探究民族地区公共事务的善治之道——评《族群和谐与公共治理》

杨宏山

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

对于多民族国家来讲，加快民族地区发展，妥善化解民族问题和民族矛盾，强化少数民族对国家的政治认同和文化认同，是推进国家治理现代化的一项重大任务。本尼迪克特·安德森将民族、民族属性和民族主义视为一种“想象的共同体”，是社会建构的一种特殊文化的人造物(cultural artifacts)，“是从种种各自独立的历史力量复杂的‘交汇’过程中自发地萃取提炼出来的一个结果，然而，一旦被创造出来，它们就变得‘模式化’”[1]4。作为社会科学的一个概念，“认同”(identification)这个词汇将“自我”放在与“他者”的关系中进行考察，个体、群体在与他者的比较中形成自我认知和自我界定。[2]从根本上讲，民族认同和国家认同都是通过共同体建设而形成一种“归属感”，并随着经济社会发展而发生变化。在多民族国家中，国家认同常常与各个民族群体的族群认同纠缠在一起，国家治理现代化面临着一个共同问题是：如何化解民族认同与国家认同之间的张力，促使两者相互兼容、和谐共存，从而既保持社会成员对自身民族归属的群体认知和感情依恋，又形成统一的国民文化和国家认同。[3]

李俊清教授的新著《族群和谐与公共治理》基于多民族国家的现实国情，从国家建构和公共治理的视角，剖析了后发国家推进现代国家建构面临的困境，针对族群身份和地区相对固化而引致的问题，提出以公民利益为国家建构的基本诉求，通过提升公共服务共给能力，推进基本公共服务均等化，将不同地域的国民整合成为牢固的利益共同体，以良好的公共服务赢得公民对国家、政府及其追求的政治价值的认同和支持。这一逻辑建构立基于中国国家治理的制度环境，关注于民族地区的稳定与发展两大主题，运用政治学和公共管理的一般理论，探究民族认同与国家认同和谐共生的公共治理之道，提出了富有洞见的新思想、新立论，是近年来民族地区公共管理研究的一部力作。从该著作的字里行间可以感受到，李俊清教授对民族地区公共事务管理的执着关注，对加快民族地区发展的拳拳之心，对探究民族地区善治之道的强烈情怀和使命感、责任感。这对于构建中华民族多元一体的族群和谐秩序、改进民族地区公共事务治理具有重要价值。

第一，该书扎根中国大地，针对市场化、工业化、城市化给民族地区带来的生活方式改变，有针对性地提出推进国家建设的价值导向和行动路径。随着市场化、工业化和城市化的推进，其带来的经济变迁和人口流动显著改变了社会成员的生活方式。面对生产方式和社会生活的巨大变迁，容易使人们感到个体十分脆弱、处境危险，很多人需要“在传统语言、族裔关系以及宗教中寻找慰藉”，“在他们熟悉的种族联系与文化传统中寻求庇护”。在这一背景下，李俊清教授提出，后发国家在国家建构进程中，需要坚持公民—国家的建设方向，既要保障各民族个体成员的公民权利，也要强化国家治理的共同话语、共同价值以及共同体意识的构建，要通过有效的制度安排来调适公民利益与族群利益、国家利益的关系。他提出，族群利益是一种基于族群划分，以他族为比较对象的群体性利益诉求，其基础是一种相对封闭、排他的族属认同，过于强化族属认同，难免会导致不同族群之间相互疏离。李俊清教授提出，现代国家的制度构建需要超越地域、宗教和族群身份，以公民身份、公民利益作为个体诉求的基本分析单元，尊重和保障每一位公民的正当利益，实现公民权利与国家权力良性互动，从而既强化公民对国家的政治认同，增强国家凝聚力，也引导不同族群之间相互交流和融合。如何推进不同族群之间的交流和融合呢？习近平同志在第二次中央新疆工作座谈会上提出“各民族相互嵌入”的公共治理理念。我国56个民族在长期的历史发展中形成“大杂居、小聚居”的分布格局。李俊清教授分析了当前一些少数民族与其他民族相互嵌入面临的制约因素，包括聚居地相对封闭、族际通婚率低、语言文字交流障碍、教育水平差距、城镇化率偏低、社会流动性弱、心理—文化隔膜等。针对这些问题，李俊清教授提出：坚持公民教育优先，平衡公民教育与民族差异性宣传教育，不断强化公众对国家意识、法律意识、公民意识、中华民族共同体意识；改进公共服务、公共政策的激励导向，引导东部中部地区劳动密集型、资源密集型产业向民族地区转移，支持民族地区加快城镇化步伐，引导民族地区的各族群众流动交融。

