全面管治权是撬动 粤港澳大湾区的“阿基米德支点”

冯泽华，詹鹏玮

（1. 中国社会科学院大学（研究生院），北京 102488； 2. 深圳大学 港澳基本法研究中心，广东 深圳 518060； 3. 广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510006）

一、全面管治权是大湾区建设的法治基石

（一）全面管治权与粤港澳三地地方治权的关系厘清

中央与港澳的关系及中央对港澳的管治一直是各界争辩的热点。国务院新闻办公室于2014年印发的《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014 年6 月）》首次明确指出中央对香港特别行政区享有“全面管治权”，其中五处提及了“全面管治权”这一概念，并阐明了中央对香港特别行政区的全面管治权，［3］主要包括以下几点：1. 中央对香港特别行政区拥有全面管治权；2. 全面管治权的内容既包括中央对香港特别行政区行使的权力，也包括授权香港特别行政区实行高度自治的权力；3. 对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权；4. 中央行使全面管治权的主体包括全国人大及其常委会、国家主席、中央人民政府及中央军事委员会；5. 中央对香港特别行政区的全面管治权来源于宪法和基本法的规定；6. 全面管治权是中央的宪制责任。［4］随着“全面管治权”概念的提出，社会上有关中央对港澳的管治权力的讨论出现了不同的声音。其中一种声音认为，项庄舞剑意在沛公，港澳自回归以来便享有高度自治权，中央在此时提出全面管治权是对“一国两制”与港澳治权的侵蚀。［5］这种观点是经不起推敲的。港澳社会要正确理解全面管治权，须从以下几个方面着手：

首先，从全面管治权与高度自治权的内容上看，全面管治权是高度自治权产生的本质根源。全面管治权并非意在剥夺港澳的高度自治权。全面管治权的基础在国之主权，自中华人民共和国成立以来，中央便对主权管辖范围内的所有地方享有全面管治权。［6］香港和澳门的基本法序言分别规定：“确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权”以及“确认中华人民共和国政府于一九九九年十二月二十日恢复对澳门行使主权”。因而港澳自回归以来便处于中央全面管治之下。特别行政区的高度自治权来源于基本法。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”可知，高度自治权怙恃全国人大授权而产生，是一种特区治权。全国人大是全面管治权的一个重要行使主体，故高度自治权亦来源于全面管治权而非与之对立。因此，中央对粤港澳三地都具有管治权力，可以对三地合作进行统筹协调。

其次，从宪法与基本法的关系上来看，宪法与基本法共同构成大湾区建设的宪制基础。基本法是基于“一国两制”特殊国情而制定出来的一部极具创造性的法律。基本法与其他法律相比，具有独特的法律地位，主要在于：一是基本法的法律位阶较高，它既高于立法会制定的其他法律，也高于香港或澳门原有施行的法律。二是基本法的修改程序较一般法律更为严格。基本法不可随意修改，作为港澳遵循的宪制性文件，必须具有稳定性，因而仅全国人大享有基本法的修改权，港澳仅享有修改基本法的提案权，且必须经香港或者澳门特别行政区的全国人大代表的2/3多数、立法会全体议员2/3 多数和行政长官同意后，方能向全国人大提请修改。三是基本法的内容特殊，与一般法律不同，“一国两制”基本国策和基本权利等宪制性内容在其中都有体现。故香港学界和实务界存在着将基本法视为“小宪法”的倾向。然而，在谨慎的审视之下，基本法的性质其实是在“一国两制”下制定的、适合港澳实际情况的、实现国家稳定与团结统一的宪制性法律，并非一些人主张的所谓“小宪法”［7］137。这是因为宪法是一个国家的根本大法，一国之内只能有一部宪法。一个主权国家之内，不存在中央与地方并分主权。［8］“一国两制”强调的“一国”不能动摇。故宪法与基本法并非分离平行，反之，两者共同作为全面管治权与高度自治权的法律依据，共同为大湾区建设发展保驾护航。

