主体视角下社会组织参与基层协商 治理的角色困境与路径探析

郭亚军

（中共中央党校（国家行政学院） 研究生院，北京 100091）

基层是社会治理的重心，也是治理难点的聚集之地，关系着社会和谐与稳定，随着利益多元化的发展，基层的社会矛盾与社会问题日益复杂多样，给治理带来诸多新的挑战。社会组织参与基层协商治理作为对社会组织协商与基层治理的双重回应，为社会治理找到了新的切入点和发展路径。

一、社会组织参与基层协商治理的“国家——社会”关系背景

从国家与社会二者之间的关系来看，我国的传统模式是国家与社会高度一体化，国家的政治权力扩张到社会各个方面，形成为“强国家——弱社会”格局，这种结构使社会不断萎缩、活力丧失，引发公民对政府的信任风险，随之给社会发展带来困境。改革开放之后，伴随着市场经济的发展以及所有制结构的变化，国家与社会的关系得以登场并被重新审视，国家逐渐让渡权力、下放权力，还权于社会，社会发展由以前的同质单一社会日益转变为异质多元社会，“强国家——强社会”的关系结构提上日程。［1］这就对社会与国家提出要求，彼此要相互赋权并明确权力边界，应该通过行政手段进行管理的由政府出面，增强国家的权威性，社会自我管理的由社会主体出面，提升社会的能动性与自主性，二者既相互独立又相互关联、既相互制约又相互依赖，故应以二者之间的良性互动为目标。很显然，从我国的实际出发，在这一关系的构建中，社会转型即“强社会”的建设成为重中之重，需要不断完善社会治理模式，直至今天，强社会的构建仍然是必须的，很难想象一个治理能力弱的社会能够顺利进入现代化，因此，社会的自我治理能力仍是关键。

强社会的格局转型需求给基层社会带来两种变化：一是治理模式的转变。基层社会因为贴近群众生活，是国家治理的“最后一公里”，各种问题复杂纠葛、新旧矛盾纵横交织，治理难度很大，基层社会的内部张力与国家治理的外部压力，使得单向度由上而下的传统行政手段难以全面协调改革进程中的多元利益诉求，因此在基层治理中引入协商，可以为广大人民群众提供表达诉求与意愿的渠道，实现利益整合与资源再分配，进而为科学决策提供依据，不断提升基层治理能力。二是治理主体的变化。异质社会中充斥着利益的分化与社会结构的多样化，单一治理主体无法满足社会发展多样的需求，因此亟需构建不同利益主体交互和协商参与的现代体制，实现治理主体由一元向多元的转变，通过“社会协同，公众参与”打造共建共治共享的社会治理格局。在社会治理重心向基层下移的情况下，社会组织的作用凸显，被赋予了热切期望与重要使命，成为重要的现代化建设主体与应对新时代主要矛盾的有生力量。

由此可见，社会组织的成长与发育离不开国家的推动、社会提供的舞台，以及自身力量的成熟三个基本条件，社会组织在何种程度上参与到基层的协商治理，取决于这三种力量各自的发展程度以及相互之间所形成的合力互动状况。

二、社会组织参与基层协商治理的可行性分析

（一）国家层面的重视与扶持

1. 明确主体地位。国家通过各种途径明确社会组织的主体地位，这是推动其参与社会协商与社会治理的前提和基础。2012 年《民事诉讼法》修正案确立了社会组织的公益诉讼主体地位，为其更好发挥作用提供了法律保障；2017 年《中华人民共和国民法总则》将社会团体、基金会、社会服务机构等纳入非营利法人类别，进一步从法律层面上保障社会组织的社会治理主体身份；在从战略高度全面部署“五位一体”总体布局时，社会组织位列其中，成为新时代治理体系的重要主体和各项建设事业的重要力量，从党和国家机构改革层面被纳入治理体系；党的十八届三中全会上提出了构建协商民主体系的五种渠道，社会组织首次出现在社会主义协商民主的主体范畴中；2015 年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，“社会组织协商”这一新提法提出；十九大报告提出包括社会组织协商在内的协商民主“广泛、多层、制度化”的要求，以此“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”［2］，社会组织成为我国社会主义协商民主建设体系中的重要主体。由此可见，随着时代的发展，社会组织的主体地位不断得到明确，被赋予了更多的历史责任，当然也为其参与社会协商治理提供了法律支撑与制度环境。

