州市规划局公示了《杭州市环境卫生专业规划修编（2008—2020 年）修改完善稿》。根据该规划，政府将在中泰街道九峰村周边新建一个垃圾焚烧厂。这个消息引起了许多市民的高度关注。4 月22 日，浙江省住房和城乡建设厅发布了《关于（杭州市）杭州九峰垃圾焚烧发电工程的批前公示》。4 月24 日，得知该项目建设的杭州城区居民及周边村村民向杭州市规划局提交联名信，反对建设九峰垃圾焚烧厂，部分市民还要求对前述修改完善稿公示听证。杭州市规划局回应称将对这些申请材料给予答复。期间，由于担心垃圾焚烧厂建成后对身体健康、环境质量等方面带来负面影响，居民们曾多次到中泰乡政府、余杭区政府及杭州市规划局等部门反映，但都未得到有效回应。5 月7 日，“垃圾焚烧厂秘密开工”的消息导致1000 多名村民在拟设垃圾焚烧厂的地点迅速聚集。5月8日，杭州市召开垃圾处置专家媒体沟通会，邀请四位专家就焚烧技术、标准设置、国外经验等问题进行解答。5 月9日，针对群众聚集事件，余杭区委、区政府发布了《关于九峰环境能源项目通告》，承诺在项目没有履行完法定程序和征得大家理解支持，一定不开工，停止一切与项目有关的作业活动，同时在项目前期过程中，邀请当地群众全程参与，充分听取和征求大家的意见。然而通告并未劝散人群。5月10日上午，余杭中泰及附近地区发生了规模性聚集，群众封堵了02 省道和杭瑞高速，一度造成了交通中断，最终引发警民冲突的群体性事件。直到11 日凌晨左右现场大部分人员才散去，秩序基本恢复正常。5 月11 日，杭州市政府召开新闻发布会通报“5·10”事件情况，再次承诺将全程确保群众知情权，一定要把这个项目做成能求取最大公约数的项目。

“5·10”事件发生之后，杭州市委、市政府提出了“两个确保”的目标，即确保项目平稳落地，确保社会和谐稳定。［25］为争取公众的理解和支持，政府组织城建、规划、环保等领域的专家与民众代表展开协商对话，就冲突事件和项目建设开展了大量工作。2014 年9 月11 日，浙江省住房与城乡建设厅再次发布项目审批前公示，项目建设得以重新启动，2015 年正式开工建设。2017 年11 月30 日，杭州九峰垃圾焚烧发电项目正式投入商业运行。

与大多数垃圾焚烧厂最初遭遇的选址困境一样，杭州九峰垃圾焚烧项目也遭到了拟选址附近公众的维权抗争。然而，历经一年后，杭州九峰垃圾焚烧项目却能够在原址重新开工建设。那么，在垃圾焚烧厂的选址过程中，杭州是怎么做到从维权抗争到制造同意的？有哪些可以借鉴的治理经验？

四、走出邻避设施选址困境的路径选择

事实上，邻避设施陷入选址困境固然与邻避设施的负外部性紧密相关，但更源于政府当前的“封闭决策，事后维稳”的邻避治理模式。面对邻避设施的特殊性和传统代议制民主机制在应对邻避困境的绩效不彰，协商民主秉承“有事好商量，众人的事情由众人商量”理念，为预防和化解邻避设施选址困境提供了一个全新的分析思路和框架。

（一）引入公众参与，构建开放协商的决策机制

邻避设施选址决策实际上是对社会公共利益再分配的过程。为此，邻避设施建设所涉及到的所有利益相关者都应该参与到选址决策中来，在平等对话、协商的基础上达成决策共识，这样才能保证选址决策的合法性，而只有合法的决策才能获得公众的支持。协商民主能够通过讨论、审议等过程赋予选址决策以合法性，“协商过程的政治合法性……是通过在政治上平等参与和尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的”［15］32。然而，在我国目前的邻避设施选址实践中，政府往往以公众缺乏专业知识、协商损害决策效率为由，将设施所在地附近公众排除在邻避决策之外，采取“决定—宣布—辩护”的封闭决策模式，在要不要建、在哪里建、由谁来建邻避设施以及怎么补偿等问题上，不与公众进行协商沟通，导致在整个选址过程中公众参与有限，协商不足。

