城市更新治理视角下老旧小区 加装电梯实施机制研究 ——以广州市为例

李雪伟，冯家丛

（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）

一、引言

随着我国城镇化建设由粗放扩张转向精细增长，由增量开发转向存量提升，如何通过内涵式更新，加大城市人居环境改善力度和人文关怀提升力度，让人民群众更有获得感、幸福感和安全感，已成为摆在各大城市面前的重要发展议题。［1］近年来，作为群众诉求强烈的民生热点，老旧小区加装电梯开始受到社会各界的广泛关注，从2018 年开始，国务院《政府工作报告》也已连续两年将其列为城市更新的重点任务。一方面，加装电梯能够极大方便居民出行，满足老旧小区“适老化”改造需求，提升城市社区生活品质；另一方面，便捷的出行条件对于促进居民交流，增进社区参与，进而提升城市治理水平和治理能力亦具有重要作用。在此背景下，从2008年开始，广东、福建、上海、北京等十多个省市先后出台了既有住宅增设电梯配套文件，以期通过制度保障、规划引导、资金支持等方式帮助居民加装电梯。

尽管老旧小区加装电梯工作开展已超过十年，但从全国范围来看，相关工作的成效却并不显著。［2］归纳起来，主要存在三个方面的问题：一是推进速度缓慢，部分城市在政策出台多年之后至今仍未实现加装电梯零的突破；二是加装数量不足，在建和已投入运行的电梯比例远远低于需求水平；三是地区差异显著，仅广州、北京、南京、上海四地的加装数量占比就超过全国总量的八成，且广州更是独占三分之二。针对上述问题，学界从政府、居民、企业、制度等方面分别进行了分析，发现政策可操作性不强、［3］居民利益协调困难、工程审批手续繁琐、［4］企业资质参差不齐、保障机制普遍缺乏［5］等是造成当前老旧小区加装电梯工作进展缓慢的突出原因，而要想解决这些问题，则需要超越单纯对物质更新的追求，通过运用城市更新治理的思维，坚持以人为本，寻求多元参与，建立规范规则和精准治理体系，［6］从而实现老旧小区加装电梯工作的有序推进。然而遗憾的是，当前在城市微观尺度对老旧小区综合更新治理的研究还相对不足，深度也有待提升。因此，本文将以城市更新治理的相关理论和实践经验为基础，建构一个适用于分析包括老旧小区在内的城市更新多阶段复合治理解释框架，之后再运用该框架对电梯加装工作走在全国前列的广州市的实践经验进行分析，进而总结出老旧小区加装电梯的具体实施机制。

二、理论基础：城市更新治理的研究回顾

城市更新治理是针对我国传统城市更新实践中存在的突出问题而提出的一套行动指导理论，它强调通过政府、市场和社会之间的积极互动，［7］协调多元主体之间的利益关系，［8］从而实现城市更新的多维政策目标。［9］

众所周知，我国的城市更新实践由于受到现行土地制度及政策的影响，呈现出越来越强的经济利益驱动性和利益冲突特征，由此引发的社会矛盾［7］和公平效率问题［10］逐渐成为城市可持续发展的重要隐患。根据西方城市规划的发展理念，城市更新作为一项典型的集体行动，实质上是不同利益主体之间利益冲突与博弈的过程，需要明确责任主体，建构良好的利益整合及平衡机制。［11］然而，在传统的管制型政府主导模式下，［12］我国的城市更新并没有朝着这一方向发展，反而出现了社会关注的物质技术化倾向、体制性利益主体缺位以及共识科学标准不足等问题。［13］对此，学者们纷纷提出要把城市更新上升为公共管理的重要内容，［13］除了制订科学完善的城市规划，严格城市管理法律法规外，还应借鉴公共管理的相关理论，厘清政府、市场和社会的边界，［14］保障多元主体的参与权利，［15］从而建立一套科学的城市更新运行机制。［16］

