地方立法中的公众参与：广东样本、规范与模式转换

姚小林

(广东财经大学 法学院，广东 广州 510320)

1979年7月1日颁布实施的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》授权广东省人大及其常委会制定地方性法规。其后，由全国人大常委会授权并根据《立法法》规定，广东省人大及其常委会取得特区法规的立法权，深圳、珠海、汕头三个经济特区取得特区法规和作为较大的市地方性法规立法权，广州市取得作为较大的市地方性法规立法权，连南、连山、乳源三个民族自治县人大取得自治法规立法权。2015年《立法法》修改后，广东省所有地级市人大及其常委会取得地方性法规立法权。作为中国改革开放的排头兵、先行地、实验区，广东人敢为天下先，地方民主立法、科学立法硕果累累，受到历任的党和国家领导人的高度肯定和赞扬。早在1993年4月，时任全国人大常委会委员长乔石同志视察广东时就指出：“制定社会主义市场经济方面的法律，对我们来说是一个新课题。……在这方面，改革开放前沿的广东，也可成为立法工作的试验田。”[1]2018年10月，习近平总书记专程视察广东，明确指示广东要在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，全面推进地方法治建设，提高社会治理智能化、科学化、精准化水平。[2]可以说，改革开放40多年来，广东各级人大及其常委会坚持党对立法工作的领导，充分发挥自身的立法主导作用，积极探索和保障人民通过多种途径参与地方立法活动，形成了社会公众参与立法的诸多广东样本和特色模式，并不断加以规范化制度化。

一、公众参与地方立法的广东样本

民主立法是人民主权原则在立法领域的本质要求，这意味着地方立法既要反映最广大人民的共同意愿和根本利益，也要保障落实最广大人民的民主权利，积极推进和扩大社会公众在地方立法过程中的有序参与。正如习近平总书记在全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中所指出的：“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[3]改革开放40多年来，广东各级人大常委会坚持党的领导、人大主导和公众参与的有机统一，从立法前的法规立项和法案拟定，到法规草案的审议通过，再到法规生效后的立法评估与完善，全方位、多层次地探索公众参与地方立法的多种途径和方式方法，开创了广东民主立法的诸多先行样本与特色模式。

(一)地方立法准备阶段的公众参与

在地方人大立法中，立法准备阶段主要涉及各级人大常委会法规项目的遴选与确定、立法规划与年度立法计划的编制以及法规草案建议稿的拟定与论证评估等系列活动。相对于正式的立法程序阶段，立法准备阶段的公众参与更具有可行性，立法也因此被赋予更多的民意基础和正当性。2015年《立法法》修正案第一次明确地规定全国人大常委会的立法规划和年度立法计划编制以及提请全国人大常委会审议的法律草案应当公开向社会征求意见、进行论证评估，针对某些重大法案还需要展开立法听证，但关于地方立法则没有类似的明确规定。不过，广东地方立法在公开征求公众意见、组织立法听证、委托“第三方”起草法案、进行立法前评估等活动方面则走在了全国前列。

1.公开征求意见是广东各级人大常委会吸收社会公众参与地方立法的首要选择。从1997年开始，广东省人大常委会开始尝试将与人民群众利益密切相关的法规草案公开征求公众意见，先后有《广东省燃气管理条例》《广东省物业管理条例》《广东省旅游管理条例》等诸多法规的草案公开登报征求意见。2003年11月开始，广东省人大常委会向省人大代表、有关行业协会、各地级以上市人大常委会书面征集立法项目和法规草案稿，这意味着广东的科学立法、民主立法已从对拟定的法规条文发表意见，进而发展到法规的立项甚至法规草案的拟就层面。2008年11月19日，广东省人大常委会发布关于公开征求对《广东省第十一届人大常委会立法规划项目(2008年—2012年)(征求意见稿)》意见的公告，社会公众被允许实际参与地方性法规立法规划编制工作。2009年12月11日，广东省人大常委会召开立法规划编制工作会议，首次以论证会形式听取相关部门对《广东省第十一届人大常委会立法规划(建议稿)》的意见，还特邀2名社会公众代表参与了讨论。广东设区的市取得立法权以来，同样是创新不断：如广州市人大常委会2004年首次在网站上公布《广州市大气污染防治规定》草案的注释稿，2007年通过《广州日报》等数家媒体邀请社会公众参加立法征求意见座谈会。又如佛山市人大常委会2017年启动“你最关注的2017年度佛山地方立法项目评选”活动，吸引了7万多人次参与投票，收获总票数38万余票。[4]