最后，从中央与粤港澳关系来看，中央是粤港澳坚强依靠。香港、澳门虽分别被英国、葡萄牙管治百年，但依然是中国不可分割的领土。根据《中华人民共和国宪法》第三十一条的规定，香港和澳门是在特殊国情之下由国家设立的特别行政区，高度自治之性质并非港澳自身所创设。高度自治权由基本法体现，限定于立法、行政管理与司法等国家特殊授权的地方自治权力。因此，高度自治权与一般的自治权大不相同，但并不能认为其是脱离一国主权而存在的无限自治。基本法在序言中强调，香港和澳门是在中国主权管辖之下的特别行政区，因而高度自治权是一国主权之下的特殊治权，由其特别行政区之性质所决定。治权源于主权，我国是单一制国家，即便在港澳实行“一国两制”方针，我国亦仅有一个主权实体。毫无疑问，高度自治权并不能独立于国家治权，自成一个政治实体之治权。在主权之内，中央享有对地方进行管治之权力，即中央对于大湾区内的珠三角九市和港澳都享有正当的全面管治权。质言之，中央对粤港澳全面管治权是打造国际一流大湾区的牢固支撑。

（二）全面管治权是大湾区概念产生的理论基础

自2017 年政府工作报告正式提出打造粤港澳大湾区以来，大湾区在国家发展战略中的定位愈发明朗。尽管大湾区建设在2017 年才被上升到国家顶层设计层面，但其历史由来已久。早在1994 年吴家玮教授提出建设港深湾区时，大湾区概念便已在学界显露身影。再到2003 年，时任澳门科技大学可持续发展研究所所长黄枝连教授提出建设“伶仃洋湾区”或“华南湾区”。［9］至此，粤港澳三地建设湾区的设想被进一步强化。随着学界研究不断深入，广东省层面也不断出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020 年）》《珠江三角洲全域规划》等官方文件，重申“珠三角+港澳”区域的重要性。“泛珠三角”和“大珠三角”概念也由此而来。不难看出，无论是“港深湾区”或是“华南湾区”抑或是“大珠三角”，尽管称谓各不相同，但都纷纷将“珠三角+港澳”紧密联系起来。这也便是大湾区的前身与建设基础所在。随着学界与地方政府的不断努力，中央开始重视“珠三角+港澳”这一湾区城市群。2015 年国家发展改革委携手商务部、外交部发布了《“一带一路”愿景与行动》，指出：“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区。”［10］由此，“粤港澳大湾区”这一概念正式浮出水面。此后，国务院2016 年发布的《“十三五”发展规划纲要》（下称《“十三五”规划》）和《泛珠三角区域合作的指导意见》（下称《合作指导意见》）均不断着力强调打造粤港澳大湾区，发挥粤港澳在社会、经济、文化发展中的重要作用。由此，粤港澳大湾区的地位由学界到政界，由概念到落成，由地方到中央，在二十余年的探寻中终于明朗。随后，大湾区被正式写入国务院政府工作报告，掀起大湾区建设的新时代浪潮。全面管治权及其作用也因此逐渐为各界所重视。虽然地方政府推动与学术呼吁对大湾区的建设功不可没，但只有在全面管治权这一上位概念的指引下，各界才能明确“粤港澳大湾区”这一概念的“前世今生”，才能助力建成国际一流湾区，实现大湾区的整体建设与蓬勃发展。