近年来，治理理论的提出与引介为我国城市更新的研究与实践带来了诸多启示。区别于“管理”“管制”或“统治”概念，治理更强调将政府、市场和社会放在相对平等的位置上进行审视。［8］不过，由于治理理论本身还存在较大争议，［17］因此学界在将该理论运用于城市更新研究时，通常会根据中国的具体情境对相关理论进行适当的调整和创新。姜杰是较早将城市更新置于公共管理情境中进行研究的学者之一，他认为城市更新治理必须要适应整个社会发展的大环境和大趋势：一要坚持市场化取向，减少政府的过度干预；二要在社会转型和体制转换中，逐步实现新旧运行机制的更替；三要运用系统化思维，建立城市更新的多元治理体系。基于此，可以进一步总结出有效的城市更新治理模式特征，［7］即多元化利益主体能够实质性的参与，不同利益群体的诉求能够顺畅表达，以及城市更新能够实现高效率的物质转换等。［13］

随着党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，城市更新治理研究亦开始朝着更加系统化的方向发展：一方面注重发挥多元主体在城市更新中的作用，强调维护和调节不同群体的利益和价值，另一方面注重工作流程的设计，针对不同尺度、类型的城市更新强调采取个性化的制度安排。［18］王佃利和冯桂霞基于奥斯特罗姆的制度分析和发展框架，构建了城市更新治理的利益整合制度架构，指出城市更新至少需要考虑两个制度层面的统筹，一是制度设计的价值取向，二是操作层面的政策网络建构。在此基础上，要通过民主与效率平衡的治理理念，实现多元主体利益联盟的整合，从而突破城市更新的困境。［11］与此同时，针对城市更新治理中的多元主体是否处于同等地位，多数学者也给出了较为明确的答案。程佳旭基于多中心治理理论对实践案例进行分析后，认为我国当前的城市更新治理是一种政府统筹下的多主体参与，因此并不属于完全的多中心治理。在此背景下，她建议政府在城市更新中应该尽快实现关键角色的转变，更多地承担统筹者、协调者和监督者的作用。［19］除此之外，近年来新马克思主义理论也越来越多地被应用于城市更新治理的研究当中，如彭恺基于相关理论，解析了空间利益主体参与城市更新的逻辑本质与诉求，提出了以空间利益主体角色及合作伙伴关系重构为特征的城市更新治理模式，强调政府、资本、社区要达成城市更新的社会共识框架，协调各方空间利益与权利，以实现均享城市更新空间增值收益的目标。［20］

综上所述，可以总结出城市更新治理的基本思路与特征。在主体构成方面，城市更新治理强调多元主体的实质性参与，注重发挥不同群体的积极作用，同时坚持政府在此过程中的统筹地位，即城市更新离不开政府的规范和引导，并需要在有序的制度框架内实现目标的达成；在核心议题关注方面，城市更新治理坚持以利益协调为根本，通过运用市场机制和社会化更新路径，建构诸如利益共同体、［12］协商型发展联盟、［22］理性博弈平台等利益协调机制，［23］实现城市更新经济与社会、物质与文化并重的发展效果。［21］

三、分析基础：一个拓展解释框架的引入

（一）城市更新治理理论的检视

通过梳理不难发现，尽管学界对城市更新治理的研究日趋成熟，所提出的治理手段也基本符合城市可持续发展的价值取向，但总体来看，仍然存在三个方面的不足：

一是对治理过程的关注相对缺乏。城市更新治理显然不是一蹴而就的活动，它需要各参与主体通过不断的博弈和协调逐步达成行动共识，同时在不同的更新阶段，各主体所发挥的作用亦有所不同，其过程既包含协作，也注重分工。当前研究虽然强调多元主体参与，但主要是将其置于静态界面进行考查，缺乏从动态过程角度对各主体行为进行审视，使得治理的本质意涵难以得到充分体现。

二是对微观尺度的研究尚不充足。早期的城市更新实践让相关研究多聚焦于大尺度的拆除重建，如城中村和历史文化名城的改造等。随着近年来更新活动逐步转向对城市存量资源的挖掘，通过功能、肌理与秩序的完善修复等小尺度的空间营造手段，为城市发展注入活力的微更新开始受到各界关注。［24］不过，由于此类研究目前仍然处于探索阶段，因此从治理角度对城市微观尺度更新的关注还相对缺乏，尤其在如何将微更新与社区发展有机结合方面，相关研究仍有待进一步加强。