2.委托“第三方”起草法规草案是广东地方立法的重要创举，这改变了以往单一的政府自行立法模式。1993年3月，广东省人大常委会召开立法工作协调会，将《广东省经纪人管理条例》的起草任务委托给省法学会。省法学会随即组织来自中山大学和省社会科学院的3名专家组成法案起草小组，顺利完成了法规草案的专家建议稿起草任务。据统计，仅1993—1994年期间，广东省人大常委会制定和批准地方性法规60项，其中，省人大常委会组织起草8项，委托起草6项，合计占23.3%。[5]

3.广东在全国率先开展地方立法听证。1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例(修正草案)》立法听证会，20名来自法律界、建筑业界的听证陈述人就全国首部建设工程招投标地方法规修订发表意见，美澳驻穗领事馆领事在内的40多名社会公众还参与了旁听。此次立法听证会开创了我国地方立法史上的听证会先河，被视为“中国立法民主进程的重要里程碑”[6]。

4.听证会引入辩论机制是广东地方立法听证程序的创举。2008年9月9日，深圳市人大常委会举行《深圳经济特区无线电管理条例(草案)》立法听证会，近40位来自律师界、无线电领域代表就“对讲机能否设立一段公共频率、无偿使用”“主管部门是否应当对无线电发射设备的销售环节实行特殊管理”“无线电站址资源是由政府强制性共享还是指导性共享”等三个社会焦点问题展开激烈辩论。此次立法听证会是深圳率先在全国尝试“有辩论的听证”形式，通过辩论机制的引入进一步完善了我国地方立法听证制度。[7]

5.广东比较早地开展地方立法前评估。2013年9月11日，广东省人大常委会首次对《广东省安全生产条例(修订草案)》和《广东省建设工程质量管理条例(修订草案)》两项法规草案进行表决前评估，邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行了评估。实际上，2013年以来，凡新制定、全面修订及涉及重大制度调整的法规草案，召开表决前评估会已成为广东省各级人大常委会立法的常规程序。

(二)地方立法程序阶段的公众参与

在地方人大立法中，正式的立法程序阶段一般包括法规草案三审(期间涉及草案的修改与论证)，法规草案的表决通过与公布实施。此外，设区的市地方性法规生效前还涉及本行政区域省级人大常委会的批准程序。一般而言，立法程序阶段属于正式的法律规则创制阶段，按照现代社会的代议制原则，作为民意代表的立法主体被界定为立法者，在我国即为各级人大代表，但这并不意味着不存在公众参与立法的制度空间，如法案的三审与批准程序和立法民主公开，就为社会公众提供了表达意见、参与旁听或多样化立法听证的诸多契机。

1.广东率先尝试吸收社会公众直接参与地方性法规草案的起草与修改。在广东地方立法史上，行业协会、高等院校受托负责法规草案的起草和修改不再是新闻，而公民个人直接参与法规草案的起草和修改则是重要的广东民主立法创举。2005年12月，《广东省预防未成年人犯罪条例》作为立法项目被列入广东省人大常委会“十一五”立法规划，并作为2006年的重点立法项目之一。《广东省预防未成年人犯罪条例》起草单位共青团广东省委员会向社会公开招募11名未成年人全程参与该条例草案的起草和审议期间的法案修改等工作，这些未成年人共提出了70多条立法建议，其中8条建议最终被吸收进此条例正式条款内容。如有未成年人提出，如果不将法制教育设置为专门课程，学校就会把思想道德教育或其他课当成法制教育课；条例第十条规定：“教育行政部门应当对学校开展预防未成年人犯罪工作进行年度考核，纳入综合考评体系。”又如有未成年人提出，应鼓励学校、父母或者其他监护人指导未成年人正确上网，保证未成年人学习新知识的同时不会受到不良信息的影响；条例第十三条规定：“学校、父母或者其他监护人应当指导未成年人正确使用互联网，拒绝不良的网络游戏产品和网络信息。”该事例被国内权威媒体评价为“此举开了国内未成年人参与立法的先河”[8]。