2. 放权与监管并举。一是社会组织能够以主体身份治理或参与治理的大量行业性、事务性、公益性工作，政府均放手交由社会组织承担，如在《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中就曾指出凡是能自主决定、自律管理的事务，“政府都要退出”。这些规定表现出政府不断下放权力、政社分开，将适合社会组织承接的职能交其承担，为社会组织参与协商治理提供更多的机会。二是政府也加大了对社会组织的监管力度，监管之严为近二十年所未有，［3］这种“严字当头”的监管环境规制了社会组织接下来必须走规范化、透明化的高质量发展之路，为社会组织的发展指明了方向。三是进一步支持社会组织的发展壮大，建设社会组织服务平台、供需对接平台，提供指导，提供资源、经费、实践场地支持等。由此可见，政府与社会组织之间的关系有放有收，并通过政府对社会组织全方位的支持，贯通起二者之间的联系纽带。

（二）社会治理的需求

在非单一性的多元社会治理主体格局中，社会组织拥有作为第三方的巨大优势，这是因为在现代社会治理中，政府不是全能型主体或唯一主角，必须要从某些领域退出，正因有限政府无法解决所有问题，而市场主体又主要以逐利为目的，因此在社会治理中存在政府失灵与市场失灵的状况，此时社会各界在治理体系、社会秩序的构建中有充分发挥自身作用的空间，可以释放社会的巨大能量，但如无组织、不加以规范，这些力量只能碎片化呈现，取得成果可能收效甚微或与最初的设想背道而驰。而作为政府与市场之外的第三方力量，社会组织因其专业、规范，具备创新性等特点，能将社会中的个体有效组织到一起，促进社会整合，恰好可以补充上述社会治理中的空档与缺陷。

社会组织所涉领域广泛、辐射力强、贴近基层、深入群众，充分发挥这一优势，能够先于其他治理主体感知基层社会矛盾，在问题爆发前提前预警，在问题出现后尽早解决，有效避免基层矛盾处理不当或不及时而引发的局部问题扩大化和复杂化。社会组织通过对民间诉求的反映与整合，成为社会治理的重要力量，而现代社会治理的发展趋势是进一步激发社会组织的活力，营造社会治理的新格局，由此可见社会组织在社会治理中的重要地位与作用。

（三）社会组织自身发展与主观意愿

作为治理主体，社会组织自身的发展与主观选择至为关键，也即社会组织可以担此大任，一是客观的发展，由改革开放之前的几乎不存在，到改革开放之后的先发展后规范，再到1998 年之后的快速发展，及至2018 年，我国社会组织的数量已达81.6 万个［3］。值得注意的是，2018年之后，我国社会组织的发展不单单体现在数量规模上，更体现在质量的不断提升上，社会组织迈入高质量发展阶段。二是主观的意愿，随着社会组织的壮大成长，利益表达与政治参与的诉求也相应提出，参与协商、为民发声、参与社会治理的主观愿望强烈，正因此，社会组织在社会公共事务中的影响力得到提升，在基层协商治理中发挥了举足轻重的作用，同时与政府形成一种合作伙伴关系，逐步走向合作共治，共同推动社会前行。也正因此，社会组织的建议意见、公众的利益需求等被引入公共决策之中，相关政策也充分肯定并反过来进一步激发社会组织参与协商治理、参政议政的主观意愿，越来越多也更好地服务公共决策，形成政社合作共治、良性互动的良好局面。随着“强社会”建设以及协商民主与国家治理的不断发展，社会组织参与协商治理的政治参与意愿与成效也将进一步加强。

三、社会组织在基层协商治理中的角色困境

（一）社会组织构建中主体地位与程序研究不协调

社会组织具备得天独厚的条件，因而能够聚合公众力量，提出方案并通过协商途径将群众意愿纳入政治决策程序中，积极参与基层治理，治理主体地位不言而喻。但是作为“实体”，与程序之间的互动合作，成为社会组织的主体地位得以巩固并切实开展相关工作的重点，实体是程序的目的，程序是实体最有力的保障与维护，二者之间是辩证统一的关系。因此，社会组织参与基层协商治理的程序研究与制度设计就显得尤为重要。党中央在各类文件中指明了社会组织在协商与基层治理中的重要作用与主体地位，但是并没有指出具体的方案、未做明确的规划，可看出中央层面在该环节中相应的制度安排仍然滞后与缺乏，实践中具体的程序设计也粗线条、没有明确细致的整体构建，社会组织作为主体参与基层协商治理的具体程序研究，仍较多停留于会议精神层面，进而给社会组织在参与基层治理中出现发展方向不明、发展路径失序以及行为程序不够规范的困境。