（三）全面管治权是大湾区提出与建设的法治基石

在港澳实行高度自治的背景下，全面管治权是大湾区城市群方案之所以能够落地的法治基石。首先，粤港澳三地不仅在经济、文化上存在着许多的发展差异，在行政区划上也各不相同。与大湾区有关的行政区划有广东省、珠三角九市以及港澳特别行政区。要在如此行政区划级别不统一的情况下实现大湾区的整体建设，没有中央的全面管治权来加以统筹和协调将举步维艰。其次，中央运用全面管治权将大湾区建设上升到了国家战略的层面，为大湾区建设打下了稳固的政治基础。近几年来中央运用发布规划文件等方式不断强化大湾区的重要地位，这是中央运用全面管治权实现的对珠三角九市以及港澳进行发展部署的重要体现。宪法规定国务院有编制社会发展计划的权力，并由全国人大进行审查和批准。国务院通过发布《“十三五”规划》《合作指导意见》等文件不断地提升大湾区在国家发展战略中的地位，并在其后两年的政府工作报告中不断提及建设大湾区的重要性。在强调要着力打造大湾区的战略部署下，大湾区的重要国家规划形象建设据此逐渐牢固具形。再次，2019 年2 月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称《规划纲要》）详细阐述了大湾区建设的背景、基本原则与具体方案，强调三地要加强在科教文卫等各个方面的合作，优化基础设施，协力打造宜居宜业宜游的高端智慧湾区。［11］国家再一次运用全面管治权向社会各界描绘了一个“有板有眼”的大湾区意象，同时也为大湾区的发展以及粤港澳三地的合作指明了方向。最后，大湾区建设建立在全面管治权之上的另一鲜明表现，便是2017 年在国家主席习近平的见证下，广东省省长与港澳特别行政区行政长官共同签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。国家主席的见证一方面代表了国家支持与重视大湾区建设的决心，另一方面也是国家基于全面管治权对大湾区的管理职责所在。由此可知，大湾区建设之所以能够成为国家战略，这其中蕴含着全面管治权的法理与统筹作用。

二、全面管治权是大湾区建设的法治动力

（一）全面管治权是破除大湾区建设障碍的法治动力

大湾区由于存在着两种制度以及三个法域，在合作中总会产生这样或那样的法律冲突阻碍粤港澳三地的全面合作。在经济上，粤港澳横跨三个关税区，三地在生产要素流通以及人员流动等方面都面临着海关的阻碍，大大降低了经济合作的效率。而且三地经济发展水平不一，产业资源分布不均。目前在大湾区之内，穗、深、港、澳为四大核心城市，集聚了湾区大部分的高端资源与金融优势，而辐射周边的其他城市还主要停留在以制造业为主、经济资源较少的阶段，发展较为缓慢。这种三地发展良莠不齐的经济格局不利于粤港澳的融合发展。在政治上，大湾区内并行着两种社会制度。珠三角九市实行的是社会主义制度，以公有制经济为主体，以按劳分配为社会发展原则，注重国家的宏观调控。而港澳实行的是资本主义制度，以私有制经济为主体，实行按资分配，鼓励市场自由发展。在制度差异之下，三地在发展政策等方面均存在着较大的隔阂。在文化上，三地文化基建各不相同。随着社会的不断发展，地域文化也在不断变迁。纵使粤港澳三地都处于岭南文化影响之下，文化传统有不少耦合，但是由于三地的经济社会发展程度不一，三地的文化氛围也各不相同，尤其是港、澳分别在经历了英、葡百年的统治后，其文化也沾染了不少西方色彩，这种文化的差异致使三地在发展观念与交流基础上都会存在着诸多障碍。最后，在法律上，粤港澳存在着三个法域，三地法律规定不尽相同，这是三地合作面临的最大障碍。在高度自治权之下，港澳拥有不同于内地的独立的行政管理、立法与司法系统。不同的立法之下法律执行大相径庭，司法隔离也为三地的法律救济与冲突弥合带来巨大压力。因而在粤港澳存在着诸多差异冲突的情况下，仅靠地方努力难以消除合作障碍，还需要中央运用全面管治权发挥顶层作用协调三地的发展冲突，在这种背景之下国家有关大湾区的规划设计便氤氲而生。