2.广东开创了现场听证、网络听证、电视听证等多样化的法案表决前立法听证形式。2008年11月3日，广东省人大常委会举行《广东省物业管理条例(修正草案)》二审后的立法听证会，19名听证陈述人就“基层组织该不该介入物业管理实务”“车位车库权属何方”“‘住改商’‘房中房’一刀切还是区别对待”等问题发表不同意见，另有各行各业200多人参加。2015年1月，在审议《广东省电梯使用安全条例(草案)》过程中，各方对于电梯安全首负责任问题争议较大。为更好地了解民众意见取向，广东省人大常委会就此问题在电视台举行讨论会，原定2小时的讨论会因争论激烈延长到4小时。最终根据讨论会和网上征求多数人的意见，广东省人大常委会提出了各方能提受的方案，条例获一致通过。2015年7月9日，广东省人大常委会与南方网合作就《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案修改二稿)》开展网络听证和网络投票，听证内容包括两部分：一是对食品小作坊生产加工的食品是实行负面清单管理(列举禁止生产加工的目录)还是实行正面清单管理(列举允许生产加工的目录)；二是是否应当限定食品小作坊生产加工食品的销售范围。[9]这是广东省人大常委会首次开展网络听证，收集到的各方意见形成听证报告，成为审议修改法规的重要依据。

3.允许公民旁听人大立法会议，广东也是走在全国前列的。2002年11月23日，广东省人大常委会登报公告即将举行的省九届人大常委会第38次会议接受本省公民旁听，最终确定21名申请人参与旁听三次全体会议，随后举行旁听公民座谈会，听取他们对《广东省人才市场管理条例》《广东省电子交易条例》等立法工作的建议和意见，这些旁听公民来自教育界、工商界、医疗战线、工会、社科研究等广泛领域。[10]

4.法案审议期间与批准前的全民讨论是广东地方立法程序阶段征求公众意见的又一重要形式。1991年广州市人大常委会将《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定(草案)》刊登在《广州日报》上，让市民展开大讨论，争论的结果是“禁炮”得到大多数市民的认同。[11]1991年8月23日，《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》经广州市人大常委会审议通过后上报广东省人大常委会批准，却引起广东省人大常委会部分组成人员的担忧。随后的民意测验表明，赞成立法禁放的人数高达82%，这个数字坚定了广州市“禁炮”的决心，也消除了广东省人大常委会部分组成人员的顾虑。1992年3月13日，我国第一部“禁炮”的地方性法规获得广东省人大常委会批准。

(三)地方立法完善阶段的公众参与

在地方人大立法中，立法完善阶段的公众参与主要涉及法规实施情况的监督检查与效果评估活动。在这方面，广东的做法是在全国率先开展地方性法规立法评估，通过引入“第三方”立法评估机构，实现民主立法与科学立法的统一。

取铁皮石斛100 g，剪碎后用电动匀浆器匀浆，装入离心管离心后取上清液，通过细菌滤器后备用。用打孔器将滤纸加工成直径为6 mm的原形滤纸片，灭菌后分别在不同的铁皮石斛匀浆液（质量分数分别为10%、20%、40%、80%）和无菌水中浸泡2 h。用移液枪吸取200 uL菌液于培养基表面，涂布均匀，然后将纸圆片从浸泡的匀浆液或无菌水中取出、沥干，等距离放置于培养基表面相应位置，每个浓度取3次重复。将培养基放入培养箱内倒置培养（37℃，24 h）。待菌落长出后，测定抑菌圈直径并比较抑菌效果。

早在2007年，广东省人大常委会就对《广东省沿海挖砂采石出口作业点和港澳籍小型船舶进出广东沿海挖砂采石出口作业点作业的行政许可规定》和《广东省建设工程项目使用袋装水泥和现场搅拌混凝土行政许可规定》两个地方性法规进行了立法后评估。随后，地方性法规立法后评估工作逐渐成为常态，广东省人大常委会先后对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》《广东省流动人口管理规定》《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》等诸多地方性法规开展了立法后评估。