第二，该书关注民族地区行政管理问题，针对特殊的行政环境、治理使命与职责，提出新的政策议题和改革建议。目前，我国共有155个民族区域自治地方，包括自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个。此外，全国还有1100多个民族乡。民族自治地方的总面积占国土面积的64%，其人口占全国总人口的14%。[4]101民族区域自治地方大多分布于高原、荒漠等自然条件相对恶劣的边疆地区，经济社会发展相对滞后，公共服务供给成本高昂。民族地区的人口总量相对较少，人口密度较低，但人口增长速度很快，社会习俗和文化传统差异较大。另外，少数民族聚居分布大多位于边疆地区。我国55个少数民族中，有30多个民族与境外同一民族相邻而居。维护边疆地区社会稳定和国家安全，打击民族分裂活动，构建和谐民族关系，是民族地区政府工作的重要职责。李俊清教授提出，民族地区行政管理的目标设定、组织结构和运作方式，需要与特殊的社会生态环境和治理使命相适应。基于独特的社会环境，他提出民族地区行政管理要以社会和谐为第一导向，尽可能降低行政成本，提升社会亲和力，扩大公众参与，发展协商民主，支持自主治理。针对民族地区行政管理面临的现实“瓶颈”，李俊清教授提出了一系列亟待解决的政策议题，如法制建设、经济发展、社会治理、生态保护等等。

第三，该书基于民族地区经济社会发展的现实状况，探讨了政府职能转变的基本定位和改革路径。政府与市场是推动经济社会发展的两种力量，前者通过“看得见的手”发挥作用，后者依靠“看不见的手”来引导资源配置。李俊清教授提出，民族地区大多发展相对落后，市场发育不足，企业竞争力不强，人才资源大量外流，需要积极发挥政府的作用，坚持强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合，通过政府引导、知识传播和制度供给，支持有利于可持续发展的诱致性制度变迁因素的成长。针对民族地区建立财政转移支付制度，是多民族国家促进少数民族发展、缩小地区差别的一种重要手段。一些研究发现，中国自2000年底实施的民族地区转移支付政策，显著促进了民族地区公共支出水平的相对提高和公共支出结构的相对优化，但并未显示出随时间不断增强的态势，也未显著缩小民族地区与其他地区之间的经济发展差距。[5]针对民族地区在交通基础设施、公共卫生、社会保障、基础教育等基本公共产品供给存在的问题，李俊清教授指出，民族地区既要保障和改善民生，也肩负维护边疆稳定和安全、保护民族文化多样性的职责，承担着一般性和特殊性的双重职能，中央和上级政府既要加强对民族地区的财政扶持，也要进一步明确上级政府与民族自治地方政府的财政事权和支出责任划分，建立科学规范的转移支付制度；民族地区也要深化行政体制改革，进一步降低行政成本在财政支出中所占比重，合理分配基本公共服务投入和经济发展投入。