“5·10”中泰事件再次证明把公众“关在门外”的封闭决策模式是行不通的。其实，该垃圾焚烧厂早在2012 年就启动了选址调研工作，但直到杭州市规划局在2014 年3 月29 日对该项目进行规划公示，公众对这个被“多个部门共同决策、多方考虑、多方论证后才确定下来”［26］选址规划都毫不知情。随后，公众通过各种渠道反映诉求都没有得到有效回应。直到公众聚集反对，政府才承诺将邀请当地公众全程参与，保证广大公众的知情权和参与权。显然，政府在该项目的选址论证环节既没有引入公众参与，更没有跟公众平等协商，仅仅在邻避冲突爆发后才被迫出面应对，但为时已晚。公众聚集反对，政府就保证公众的知情权与参与权，公众没有反对，政府就单方面封闭决策，这样的治理思维无益于从根本上解决邻避问题。因此，要想走出邻避设施选址困境，政府应该尽早主动让公众参与到选址规划中，以做到共同协商决策。

在杭州九峰垃圾焚烧厂重新启动建设过程中，政府吸取前期的经验教训，主动跟附近公众展开平等协商，共同决策。首先，在项目选址问题上积极协商沟通。垃圾焚烧厂的选址是政府与公众之间矛盾的焦点。对于为什么选择在九峰建垃圾焚烧发电项目，政府在与公众的沟通中阐述了相关理由：“杭州市的西部片区只有一家垃圾焚烧厂，现在已处于超负荷状态，且无法原地扩建。而九峰垃圾焚烧厂拟建址原先是一个矿坑，在山谷里，离居民区相对比较远，是西部片区内相对合适的一个位置。”经过政府的耐心解释和沟通，附近公众也基本同意了政府的选址决定。其次，在由谁建垃圾焚烧厂这个问题上，政府更是呈现出平等协商的决策理念。政府让公众对同类项目建设和运营标准进行比选，自主选择建设单位。通过实地考察，公众认可了光大国际的技术、理念和社会责任。政府也充分尊重公众的选择权，最终确定引进光大国际作为项目新的建设主体。最后，在利益补偿方面，政府通过与公众沟通协商，确立了以生态补偿为主的多元补偿方案：“杭州市专门给中泰街道拨了1000 亩的土地空间指标，用来保障当地产业发展。余杭区计划投资20.8 亿元，在附近几个村子打造一片城郊休闲‘慢村’。此外，区里还投入1.4 亿元，为中泰街道实施117 项改善生态、生产、生活环境的实事工程。”［27］正是通过多元化的补偿方案，垃圾焚烧厂由“邻避设施”变为“邻利设施”，凸显了邻避空间的正义性。

由此可见，公众许多时候对邻避设施的抵制，不是出于对邻避设施具有的环境负外部性的自利倾向的考虑，而是出于对决策过程中平等和公平感缺失的不满。［28］在九峰垃圾焚烧发电项目重建阶段，政府将公众视为选址建设的合作者，引入深度公众参与，实现政府与公众之间平等对话，协商决策。正是通过这种“参与—协商—共识”开放式决策模式，该项目走出选址困境并得以在原址重建，这也是协商民主的要义所在。

（二）加强信息公开，构建平等有效的风险沟通机制

风险社会理论中的“风险”具有明显的二重属性：客观实在性与主观感知性。邻避设施作为现代化的潜在风险，同样是设施本身的客观风险和人们对设施的主观风险感知共同作用的结果。然而，在对邻避设施风险的界定和感知中，“任何利益方都试图依靠风险界定来自我辩护……风险的影响范围、紧迫性及现实生存，随价值和利益的多样性而波动”［29］。政府和专家从技术理性出发，评估风险的可接受性水平和范围，而公众则秉持价值理性，从生命健康、环保等利益出发，要求设施绝对安全。显然，在风险的界定方面，专家的技术理性与公众的价值理性之间存在着明显分歧。公众对技术知识的陌生、对政府的不信任进一步放大了他们的风险感知。为此，只有在政府、专家、公众等多元主体之间通过有效的风险沟通达成共识，才能化解风险，顺利推进项目的选址。

然而，政府在邻避项目的选址规划时往往“侧重于对设施自身风险（客观风险）的评估、管控，而严重忽视了设施所在地公众的风险感知”［30］。在“5·10”中泰事件中，政府宣称现有的垃圾焚烧发电项目技术很成熟，风险可控，期望通过“技术安全”的论述为垃圾焚烧项目构建一套“不怕”的安全叙事。但是认知的微妙之处在于其很依赖于信息接收主体的判断，当政府的安全叙事跟公众的个体生活和观察经验不一致时，反而刺激公众构建“我怕”的风险认知体系［31］：焚烧所产生的烟尘、二恶英等有害物质会影响周边的空气、水源和土壤等，并对自身健康产生影响。显然，政府目前的“单向度告知”的风险宣传策略并没实现与公众的“框架共鸣”［32］，加之公众对政府的持久而广泛的不信任，［33］政府和公众自说自话，没有达到沟通效果，垃圾焚烧厂选址陷入困境。