粤港澳三地法律冲突明显的根本原因在于三地在法律体制之上的差异。法律是社会发展的基石与航标，是如灯塔一般为人们指明前进方向的规范之光。各地的经济、文化和科技等方面都是基于法律而建造起来的一个庞大体系。在粤港澳三地的法律制度、法律渊源与法律传统等均有所差异的背景下，大湾区各地的发展冲突便需要中央力量加以协调。深汕特别行政区是与大湾区同时兴起的特别经济区规划，但深汕两地合作不存在法域与政治制度的隔阂，并且都位于广东省的行政管辖之下，人员可以自由流动，生产要素也可轻松地实现自由流通，深汕合作已为深圳和汕尾两地带来了良好的社会与经济效益。然而大湾区合作涉及的是多层次、异性质的行政碰撞，其中包括广东省与港澳的行政关系、港澳与珠三角九市的关系以及中央与粤港澳三地之间的关系，合作范围超越了省际级别，因而需要三地的共同上级——中央加以统一指导和协调。

（二）全面管治权是推动大湾区全面发展的法治动力

我们以为，全面管治权是与一国主权相对应的中央对于地方的治权。学界一般认为全面管治权内容大致包括：1. 特别行政区创制权；2. 日常立法权和决定权；3. 特别行政区政权机关组织权；4. 宣布非常状态权；5. 外交事务权；6. 防务权；7. 剩余权的保留等。全面管治权可包含但不应限于以上所列举权力。从字面上解读，全面管治权涉及到了“全面”“管领”“治理”“权力”四个概念。以“全面”进行阐述，体现为全面管治权是一种可交织于国家治理事务方方面面的权力，也是一种可纵横于中国主权管辖之下任意领土的权力。这是全面管治权自身属性所在。但如何将全面管治权正确运用于社会治理却是重大而复杂的工程。正如董皞教授所言，如果说权力的设计师是政治家，使用权力的“工程师”则需要有政治家的高度、创新家的智慧以及实干家的能力，才能将这项权力的正面作用发挥到极致。［12］尽管全面管治权可以解释为中央可事无巨细管理各地事务，但倘若以这种理解主张全面管治权，是狭隘、片面的，极其不利于大湾区建设，亦非中央对港澳全面管治权的初衷。因而无论是对于大湾区建设，还是对其他地方管理而言，国家对于全面管治权的运用都必须拿捏有度，才能实现央地有序治理，实现区域间各要素流通的效益最大化。

在地方保护主义的长期桎梏之下，地方政府为了维护本地利益，往往会通过各种隐性或显性的行政手段设置行政壁垒，阻止外界掠夺本地经济资源。［13］98地方保护对于本地企业虽有一定的支持作用，但是随着市场经济的不断发展，市场不断开放，地方保护主义所带来的弊端逐渐显现。与计划经济不同，市场经济需要各地的生产要素自由流通才能实现整体资源的优势互补。然而，地方保护主义既限制了本地与外界之间的产品流通，也阻碍了外界资本的流入。在行政壁垒的阻碍下，碎片化的区域治理无法激发当前中国的市场经济潜力。要打破这种碎片化模式的治理格局，就需要全面管治权在一定程度上的介入，为碎片化的经济区域重新整合资源，实现各要素的充分利用，促进区域经济社会的一体化。这是市场经济发展的必然要求。