三是对治理边界的划分有待明晰。所谓治理边界，是指治理主体以其核心能力为基础，在与其他治理主体的相互作用过程中形成的治理范围和治理规模。在复杂的治理环境下，厘清治理的边界，对于激发治理主体的主动性和积极性，最大程度发挥治理主体的作用具有重要意义。［25］在城市更新的动态过程中，各主体在不同阶段的治理边界亦有所不同，因此需要进一步作出明确。然而，现有研究在这一方面的关注同样不够，目前只从总体上交代了各主体应当承担的角色，且内容也相对抽象和同质化。

基于此，本文将在现有研究的基础上，通过建构一个拓展的多阶段复合治理框架对既有理论的不足之处加以改进，进而更好地将其应用于对老旧小区加装电梯实施机制的分析当中。

（二）多阶段复合治理框架建构

多阶段复合治理是在城市更新治理理论的基础上做出的进一步延伸，旨在突出城市更新治理的过程性、多样性、动态性、协作性和综合性特征。具体而言，过程性强调城市更新从确定对象到最终完成，需要经过若干发展阶段，并且不同阶段之间具有层层递进的关系；多样性强调在城市更新的不同阶段和不同尺度之下，治理的参与主体、阶段目标、具体任务等均有所不同；动态性强调城市更新的所有相关内容不是一成不变的，而是会随着不同的情境做出适应性的调整；协作性强调城市更新治理的多元主体在一个中心主体的统筹或支配下，围绕共同的目标实现相互配合与利益协调；最后，综合性强调城市更新治理是对物质环境、文化环境和社会环境的多层次干预，对于提升社会治理水平具有积极意义。

实际上，城市更新治理的基本特征也是复合治理的内涵体现，［26］强调在政府作为主导力量治理公共事务的过程中，政府与市场、民众及社会组织之间所形成的多主体、多维度、互补性、人本性、即时性的治理形态。［27］进一步地，为了能够在城市更新工作中充分体现有效治理的基本特征，就需要多元主体在规范、引导、协作、自治的过程中积极发挥各自应有的作用。

首先是规范。“工欲善其事，必先利其器。”城市更新治理的首要任务是建立一套标准的制度体系，通过明确相应的规则程序厘清各参与主体的治理边界。根据城市更新治理理论，我国现阶段的城市更新工作主要是在政府的统筹安排下，运用市场机制和社会参与来实现更新目标的达成。同时，由于城市更新的服务对象为居民群体，因此建立起权责划分清晰、操作流程规范、内容通俗易懂的政策体系和更新规则就显得尤为重要。实际上，规范正是实现上述目标的先导过程，而政府作为本阶段的中心主体，需要在充分调研和听取多方意见的基础上搭建起适用于各主体的统一行动框架。

其次是引导。城市更新项目的确定通常是自上而下规划和自下而上需求反馈的互动结果。一般而言，政府和居民都具有较强的更新意愿，同时市场也希望通过参与项目建设获取一定的利润。在行动规则的保障下，各参与主体本可按照各阶段的流程规范推进项目的实施。然而，城市更新治理过程的复杂性表明，在缺乏中心主体引导的情况下，城市更新工作往往难以有效开展。究其原因，在于当前我国居民自治的水平和能力尚未完全达到自主推进的状态，而市场的固有缺陷亦难以保证其能够完全按照标准规则行事。因此，在某一类更新项目开展的初期，仍然需要政府主动发挥引导作用，通过组织、协调各方力量形成带动和示范，当时机成熟之后，再逐步退出，转而由居民主动进行项目的协调、申报和推进。

再次是协作。城市更新的过程性、多样性特征表明，在不同的项目推进阶段，工作的目标和任务是有所差别的，这就决定各参与主体的角色会发生转变，并且形成以某个或某些主体为中心，其他主体辅助参与的协作状态。譬如，在利益协调阶段，居民通常扮演中心主体角色，其他主体则围绕中心主体的关键议题展开协作；而在项目的审批和实施阶段，政府和企业则又会分别转变为中心主体，承担对应的职责，等等。当然，尽管协作强调不同治理阶段的“主—辅”关系，但并没有否认政府在总体上的引导地位，因而两者之间并不存在矛盾性。