2014年7月24日，广东省人大常委会与广东省法学会、省工商联、省律师协会、省青年联合会合作组建立法社会参与和评估中心，其主要任务是配合开展地方立法工作，参与立法和立法后评估等工作，扩大社会组织的立法参与。随后，广东省人大常委会委托“第三方”对地方性法规进行“体检”，委托省法学会、省工商联承担《广东省安全生产条例》立法后评估工作，委托省律师协会、省青年联合会开展《广东省建设工程质量管理条例》立法后评估工作，这开启了广东地方法规实施后接受“第三方”立法后评估的先河。2015年7月29日，广东省十二届人大常委会第十九次会议审议通过了省人大常委会执法检查组关于《广东省建设工程质量管理条例》立法后评估执法检查的报告。立法后评估执法检查是在立法后评估的基础上，针对评估报告提出的问题以及法规的实际执行情况开展的执法检查活动。此次执法检查是广东省人大常委会首次开展立法后评估执法检查，是创新人大监督工作方式的一项新举措。

二、公众参与地方立法的规范化制度化

社会公众参与广东地方立法的诸多创新之举，为广东省各级人大常委会在本行政区域内推广相关举措并实现规范化制度化提供了难得的实践样本。总的说来，公众参与地方立法规范化制度化的广东做法是，由广东省人大常委会牵头成立特定的协调组织或机构，并建立起一套完整的内部规则运转体系甚至上升到地方性法规层面。

(一)成立广东省各级人大常委会对应的地方立法研究评估与咨询服务基地，组建广东省地方立法基地高校联盟，设立基层立法联系点，这些是广东创新地方民主立法和科学立法的重要制度举措

1.成立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，组建广东省地方立法基地高校联盟。2013年5月，广东省人大常委会与中山大学、华南理工大学、广东外语外贸大学、暨南大学、广州大学、广东海洋大学、嘉应学院、韩山师范学院、韶关学院合作建立广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并由中山大学牵头成立了地方立法基地高校联盟，广东省人大常委会主任会议为此还制定通过了《地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》，明确九所高校主要是参与和组织广东省人大常委会委托开展的法规起草、评估、听证、调研、理论研究、信息收集等活动。2013年以来，在广东省人大常委会主导下，已有信访条例、工商登记条例、环境保护条例、市场监管条例等40多部法规委托高校立法基地起草专家建议稿，并对每一项建议稿开展评估论证，将可行的制度吸收到法规草案中去，充分发挥专家学者在立法中的作用。2015年《立法法》修改后，按照广东省人大常委会的批准程序，广东省17个地级市(包括不设区的中山与东莞)分三批逐步取得设区的市地方性法规立法权，并在华南师范大学、华南农业大学、广东财经大学、广东技术师范学院、广东金融学院、广东石油化工学院、深圳大学、佛山科学技术学院、肇庆学院、惠州学院、中山学院、五邑大学等省内高等院校设立对应的地方立法研究评估与咨询服务基地，这些立法基地随即签约加入地方立法基地高校联盟，成为社会公众参与广东设区的市民主立法重要的制度平台。

2.设立基层立法联系点。基层立法联系点是广东省人大常委会贯彻落实党的十八届四中全会和广东省委十一届四次全会精神，立法工作从注重“请进来”向注重“走出去”转变，深入推进科学立法、民主立法的另一创新之举。基层立法联系点具有“民意收集站”功能，为社会公众有序参与地方立法工作提供便捷渠道，是各级人大常委会与社会公众加强立法联系和信息沟通的另一制度平台，成效显著。如作为广东省人大常委会的基层立法联系点之一，江门市江海区人大常委会仅2015年11月至2017年6月就收到全国、省、市人大常委会下发或转发的法律法规(草案)征求意见稿20多部，收集到意见建议187条，其中，通过座谈会收集到72条，通过基层立法联系点、联络单位等收集到115条。[12]这些来自最基层的意见建议被悉数反馈给省人大常委会作为相应立法工作的重要参考。实际上，2015年12月6日，广东省人大常委会就公布了全省21个基层立法联系点和42个联络单位名单。这些立法联系点设在21个地级市的县(市、区)人大常委会(每个地级市1个)，而42个联络单位在地域、行业等方面也具有代表性，包括乡(镇)人大、街道办、村委会、社区共14个，司法机关6个，学校、医院、电视台共6个，另外还有16个企业。[13]各地级市随后跟进建立基层立法联系点制度，如2016年广州市人大常委会主任会议制定《广州市人大常委会基层立法联系点工作规定》，深圳市设立首批9个企业立法联系点，中山市确立首批12个基层立法联系点等。