由中央制定并发布的《规划纲要》便是全面管治权在大湾区发挥打破行政壁垒作用的一个重要体现。首先，《规划纲要》通过行政指导文件的形式为粤港澳三地的合作指明了发展方向，同时也为三地的合作注入了一针强心剂，在其引领下，势必会有更多利好大湾区的行政文件出台，为粤港澳合作打造一条康庄大道。其次，政策作为一种软性指导，不足以解决现实中的棘手难题，还需配套完善的法律方能保障社会有序发展。在现有的法律格局下，调整现有法律以达到消除三地差异的目的是不现实的，但是在不断的融合之下，法律的统合是必然趋势。中央作为粤港澳的共同上级，有权对大湾区进行法律规划。目前粤港澳在《关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，简称CEPA）框架下虽然合作甚密，但是面对合作中的争议与冲突，单靠合作协议难以有效保障各方合作利益，譬如三地在海关、财政、环境保护等问题上的法律差异，单靠协议无法全面涉足，最终还需建立一套缜密的法律规范大湾区城市合作。再次，三地虽然可以通过签订行政协议等方式加强政府间合作，但由于没有明确法律规定，政府间合作权限并不明确，有许多合作事项需要调动行政、司法等力量。由于行政层级限制，各地已有权限不足以应对大湾区建设新情况。以行政执法为例，三地是否有跨区域执法的权力尤未可知，这就亟需中央对三地合作权限加以明确。最后，中央除了在法律政策上能为大湾区助力外，还可在财政、文化交流上支持大湾区的发展。例如港珠澳大桥、深中通道等基础设施的建设都需要中央财政支持，大湾区高新技术产业区的建立、大湾区人才交流互动等都需要发挥中央的支柱作用。

三、全面管治权是大湾区建设的法治归宿

（一）全面管治权是贯彻“一国两制”方针实施的理论归宿

国家设立大湾区的阶段性目标是打破区域间资源流动壁垒，鼓励港澳融入国家发展大局。但最终目的是从地方经验出发，实现从分离式的宪制秩序向融合式的宪制秩序转变，将经济区块融合发展经验运用于大湾区，增强港澳对国家的认同感与归属感，从而进一步实现祖国的稳定与统一。

“一国两制”并没有经验可借鉴。在长期的“井水不犯河水”的港澳治理原则指导下，中央与港澳逐渐形成二元式区隔治理结构，使得中央对港澳的本应作为常态战略性的全面管治权沦为了应急性权力，与“一国两制”方针初衷背道而驰。［14］国家在港澳回归后二十年，对港澳国家治理建设倾注了大量精力，但港澳仍存在诸多矛盾亟待解决。最主要体现为港澳少数人士仍对回归祖国存有抵触情绪，这在香港尤为突出。“占中运动”“修例风波”等一系列事件，昭示着“港独”势力仍然猖獗，倘若不及时遏制，“港独”势力将对国家安全造成极大威胁。在香港民意调查中，2007 年有91.7%的香港居民认同自己的中国身份，在2012 年认为自己是中国人的相关居民比例却下降至71.6%，其中为中国人身份感到自豪的只有四成。［15］153香港多起示威活动均有人举起外国旗帜，并非法扯下五星红旗。这些数据和事例折射出香港居民的国民意识呈现趋弱状态。相比香港而言，澳门的国民意识要强许多。［16］虽然澳门也发生了一些小规模社会运动，但澳门居民大多认同自己的中国身份，且澳门在国家安全问题上对基本法第23 条积极立法，于2009 年颁布《维护国家安全法》，并于2019 年颁布《网络安全法》，为“一国两制”在澳门的成功实践奠定了良好法律基础。截至2018 年，澳门人均GDP 名列亚洲第一、世界第二。［17］在澳门与香港的发展历程中可得出，过于强调“两制”而忽视“一国”，容易为社会埋下许多不稳定诱因。质言之，“一国”与“两制”必须要取得动态平衡，方能保障“一国两制”行稳致远。在大力建设大湾区背景下，国家重申对港澳的全面管治权，并将之与高度自治权有机结合，有助于将港澳偏离“一国两制”方针的实践修回正轨，维护祖国繁荣稳定。

（二）全面管治权是落实国家治理功能的法治进路

全面管治权是大湾区发展的法治归宿，只有在充分发挥全面管治权作用的基础上，尊重港澳的高度自治权，厘清全面管治权与区域发展之间的关系，才能实现大湾区的深度建设。在新时代“一国两制”实践下，设立大湾区是国家对港澳融入国家发展大局的新实践，也是增强港澳居民国家认同感的创新举措。中央通过把大湾区建设纳入国家发展大局，增进港澳与内地的交流与联系，将港澳进一步纳入国家治理体系。在过去的认知中，中央对港澳的治理工作主要停留在政治领域。然而，政治与民主并非是港澳社会的唯一需求，中央需要的更是经济、文化、民生与社会上的和谐共进。［8］因此，唯有突破原有的单一治理结构，方能令港澳与内地的关系不断加深。