（二）社会组织的角色能力被过高期待

我国的社会组织已经取得长足进步，国家战略上也已经给社会组织的发展提供了广阔的发展空间和众多的发展机遇，因此在社会治理中被寄予了较高的期望，但从主体视角来看，因社会组织对协商民主的认知尚不全面，对话协商能力较弱，独立设置议题的能力仍有待提升，在实践中对资源的整合、流程和方法的规范设计与运用、问题的解决等方面仍然欠缺；在基层治理中参与能力不足，且多与自身事务相关，公共事务方面仍显欠缺，社会公信力还有待提高，［4］即社会组织的自身发展在实然与应然之间仍然存在较大差距，作为治理主体的参与功能尚未完全实现，尚不足以支撑国家与社会对其作为基层治理主体的高期待。

（三）政府与社会组织存在一定程度的价值错位

社会组织是政府与基层社会的沟通器。当政府在作决策时对于对象“不完全的了解”容易导致政策歧见与误解，如未经沟通、讨论，就认定自己所作的决定正确；未听取利益相关方的声音，就认为自己已经掌握了解决问题的最佳方案，这实际上都是极不负责任的做法。在这一环节的沟通中，除了民众自身直接参与协商外，社会组织发挥着重要的作用，它一方面将社会基层民众的利益与诉求进行整合，并在内部经过协调形成统一意见；另一方面与其他主体进行协商沟通与合理表达，目的是推进问题的解决并助推有利于社会发展的公共政策的出台。社会组织基于基层治理的中观层面，既有助于加强基层政府的“政治吸纳”，提升群众对政府的认同感，也为普通民众的意见表达提供了渠道，起到了类似“传送带”与“润滑剂”的弹性与缓冲作用。

正因如此，社会组织受到重视、鼓励，也在参与中为基层治理注入了新活力，提供了新的路径可能。然而，基层政府在与各类社会组织互动的过程中，也体现出明显的价值错位，如接受社会组织的协商治理主体身份与治理成果之后，过分依赖并走向极端，演变成“为了协商而协商”，使原本在基层社会与政府之间担当桥梁作用的社会组织形同虚设，无法起到预期作用。与此同时，社会组织具有灵活性等特征，政府既依赖社会组织又想控制社会组织，造成社会组织的“行政化”倾向，影响其治理效果，因此需要进一步厘清社会组织与政府的关系。

四、主体视角下社会组织参与基层协商治理路径思考

（一）以提升专业化能力为旨归

首先，社会组织在领域的定位上应做到术业有专攻。在对相关领域与周围资源仔细划分与科学整合之后，根据自身定位和擅长领域找到自己的主要方向，保证在该领域内的专注力，集中精力，树立在基层协商治理中的品牌特色，形成核心竞争力。其次，提高治理专业化程度。基层治理中存在大量的因利益而起的公共冲突、不公正和不作为的群体冲突等，所涉的专业知识越来越广泛深入，参与其中的社会组织需要科学依据和专业分析，需要以专业能力应对社会需求，通过对相关领域、资源、专业、学科等的专业视角与专业知识，发挥专业优势，推动社会问题的解决。再次，提升挖掘基层治理中所涉公共议题的能力。社会组织的目的是要解决社会问题，议题的选取至关重要，要充分利用身为第三方的优势与自身的定位和使命愿景，分析服务对象的需求，进而充分挖掘民意以及潜在问题，找到需要回应、需要反映与需要解决的社会议题，或者涉及社会资源，或者为满足群众需求，或者纾缓社会矛盾等，找准目标指向，精准匹配、对症下药，还可以充分借助大数据等现代技术进行议题的分析、选取与设计。