最后是自治。城市更新治理的动态性表明，更新工作是一个循环往复的过程。一方面，新事物会随着时间的推移逐步转变为旧事物，最终需要进入更新阶段使自身重新焕发活力；另一方面，随着居民需求的不断变化，现有的更新项目类型也会处于一种不断扩充的状态，以更好实现城市功能不断完善的目标。在此背景下，既有更新活动就会为城市其他区域的同类项目实施提供经验借鉴，同时也能够促进本地区更新治理机制的逐步成熟，从而提升城市整体的治理水平，即，城市更新治理将逐渐转变为居民自下而上主动开展更新活动的自治状态。总之，当城市更新治理的“发动机”从启动到形成惯性后，居民便可按照自身现实需求通过相对固定的程序启动问题解决机制，并在更新规范的保障下，通过协作实现目标达成。

需要强调的是，城市更新治理的规范、引导、协作、自治过程并不具有严格意义上的时间先后顺序，它可以根据现实需求不断循环、往复或同时展开，只不过在一般情况下，城市更新活动需要先从建立规范开始。

图1 城市更新多阶段复合治理框架

四、老旧小区加装电梯实施机制分析

（一）实施背景

20 世纪80、90 年代，我国城市建设进入了高速增长期，大量7—10 层的住宅开始兴建并被广泛用作厂区集体宿舍和单位职工住房。然而，由于资金技术等条件限制，多数住宅当时并没有安装电梯。［2］随着经济社会的不断发展和老龄化时代的到来，居住在此类住宅中的老弱群体对于电梯的需求变得日益强烈，这使得老旧小区加装电梯开始成为一项普遍的民生关切。统计显示，目前各地上报需要改造的城镇老旧小区多达17 万个，而仅在北京就有8 万栋老旧楼房约25万个单元符合加装电梯的基本条件，涉及家庭多达400 万户。①

表1 省会城市既有住宅增设电梯相关政策信息

实际上，许多省市早在多年之前就已经开始着手老旧小区加装电梯工作。从表1 中可以看出，截至2019 年10 月，全国已有接近三分之二的省会城市出台了既有住宅增设电梯的指导意见或实施方案，足以体现其对此项工作的重视程度。但正如之前所述，尽管多地已有政策的保障，但在具体操作层面，却仍然仅有广州、北京、南京、上海等少数几个城市实现了电梯的建设和使用。通过进一步将导致现状问题的原因置于城市更新治理的视角下展开分析，可以发现多元主体之间治理边界模糊、治理目标不清晰、治理阶段不明确等是导致当前电梯加装困境更为深层次的原因。基于此，本文将根据对广州市实践经验的考察，运用之前建构的多阶段复合治理框架分析归纳出老旧小区加装电梯的实施机制，进而为理论研究和实践工作提供一定的参考。

（二）案例分析

广州作为全国最早开展“三旧”改造的城市之一，在老旧小区加装电梯方面同样积累了较为丰富的实践经验。截止2019 年11 月，全市已完成加装电梯审批总数6551 宗，建成4398 宗，当年新增建成1591 宗。相比之下，北京当年新增建成则不足400 部，上海也仅有131 部。②总体来看，广州之所以能够取得显著的成绩，原因在于建立了一套相对完善的制度体系，同时通过发挥党组织、各级政府部门及街道、社区、企业、单位、社会组织、志愿者等多元主体作用，推进制度不断完善、手段持续创新、宣传多媒融合，在规范、引领、协作、自治的过程中逐渐形成了老旧小区更新治理的有序发展格局。

1. 在规范的过程中建立完善的制度体系

老旧小区加装电梯是一项复杂的系统工程，不仅整个流程包括居民协商、项目申请、工程审批、方案设计、信息报备、资金筹措、现场施工、验收监督、维护管理、补助申领等多个环节，而且涉及的主体也复杂多样——政府部门中除了市、区两级国土规划管理单位主要负责外，消防、市政、住建、司法、财政、水务、安监，以及政府派出机构的街道等都需要共同参与其中；而企业作为电梯的提供方，更是品牌多样，种类繁杂。除此之外，老旧小区所在的社区及社区内的居民、社会组织、志愿者及社区规划师等也都是重要的参与主体。在此背景下，如果缺乏明确的制度安排，则会导致电梯加装项目无法有序开展或陷入混乱。