(二)通过修改和完善地方立法程序规则、制定专门的地方立法公开办法、立法听证规则或旁听规定等方式，全面保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权等系列民主权利，以进一步提升广东两级地方性法规的立法质量与水平

1.公民立法建议权写入地方立法程序规则。1985年12月1日，广东省人大常委会颁布实施《广东省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规程序的暂行规定》，对法规的草拟、协调、初审、审议批准、颁布、备案、修改、废止等程序做出具体规定，广东地方立法工作开始走向规范化、程序化。1998年6月1日，广东省人大常委会颁布实施的《广东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规规定》第六条规定：“一切国家机关、政党、人民团体、社会组织、公民都可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的建议和意见。”以立法建议权形式存在的公众参与问题第一次在地方性法规中得以明确和保证，这早于全国人大2000年3月15日审议通过的《立法法》第九十条关于公民立法建议权的法律规定。2006年1月18日，新修订的《广东省地方立法条例》进一步确认了公众立法建议权。2008年12月18日，广东省人大常委会主任会议审议通过《广东省地方性法规立项工作规定(试行)》，第三条更明确规定社会公众对地方性法规立法项目享有建议权：“本省行政区域内的一切国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织、公民都可以提出制定、修改地方性法规的立法建议项目。”第四条还同时规定立法建议项目必须经过立项论证程序方可列入省人大常委会立法规划和年度立法计划。此外，广东省人大常委会主任会议审议通过的《广东省地方性法规清理工作若干规定(试行)》，提出广东省地方性法规清理工作也必须坚持合法性、科学性和民主性原则，推动本省地方性法规清理工作的规范化、制度化和常态化。

2.地方立法听证程序实现法治化。2001年11月17日，深圳市第三届人大常委会第11次会议审议通过《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》，并经广东省第九届人大常委会批准，这是我国第一项关于立法听证的地方性法规。2002年1月24日，深圳依据该地方性法规举行全市第一次立法听证会，围绕《深圳经济特区人才市场管理条例(草案)》展开立法听证，听证代表就该法规草案涉及的有关人才市场管理应当“独立立法”还是“统一立法”展开了热烈讨论。2003年5月23日，广州市人大常委会审议通过《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》。2013年6月14日，广东省人大常委会主任会议审议通过《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》，就立法听证主体、事项范围、常规程序与简易程序以及公众参与途径等广泛内容做出系统规定。2015年后不少新获得地方立法权的广东地级市人大常委会也相继出台地方立法听证规则，如2016年10月28日，佛山市人大常委会制定通过《佛山市人民代表大会常务委员会立法听证办法》；2017年4月24日，潮州市人大常委会主任会议审议通过《潮州市人民代表大会常务委员会立法听证工作规定》；2017年7月19日，揭阳市人大常委会主任会议审议通过《揭阳市人民代表大会常务委员会立法听证办法》；等等。