（二）加强社会组织的协商能力

社会组织的参与为“共建共享、共商共治”的基层治理之路注入了新鲜“血液”与活力，其协商能力是面对复杂的基层事务和治理体系时能否协调各方关系、维护社会稳定、在何种程度上取得治理成效的保障。从理论层面来看，社会组织应通过宣传、学习、培训等各种途径，积极学习协商知识与协商民主理论，培育自身的协商文化与协商意识，同时向社会传达参与、包容、公共责任、法律等意识，这也是社会组织协商能力建设的应有之义。需要注意的是，不同的社会组织因领域、协商对象不同，对协商能力的要求也不尽相同，［5］因此应针对社会组织的自身定位进行有针对性的、完善的学习与培训。在实践层面，通过相关理论与知识的学习，依据领域内的相关议题开展协商活动，不断探索协商模式，提升社会组织的话语表达能力，促进对话协商、组织协调等重要素质的养成，保证社会组织能充分表达诉求、完成谈判协商、促使其主体间价值偏好的转变，进而达到社会大众对社会组织的角色要求。

（三）有意识主动化解负面效应

社会组织在基层民主治理中发挥着重要作用，但不能过分拔高，也不能无边界。首先，社会组织为基层治理带来了活力与动力，但因其代表着特定群体的利益，因此在作为“服务提供者”与“政策倡导者”的身份中，社会组织最大限度保护或争取的也是与这一特定群体的社会利益直接相关的，如果社会组织内部具有较强的凝聚力和高度同质化，就有导致群体极化的可能，［6］从根本上说，这是社会组织的个体理性、群体理性与公共理性的内在冲突。作为协商治理的主体，社会组织对此应保持清醒的认识，应以公共理性为前提，秉承包容、开放的观念，防止出现自利化倾向、避免成为只注重自我利益的偏执行动体。其次，社会组织作为治理主体，可以有效监督政府，提升政府的自律性与自觉性，为协商民主创造良好环境，但这同时也要求社会组织参与基层治理的方式，应是协商而非其他。因此社会组织要避免依靠舆论压力而不是通过真正意义上的协商对话来解决问题的方式，避免陷入自认为代表正义与公正，是“社会价值”捍卫者的角色定位误区，在表达诉求时表现激进、缺乏协商中应有的妥协精神，这种难以达成共识的非理性表达，易导致冲突和分歧的加剧，甚至引起政府的疑虑、成为引发社会失序的诱因，给基层治理造成困境。

（四）充分发挥党组织的领导核心作用

不论是现代社会组织体制的构建，还是社会组织活力的激发与调动，都离不开党的领导与引领。党的十八大之后，社会组织党建工作备受重视，习近平总书记指出，社会组织面广量大，加强社会组织党的建设非常重要。党的十九大对社会组织等基层党组织建设作了论述，明确提出要发挥其战斗堡垒的作用。但在现实中，因为主客观等原因，社会组织中的党组织仍然存在着薄弱环节，如在参与基层治理时，党组织的作用没有得到充分有效发挥，党组织自身缺乏活力、与社会组织的业务工作出现“两张皮”现象、党员人数与经费缺乏保障等，导致社会组织中的党组织虚化、弱化、边缘化，制约了党组织工作的有效开展。但现实情况越是如此，让党组织切实成为基层治理的领导核心，成为社会组织始终坚守正确方向、秉承非营利性本质、健康有序发挥作用的根本保证就被凸显得更加必要。

因此，社会组织自身要充分明确党组织建设的重大意义。首先，填补基层党建的空白，成为密切党群关系的重要阵地。我们的党是全心全意为人民服务的政党，“以人民为中心”这一主流价值领导和引领诉求多样的社会组织在关注“小我”的同时，更从大处着眼，学会倾听与妥协，在有效缓解党群矛盾的同时，搭建起党群关系良性互动的平台，以此发展基层民主、协商民主，进而牵引和推动基层社会治理。其次，契合了治理重心在基层的现实要求，不仅可以促进党组织科学运转，同时统筹各种社会资源，推动协商成果转化、探索基层治理框架，使其真正成为社会治理的领导核心，激发社会组织的活力，从而形成多元治理格局，提升基层治理的水平与成效。而基层共治体系的构建，正是基层治理现代化的改革方向。总之，社会组织党组织要在基层治理中，不断拓展社会组织参与协商民主的途径与渠道，连接群众与政府，促进社会稳定和谐，带动志愿服务工作切实融入群众的日常生活。