广州在老旧小区加装电梯工作推进时，通过“分层级、分部门”制定涉及电梯加装全流程的政策规范，建立了较为完善的政策网络体系，明确了各参与主体的权责，从而为工作开展提供了行动依据。具体而言，在市级层面，依照广东省发布的《既有住宅增设电梯的指导意见》，市法制办先后单独或联合国土规划、住房和城乡建设、消防、质监部门，出台了《广州市既有住宅增设电梯办法》的试行和正式两部文件，规定了电梯加装的基本原则，即只需满足本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3 以上的业主且占总人数2/3 以上的业主同意即可加装，极大降低了居民协商的成本；与此同时，市国土规划委员会还联合质监、消防部门编制了《广州市既有住宅增设电梯技术规程》配套文件，对遮挡、间距等容易产生纠纷的情况作出了明确的说明，为增设电梯工作消除了责任盲点和技术难点。2019 年，广州市进一步建立了由分管副市长任总召集人的市老旧小区住宅加装电梯工作联席会议制度，并印发《加快推进广州市老旧小区住宅加装电梯三年行动方案（2019—2021 年）》，着力破解加装电梯“审批难”“协调难”等问题。在区级层面，各区政府部门根据本区实际情况出台了一系列配套政策，其中既包括加装电梯工作方案、财政补助方案、报建流程指引、工程安全质量监管工作指引、安装使用及维护工作指引等一般性文件，也包含各区特色创新项目的工作方案，如部门联席会议机制、特色党建引领机制等。在街道层面，为了方便市民了解相关政策，部分街道还联合社区进一步制作了政策宣传手册和文件汇编手册，无偿发放到居民手中。值得关注的是，广州的电梯加装政策还建立了动态调整制度，通过“宣传—反馈”机制收集各方意见，实现对政策作出及时的改进与创新，当前正在增城、天河等区积极推广的“成片连片”加装电梯方案即是在此背景下产生的。总之，完善的制度体系是工作开展的基本保障，而通过政策规定，各参与主体则能够在清晰的治理边界范围内有序参与。

2. 在引导的过程中发挥政府的统筹作用

在政策规范的保障下，老旧小区加装电梯即可按照规定的程序依次展开工作。然而，由于多数居民都是首次参与此类以自身为先导的城市更新项目，因此在工作推进初期，即使各项制度都清晰明确，但仍会遭遇各种意想不到的困难和挑战，譬如居民对政策不理解而产生了误读、曲解和不信任，发生协调矛盾时不知道如何寻求帮助，以及不确定怎样判断电梯企业资质等。面对此类问题时，就需要政府主动发挥统筹、引导和协调的作用，以消除居民疑虑，降低协调成本，提升加装效率。

广州在本阶段工作中，以基层政府为主体，通过建立“区—街道—社区”三级工作体系，实现了政府服务在老旧小区加装电梯中的全流程覆盖。具体而言，越秀等区通过建立加装电梯服务中心，组织国土规划及城市更新部门、电梯企业、法律顾问、社区规划师和志愿者等入驻，为有意向加装电梯的居民提供政策的咨询服务和技术的现场指导，使居民在消除误解和疑虑的同时，建立对政府的信任；天河区整合区内资源，出台了《既有住宅加装电梯工作便民措施十三条》，从加装信息、报批报建、安全质量监督等居民最关心的方面着手，对政策再做精简以方便大家理解。与此同时，多地还在区级政务中心窗口，专门设立了“加装电梯专窗”，由专人负责提供“一站式”咨询服务。此外，在街道和社区层面，区国土规划部门还派驻工作人员下沉基层担任社区规划师，直接面对面为居民提供各种咨询和技术指导。当然，在此过程中，少不了党建发挥积极作用，尤其是荔湾区，通过实施“百梯万人”党旗红书记项目，以基层强党建的方式，发挥书记、党员的带头引领作用，助力电梯加装的各项工作。

3. 在协作的过程中促成各方的利益协调

老旧小区加装电梯的过程复杂性决定各阶段的核心利益关切亦有所差别，因此需要参与主体根据实际情况发挥不同作用。总体来看，可以将电梯加装工作按照中心主体的差异性大致划分为四个阶段，即居民利益协调阶段、项目审批公示阶段、电梯加装验收阶段和后期运营维护阶段。相应地，各阶段的中心主体分别对应为全体居民、国土规划部门、企业和电梯使用居民。显然，只有围绕各阶段核心目标和中心主体展开协作，才能促成各方利益的有效协调。