良好的风险沟通有助于缓和公众焦虑与恐惧，达成风险共识。［9］113而真正的沟通必须建立在地位平等、彼此信任的基础上，风险沟通需要有别于代议制民主的另外一种民主形式——协商民主。［4］116在随后的项目重建过程中，政府吸取了前一阶段的经验教训，注重与公众建立一种双向对话的风险沟通机制。首先，通过信息公开取得公众的信任。信息公开不仅可以保障公众的知情权，还可以减少谣言传播，提升政府的公信力。在垃圾焚烧厂选址重建过程中，杭州市政府将项目的技术、指标、设备要求等明确告知公众，尤其是项目推进重要环节，均在第一时间发布信息，确保公众知情权，同时搭建沟通对话平台，听取民意，取得共识后再开展工作，这种公开透明和信息互通是坚固对话协商信任的基础。［34］其次，让事实说话改变公众认知。公众对垃圾焚烧厂选址不支持，很大程度上源于对项目本身不了解。为此，政府通过多种形式走访、宣传，增强公众对项目的了解程度。同时，从2014 年7 月至9 月，中泰街道共组织了82 批、4000 多人次到常州、苏州、宁波等外地考察，让公众实地察看国内先进的垃圾焚烧厂。其中垃圾焚烧厂周边的4 个核心村中80%村民都参加了考察。［35］外出考察转变了公众对垃圾焚烧厂的“妖魔化”认知。最后，借助风险沟通达成风险共识。在公众对垃圾焚烧有了进一步了解之后，政府因势利导召开垃圾焚烧项目答辩会，对公众提出的垃圾存哪里、怎么烧，飞灰怎么控制、怎么处理等问题一一详细回答。总之，正是基于协商民主的理念，多元主体在平等的基础上就邻避风险开展对话协商，消除技术理性与价值理性之间的分歧，最大程度达成风险共识，从而规避和化解邻避设施选址困境。

（三）尊重利益分歧，构建理性包容的互动机制

邻避设施的选址过程中涉及多元利益主体，彼此有着不同的利益诉求和价值标准，这往往是导致选址陷入困境的重要原因。一般而言，政府立足社会整体利益的高度阐述邻避设施选址与建设的必要性，企业站在商业利益的角度推动邻避项目建设，附近公众则出于维护个人利益的角度反对邻避设施选址建设。如前所述，协商民主承认和尊重多元社会的多元利益诉求，鼓励所有受决策影响利益相关者自由表达利益诉求，从而保证对所有参与者需求和利益的系统考虑。与此同时，“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益， 而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”［36］这意味着不同的利益主体“为寻求合理期待他人认可以及每个人都准备真诚捍卫的各种价值，受影响的当事者之间必须进行理性协商，提出令人信服的理由，以获得对方的信任与支持”［7］99。为此，在邻避设施的选址环节，只有各利益主体通过公开、平等的理性协商，在广泛考虑公共利益的基础上，才能达成各方都能接受的选址方案。

在中泰事件中，杭州市政府认为杭州目前的垃圾处理能力有限，正面临着“垃圾围城”的困境。同时，“杭州不可能让产生的垃圾让别的城市来处理，也没有一个人能够做到不产生垃圾，也没有一个城市能够不上垃圾的项目”［37］。于是，政府决定在九峰新建一座垃圾焚烧厂，以解决日益严峻的垃圾处理问题。在政府看来，建造垃圾焚烧厂是为了提高公众的环境质量，是基于公共利益做出的决策，公众没理由不支持。而在当地公众眼中，这个垃圾焚烧项目虽然有助于改善杭州的居住环境，却会给他们的生活带来很大的风险。所以，附近公众以“拦路”的方式表达了他们的抗议。在面对“垃圾围城”问题时，虽然杭州市政府兴建垃圾焚烧厂符合城市发展的需要和广泛的公共利益，但是公共利益不等于绝大多数人的利益。政府更不能简单地以“公共利益”的名义牺牲少数人的利益，强迫垃圾焚烧项目所在地的公众承担额外的成本。在这一过程中，由于政府与公众的利益诉求和关注焦点不一样，加之双方的理性协商不够，项目选址自然遭遇落地难的困境。