港澳不少居民产生国家认同感背离困境的根源在于其认为内地在经济发展、法治建设等方面尚未能与港澳相媲美。诚然，内地有发展较为落后地区，但这种认识也源于港澳居民对内地的认知不全面。在粤港澳不断紧密合作背景下，三地在经济、文化等方面不断融合，港澳居民也会在与内地的交流合作中深化对祖国发展的认知。港珠澳大桥的成功通车、一系列司法协助文件的签署以及“一地两检”顺利通关等重大成就无不体现了国家推动大湾区建设的优越性所在。大湾区被纳入国家顶层设计不到两年时间，发展红利早已超出预期。在中央政策鼓励下，三地不断加强在科技、教育、文化和环境治理等方面合作，三地居民交流往来愈来愈密切，港澳与内地的关系正逐渐朝着更为紧密的方向发展。在全面管治权为大湾区描绘的宏伟蓝图下，三地尽管存在诸多差异，却也碰撞出炫丽光芒。此外，珠三角九市不断对标港澳，学习港澳发展优秀经验，努力提高自身经济水平与法治水平。在大湾区深度发展下，港澳民生问题也得到解决，例如借用肇庆、惠州等土地资源，化解港澳地少人多的现实困境，港澳居民的国家认同感因而能不断升高。

中共十九届四中全会强调：“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序。……把坚持‘一国’原则和尊重‘两制’差异、维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高特别行政区自身竞争力结合起来。”［2］以广东为代表的内地区域与港澳因历史原因而在经济、文化、法律等方面存在一定的差异，在社会制度上亦存在一定的张力，然而，国家统一的社会政治基础从未被动摇。自港澳回归以来，随着粤港澳三地的经济、文化、法律等方面的不断融合与交织，三地的社会认知差异亦会逐步缩小。法律贯穿于社会生活的方方面面，粤港澳三地的法律冲突将会逐步消弭于大湾区的深度融合之中，三地的立法、执法与司法合作也会不断加强。由此将全面管治权由表至里、由点至面地渗透于各地的社会脉络之中，为粤港澳三地的法律融合奠定牢固基础，凸显一国两制的“一国”性，推进港澳融入国家发展大局，最终实现国家分离式宪制秩序向融合式宪制秩序的逐渐转变。

四、结语

中共十九届四中全会强调：“完善香港、澳门融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门发展经济、改善民生。”［2］中央与地方相辅相成，一方面，中央为地方提供坚实后备保障与制度支持，运用政治手段促进利益公平分配，全面理性监督地方发展，避免地方权力畸形生长。另一方面，地方发展又是中央得以稳固的基础与动力。要实现国家长远发展，就必须处理好地方与中央关系。全面管治权是保证“一国两制”方针在实践中不走样、不变形的理论工具，也是增强中央在港澳的管治权威、发挥中央统筹协调作用的重要法宝。在全面管治权话语体系下，港澳治理不能同质化，须与高度自治权有机结合方能保持港澳独特的先进性。以大湾区建设为契机，将港澳重新纳入国家治理体系，对国家稳定统一与繁荣富强具有重要意义，这一发展战略方案不仅能携手港澳为中国塑造更好国际形象，还能以区际合作助力化解粤港澳三地内在矛盾与冲突，推动港澳与内地深度融合。因此，在大湾区建设背景下，必须正确处理好中央对港澳全面管治权与港澳高度自治权的关系。在全面管治权助力下，大湾区势必会释放出更多发展红利，实现港澳和内地大发展与大融合，为区域发展提供优秀的经验模板。