4.健全地方立法公开规范体系。2013年6月14日，广东省人大常委会主任会议审议通过涉及立法公开、立法论证、立法听证、立法咨询专家和立法评估等五个方面内容的程序规范，将广东省立法公开制度精细化规则化系统化，其中与社会公众参与地方立法关系密切的规则，除了上文提到的《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》外，还包括：(1)《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》，规定省地方性法规必须立法全过程公开，并规定立法规划和立法计划草案以及法规草案也必须公开征求意见，通过书面征求意见、网上民意调查和召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取社会公众意见并及时反馈信息处理情况。(2)《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》，规定将立法论证划分为立项论证、起草论证和审议论证三种基本类型，规定论证会参加人员包括相关领域的专家、学者等专业人士和实务工作者等公众代表，并可以委托高等院校、科研机构、行业协会等进行。(3)《广东省人民代表大会常务委员会立法评估工作规定(试行)》，规定立法评估包括法规案付表决前评估和立法后评估，其中表决前评估由省人大常委会法制工作机构组织开展，通过召开座谈会、论证会、咨询会等方式听取各方意见；立法后评估主要针对那些对社会稳定、经济调控、生态环保有重大影响的、直接关系公共安全和公共利益的、立法时的社会环境发生重大变化的以及人大代表、政协委员和社会公众、有关组织反映问题比较集中的和执法检查发现问题较多的情形展开，并向社会公开，采取听取汇报、召开座谈会、实地考察、专家咨询、专题调研、问卷调查等方式广泛听取社会各方面意见。

近年来广东省人大常委会以立法公开形式保障和实现公众立法参与权的制度建设成效显著。2017年12月7日，中国社会科学院法学研究所发布全国首个立法透明度指数报告——《中国立法透明度指数报告(2017)》。此次报告主要测评全国32家省级以上人大常委会(含全国人大)的立法相关信息公开情况，测评维度涵盖立法工作信息、立法活动信息、立法过程信息、立法优化信息共15个评估指标。报告显示，全国人大常委会以72.7分居榜首，而广东省人大常委会名列榜单第五，特别是在“立法活动信息”维度，广东省人大常委会获得唯一满分。[14]

三、公众参与地方立法存在的问题与模式转换

我国现行《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”开门立法、民主立法是公民知情权、表达权、参与权和监督权在立法领域的具体体现和落实，是人民主权宪法原则的立法实定化。民主立法存在实质和形式的双重含义：在实质上，它是指立法的内容必须真实地反映和体现公众意志，亦即“人民的意志”；在形式上，它强调立法过程必须存在多样化的公众参与机制，亦即“保障人民通过多种途径参与立法活动”[15]52。“公众参与”意在强调形式和程序上的立法民主，贯穿于立法全过程，即不管是地方立法准备阶段、从法案到法的正式立法程序阶段，还是地方立法完善阶段，立法机关都必须主动接纳社会公众参与或自始至终贯彻民主立法原则，逐渐实现从参与式民主立法向协商民主立法的转变。

(一)公众参与地方立法的类型与模式

按照社会公众参与程度的不同，形式意义上的民主立法可以分为直接民主制和间接民主制两大类型，而参与式民主和协商民主可以作为间接民主模式代表的代议民主制的辅助角色存在。直接民主制是指一个国家的公民直接行使立法权，它源于古希腊城邦民主制，当时的公民团体不仅有选举权，也享有直接立法的权力，成为事实上唯一的最高立法机关。法国思想家卢梭对直接民主制推崇备至，巴黎公社也有过短暂的成功尝试。在当代社会，立法意义上的直接民主制主要体现为全民创制和全民复决公投。间接民主制的典型形式是代议制，即由公民投票选举产生民意代表(立法者)，然后由民意代表代表公民行使立法权。不可否认，代议民主制是当今世界最伟大的政治文明创造，但是也存在精英民主的质疑和少数人绑架多数人的专制风险。因此，参与式民主与协商民主应运而生，其中，前者仍以立法者为立法主角，社会公众仅作为辅助角色；后者则是立法者与社会公众(以特定的社会团体或政治组织为代表)通过平等的对话、辩论和协商进行共同的立法决策，但是二者都可归属于间接民主的范畴。