在具体实践中，居民达成共识无疑是各项工作开展的基本前提。尽管广州坚持只要满足“双三分之二”原则就“能批则批”，但争取多数居民支持，协调反对意见却并非一件易事。针对此，在政府引导下建立的筹备委员会制度和社区议事制度发挥了关键作用，即先由5 位热心居民（自愿或被举荐）组成加装电梯筹备委员会，之后再由负责人牵头分别与其他居民展开沟通，在此过程中形成初步加装方案。当协调遇到困难时，委员会还可以向街道、社区、原有单位、社会组织和志愿者寻求帮助，通过运用社区议事平台和新媒体手段协调、沟通，从而破解存在的矛盾。在项目审批公示阶段，为了能够进一步压缩流程，提高审批效率，国土规划部门则会发挥主导作用，积极协调其他单位破除部门利益，进行合署办公、统一审批，从而有效降低居民的时间成本。在电梯加装验收阶段，为了能够按时按质完成工程项目，同时获得有效利润，企业就需要发挥中心主体作用，主动向政府和居民反馈工程进度，承担施工责任，同时开展与政府、居民的合作，通过批量订单的形式降低居民加装费用，提升企业社会知名度。最后，当电梯投入使用后，原筹备委员会进一步转为管理委员会，负责电梯的日常维护与保养，并直接与企业进行对接。综上可以发现，在各个环节都少不了相关主体的积极协作，而这也是电梯能否顺利加装的最关键因素。

4. 在自治的过程中激发更新的内生动力

尽管政府部门希望推动老旧小区加装电梯这项民生工程尽快惠及所有需求人群，但作为以居民意愿为先导的城市更新工作，电梯项目能否最终落地还得基于居民达成共识的比例。因此，只有积极引导、鼓励和保障城市居民的有效自治，才能进一步激发其城市更新的内生动力。

从2012 年开始试点以来，广州就把老旧小区加装电梯与社区治理工作相结合。民政部门以幸福社区创建和推进城乡社区协商试点工作为契机，在全市社区居委会全面建成了社区居民议事厅，将老旧小区住宅加装电梯工作作为重要议题纳入社区协商议事范畴，细化协商议事流程。在此基础上，国土规划部门又以“党建引领、共同缔造、品质建设”为抓手，通过社区规划师项目进一步推进老旧小区更新治理工作。当前，在街道和社区党委、社会组织、人大代表、志愿者和社区规划师的共同努力下，居民对于通过社区自治的方式协商电梯加建工作已形成了基本共识。并且，随着城市更新工作的深入开展，现有的工作思路和方法也逐渐积累成了一定的工作经验，在为其他地区电梯加装项目提供借鉴的同时，也为今后开展类型更为丰富多样的城市更新活动提供了参考。

五、结论

本文根据城市更新治理的相关理论，建构了用于分析城市更新治理过程性、多样性、动态性、协作性和综合性的多阶段复合治理解释框架，并基于对广州市典型案例的研究，总结出了当前老旧小区加装电梯的一种有效实施机制。

整体来看，在推进老旧小区加装电梯的过程中，最关键的因素是居民之间能否达成集体行动的共识，而促成这一共识的基础又在于集体行动者的规模、意愿和成本。老旧小区加装电梯的实施机制本质上就是通过制度建设来减少参与集体行动的居民规模，同时通过多元协调促成参与集体行动的居民意愿，进而降低集体行动者的综合成本。因此，完善的制度建设就成为工作开展的前提，合理的政府统筹则是工作推进的动力，有序的多元参与是工作完成的保障，有效的居民自治则为工作实施的关键。同时，其他地区在开展此类工作时，应当坚持以利益协调为核心，通过规范、引导、协作和自治的基本过程，充分发挥参与主体在不同阶段的多重作用，从而促成居民的集体行动，实现城市更新的有效治理。

注释：

①数据来源：《北京日报》2017 年7 月10 日第1 版《老楼装电梯的清河样本》。

②数据来源：广州市规划和自然资源局网站、《中国建设报》、东方网等。