第四，该书剖析了民族地区社会发展面临的新情况、新挑战，有针对地提出社会治理的新思路、新模式。在工业化和城市化进程中，我国民族地区社会发展面临着利益多元化、多元文化碰撞、世俗化对传统宗教的冲击等新情况。近年来，民族地区的城镇人口快速增长，大量农民进入城镇就业，一方面增加家庭收入，另一方面也给城镇教育、社会保障、公共卫生等公共服务造成压力。在缺少稳定工作和社会保障的情况下，高度流动性的人口集聚容易引发群体性事件。另外，民族地区的不同族群成员在生活习惯和宗教信仰方面具有差异性，在城市的有限空间里，不同族群成员高密度集聚，需要形成相互适应、相互包容的社会文化心理。社会成员之间的个人矛盾和争议，如果与民族、宗教因素纠缠在一起，有时候一件小事就可能引发大规模族群间矛盾冲突。基于对民族地区群体性冲突事件的观察和总结，李俊清教授指出，民族地区社会治理需要做好教育引导和心理疏导工作，引导不同族群相互调适，树立宽容意识、法治观念和市场规则意识。随着市场化和城市化发展，社会文化的世俗化也是大势所趋。社会世俗化过程也会产生社会矛盾，包括民族地区家庭成员信仰方式改变引发的矛盾、信教群众与不信教群众之间的矛盾、宗教生活与日常工作生活的矛盾等。面对社会发展带来的价值观、文化和信仰变迁，民族地区社会治理既要尊重少数民族饮食、节日、婚姻、丧葬等风俗习惯，发挥多元社会组织的作用，保护民族地区的传统文化遗产，做好非物质文化遗产传承工作，也要防范宗教因素、极端民族情绪成为激化社会矛盾的催化剂。李俊清教授将民族地区的群体性事件分为两种类型：一类是一般性的公共危机事件，另一类是与分裂活动相关联的公共危机事件。前者包括自然灾害、事故灾害、公共卫生、经济社会利益矛盾等问题引起的公共危机事件；后者是与民族分裂势力、宗教极端势力密切相关的公共危机事件，具有暴力性和恐怖性特征，造成的社会危害极大，引发的社会恐慌情绪严重。李俊清教授指出，社会治理需要区分两类不同性质的公共危机事件，严厉打击暴力恐怖势力，持续改进公共服务，创新社会治理机制和模式，更好地化解一般性社会矛盾和群体性事件。

第五，该书针对民族地区干部培养特点，提出民族院校MPA教育专业方向设置和课程体系建设的总体思路。做好民族地区公共事务，妥善化解民族问题，关键在于提高民族地区干部的政治素质、业务能力和管理水平。我国于1999年设置公共管理专业学位，为提高民族地区干部素质提供了一条便捷途径。作为全国公共管理专业学位研究生(MPA)教育指导委员会委员，李俊清教授非常重视民族地区高层次公共管理人才培养工作，积极推进民族院校MPA教育优化专业方向设置和课程体系建设。MPA教育致力于培养掌握现代公共管理理念和公共政策分析方法的高层次复合型公共管理人才，帮助广大公务员获取分析和解决复杂公共管理问题所需具备的品质和知识技能。作为中央民族大学管理学院院长，李俊清教授积极筹备并申请公共管理专业硕士(MPA)教育办学资格。2005年，经国务院学位办和全国MPA教指委审议批准，中央民族大学在我国民族院校中率先获得MPA授权点资格。为办好MPA教育，李俊清教授针对面向民族地区的MPA教育专业方向设置和课程体系建设进行专门研究，提出以适应民族地区经济社会发展需要为原则，既注重一般性的基本理论教育，也要根据民族地区工作实际需要凝练办学方向，整合学科资源，设置特色课程，加强对民族地区公共政策、边境和跨境事务管理、民族地区区域合作、民族与宗教事务管理、民族地区公共安全与危机管理等问题研究。

总之，《族群和谐与公共治理》立足于本土制度环境，针对我国民族地区公共管理面临的问题和挑战，提出了富有洞见的新立论、新思路，是公共管理学者探究民族地区公共事务治理的一部重要著作，值得学界同仁和实践部门认真品读。在国家治理现代化的大背景下,完善民族地区的公共事务治理体系，既要推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能，建立科学规范的财政转移支付制度，完善社会治理体系，保障各民族个体成员的公民权利，推进基本公共服务均等化，也要强化国家治理的共同话语、共同价值以及共同体意识的构建。