(二)公众参与地方立法的现状与问题

我国地方立法中的参与式民主已经得到普遍推广，但是仍处于公众参与层次不高、参与效果有待提升的象征性参与层次，作为代议制民主的辅助角色在起作用，广东也是如此。广东公众参与立法仍处于参与式民主立法阶段，存在不少需要改进的制度空间。实际上，改革开放40多年来，广东开创性地实施了公开征集意见、立法论证、立法听证、立法前评估、立法旁听、立法后评估等多种形式的公众参与地方立法途径或机制，成效也很显著。但是，广东地方立法中的参与式民主模式仍然存在诸多问题，如广东省人大常委会的相关制度设计主要停留在没有法律效力的内部程序规则层面，导致公众参与地方立法的规范性较弱；又如涉及公众参与地方立法的权利规定较弱，这与强势的立法决策权规定不成比例，公众参与权没有被认可为影响立法决策的重要权力，导致公众参与地方立法的积极性普遍不高等。可以说，我国立法过程中的公众参与依然是以动员性参与为主，公众“被参与”的色彩浓厚，基本上属于谢莉·安斯坦梯级理论的公众参与第二层次类型——“象征性参与”。[16]因此，包括广东在内的我国地方立法中的公众参与模式急需转型，进一步提升公众参与的效力水平，建立增强型的公众参与权保障与实现机制，逐步向立法协商式的公众参与地方立法模式转换。

(三)公众参与地方立法的模式转换

1.协商民主理论及广东地方立法实践。协商民主立法简称立法协商，其理论基础是协商民主理论。“协商民主是这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。作为对民主的规范描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想。简而言之，它呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想。”[17]导言1这种理论的核心是强调基于理性的公共协商即讨论、审议和交流，从而实现立法过程和公共决策的社会共识。2014年10月，中共中央十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，就中国特色的立法协商制度概念做出如下界定：“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”[18]11

目前，我国立法协商逐步发展成为社会公众有序参与立法新模式，大致形成了执政党主导型、有权立法机关主导型和人民政协主导型三种基本类型。[19]不可否认的是，广东协商民主立法实践同样走在了全国前列，也取得了一些成效，如广东省人大常委会在立法调研、法规多元化起草、发挥人大常委会委员和人大代表主体作用、立法听证与立法论证、广泛征求法规草案意见和立法前评估与立法后评估等方面都进行了有益探索。但是，不容回避的是，广东地方立法协商的尝试如今又暴露出五方面的差距与不足：泛泛征求意见多，针对重点问题专题协商少；单向性听取意见多，互动式讨论协商少；利用传统模式多，利用新媒体方式协商少；随机性征求意见多，规范性协商少；听取意见建议多，反馈协商意见少。[20]笔者认为应该大力发展和培育各级人大常委会主导的立法协商机制，以解决参与式民主与代议制民主存在的结构性问题。

2.在未来广东地方立法中的公众参与具体模式的选择上，笔者以为，应当是在坚持执政党对地方立法领导的前提下，进一步发展和完善以人大常委会为主导的地方立法协商模式。具体说来，我们至少应当着手开展以下三方面的工作：

(1)立足新时代中国法治社会成长和立法协商制度构建的大环境，紧紧围绕人大常委会工作重心，以地方重大事项决策和地方性法规立法为抓手，为广东地方立法协商搭建必要而具操作性的制度平台，如可考虑试点将已铺开的基层立法联系点从作为公开征求意见机制的立法信息收集平台转换为人大常委会与社会公众就立法项目与法规草案展开立法协商的制度平台。

(2)争取中央和广东省委的同意和支持，逐步制定完善涉及地方立法协商的内部规则体系，待条件成熟时通过正式的立法程序将其上升为地方性法规，规范和增强公众参与地方立法的效力层次。如广州市人民政府2010年早就制定通过了《广州市规章制定公众参与办法》，但这只是以地方政府规章形式规定的公众参与地方政府规章制定活动的综合性规则，那么将此类规则首先规定为省级人大常委会的内部规则还是存在可操作的制度空间的。又如现有的《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》仅为主任会议审议通过的内部性规则，是否可以考虑上升为省级地方性法规呢？前文提及，广州、深圳、佛山等地已制定实施作为地方性法规的地方立法听证规则，其他内部性规则也可以考虑升级。

(3)提升公众参与地方立法的层次水平，提高公众参与地方立法事务的积极性和参政满足感。如可考虑进一步吸纳社会公众代表直接参与到法规起草与审议期间的法案修改工作，继续试点将辩论程序引入地方立法听证活动，逐步复制推广《广东省未成人预防犯罪条例(草案)》与《深圳经济特区无线电管理条例(草案)》的成功做法；又如可考虑根据现有硬件条件通过放宽参与条件，适当增加公民旁听地方立法会议的频率和参与人数等。