在后续的原址重建过程中，多元利益主体都体现出足够的理性。政府作为邻避设施的规划方，不仅意识到通过兴建垃圾焚烧项目来解决垃圾围城的紧迫性，同时也注意到垃圾焚烧项目的建设对当地公众带来的负面影响。在垃圾焚烧发电项目选址遭到公众反对时，政府并没有选择简单取消项目或者不顾公众反对强制推进项目，而是采用与公众理性协商，认真听取选址附近公众的利益诉求，并有针对性地做出回应。例如，为了缓解设施所在地公众的不公平感和相对剥夺感，政府制定了扶持当地旅游景区开发和智慧产业园等建设方案，把垃圾焚烧发电项目做成“惠民工程”，切实保障公众的发展权。针对公众担心垃圾焚烧项目的“偷排、漏排”问题，政府引入第三方监管机制，建立了“居民随时监督”模式，以消除公众对项目运营企业的监管疑虑。政府正是通过与公众的理性互动，才顺利推进垃圾焚烧项目的重建。

理性的政府必将催生理性的公众，当现有的沟通渠道能够满足公众自身利益诉求的表达和得到政府的及时回应时，公众也就完全没必要采用街头抗争的“闹解”方式。无可否认，垃圾焚烧厂确实会给附近公众带来一定的风险，但如果人人都从个人利益出发抵制项目建设，无益于问题的根本解决。协商过程的参与者不仅仅考虑个人利益，更要超越自身观点和需求来重视集体利益，［38］承担公共利益的责任，甚至在某种情况下还要牺牲个人利益。当然，这种适度的牺牲不是强制的，而是参与者相互理解和妥协的结果。这就需要借助于协商民主机制培养公众的公民精神，形成集体责任感，从“私民”走向“公民”，走出“私民社会”［39］。在垃圾焚烧项目的重建过程中，附近公众基于理性的思考不仅接受了项目选址，而且还给政府提供了一些解困“垃圾围城”的良方，例如，通过垃圾分类达到源头减量，培养公民环保意识等。杭州市政府也积极采纳了公众提出的“垃圾分类、源头减量”的建议，最近几年在杭州大力推行垃圾分类工作，取得了明显效果。

作为项目建设和运营方的光大国际，在垃圾焚烧厂前期选址陷入困境后，积极配合政府组织的公众考察活动，及时向公众开放已经在运行的项目，让公众近距离地观察和感受，从而改变公众对垃圾焚烧的印象，缓解公众的风险焦虑，有助于项目的顺利推进。在项目建设过程中，光大国际主动与公众沟通，确保公众对项目建设的知情权。如企业在做水文和大气检测时，检测点就设在村民院子里，环境监测数据和细节第一时间公布。［27］而在项目建成后，光大国际不但致力确保项目安全稳定运行，更主动融入项目周边社区，积极践行村企共建，优先考虑为当地居民提供就业机会，拉动周边区域的环境改善和产业升级，努力让垃圾焚烧项目与当地公众、社区形成利益共同体。

由此看来，邻避设施选址关系到政府、企业、公众等多元主体的切身利益。在这一过程中，政府不能习惯性为了公共利益而忽略少数人利益，公众也不能形成“一建就闹”的维权思维，企业更不能只追求经济利益，这样的结局只可能是“共输”。公共责任和理性思考是协商民主的重要价值所在，［40］唯有各方理性互动，超越自身利益局限，通过反思修正各自偏好，才能达成选址共识，实现公共利益最大化。

五、结语

在邻避设施选址过程中，以政府为主体的增长联盟和以公众为主体的社群联盟有着不同的利益诉求和立场，而政府传统的强制模式未能有效地协调好不同主体的利益分歧，导致邻避设施选址陷入社会需求和公众抵制的两难困境。协商民主承认和尊重多元化的利益诉求和分歧，并鼓励通过多元主体之间的理性协商来化解分歧，达成决策共识，为政府走出当前的邻避设施选址困境提供了一条新的治理思路。杭州市政府正是基于协商民主的治理理念，构建起政府、企业和公众等多元主体之间的开放协商的决策机制、平等有效的风险沟通机制和理性包容的互动机制，从而使杭州九峰垃圾焚烧厂走出选址困境并得以在原址顺利重建。这充分表明地方政府在应对邻避问题时能够不断地在实践中学习和大胆创新，逐步树立起理性协商的治理理念。该案例无疑将为我国邻避设施选址提供新的治理思路和启示。然而，我国政府目前仍然面临着邻避选址困境的治理难题。因此，如何在总结杭州案例成功经验的基础上，通过协商民主的制度化建设来进一步规避和化解邻避困境，应该成为我国政府在推进城市治理体系和治理能力现代化过程中必须认真思考的一个重大实践问题。

注释：

①案例内容主要参考了矫志欢写的《余杭“5.10”事件分析》一文，详见大众网，http：//yuqing.dzwww.com/yqjd/201406/t20140617_10472177.htm.